CC BY
0Закон и право. 2024. № 8. С. 74-83. Law and legislation. 2024;(8):74-83.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-8-74-83 EDN: https://elibrary.ru/MWHCAF
NIION: 1997-0063-8/24-409 MOSURED: 77/27-001-2024-8-609
Система властных отношений на местном уровне Кыргызстана, Казахстана, Узбекистана: сравнительный анализ
Аалы Азимович Карашев
Академия государственного управления при Президенте Кыргызской Республики, Бишкек, Кыргызская Республика, karashev3010@gmail.com
Аннотация. В статье рассматривается система властных отношений на местном уровне в соседних центральноазиатских странах: в Кыргызской Республике, Республике Казахстан, Республике Узбекистан.
Цель статьи — путем сравнительного анализа на уровне поселений (города, сельские населенные пункты) выявить сходство и отличия системы властных отношений в данных странах, определить, в чем причина разных моделей городского и сельского поселенческого управления, представить соответствующие выводы.
Актуальность темы вызвана тем, что эти страны ранее входили в состав единого государства — СССР, а с 1991 года провозгласили государственную независимость и прошли собственный путь в направлении становления современных национальных государств. В конце 1990-х годов, в период либерализации политического режима во всех бывших союзных республиках, большинство государств приняло на основе модельного Закона СССР «Об общих принципах организации местного самоуправления» национальные законодательные акты, но по мере строительства национальных суверенных государств каждая из рассматриваемых стран выбрала собственный путь государственного строительства.
Выйдя из единой отправной точки, эти государства, со временем, построили схожие по форме, но существенно отличающиеся по содержанию системы местного управления и властных отношений на первичном территориальном уровне.
Проанализировав ситуацию, автор статьи полагает, что режим правления в данных странах отличается. Так, Узбекистан можно обозначить как государство с авторитарным режимом, Казахстан — как государство с умеренным авторитарным режимом, а Кыргызстан — как относительно либеральное государство.
Ключевые слова: местное управление, местное самоуправление, местные сообщества, мэрия, кенеш, маслихат, акимат.
Для цитирования: Карашев А.А. Система властных отношений на местном уровне Кыргызстана, Казахстана, Узбекистана: сравнительный анализ // Закон и право. 2024. № 8. С. 74—83. https://doi.org/ 10.24412/2073-3313-2024-8-74-83 EDN: https://elibrary.ru/MWHCAF
Original article
The system of power relations at the local level in Kyrgyzstan, Kazakhstan, and Uzbekistan: comparative analysis
Aaly A. Karashev
Academy of public administration under the President
of the Kyrgyz Republic, Bishkek, Kyrgyz Republic, karashev3010@gmail.com
© Карашев А.А. М., 2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
Abstract. The article examines the system of power relations at the local level in neighboring Central Asian countries: the Kyrgyz Republic, the Republic of Kazakhstan, the Republic of Uzbekistan.
The purpose of the article is to identify similarities and differences in the system of power relations in these countries by comparative analysis at the settlement level (cities, rural settlements), determine the reason for the different models of urban and rural settlement management, and present relevant conclusions.
The relevance of the topic is caused by the fact that these countries were previously part of a single state — the USSR, and since 1991 they declared state independence and went their own way towards the formation of modern national states. In the late 1990s, during the period of liberalization of the political regime in all former Soviet republics, most states adopted national legislative acts based on the model Law of the USSR «On General Principles of Local Government Organization», but as national sovereign states were built, each of the countries under consideration chose its own path of state building.
Coming from a single starting point, these states, over time, built systems of local government and power relations at the primary territorial level that were similar in form, but significantly different in content.
Having analyzed the situation, the author of the article believes that the regime of government in these countries is different. Thus, Uzbekistan can be designated as a state with an authoritarian regime, Kazakhstan as a state with a moderate authoritarian regime, and Kyrgyzstan as a relatively liberal state.
Keywords: local government, local self-government, local communities, city hall, kenesh, maslikhat, akimat.
For citation: Karashev A.A. The system of power relations at the local level in Kyrgyzstan, Kazakhstan, and Uzbekistan: comparative analysis // Law and legislation. 2024;(8):74—83. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/ 2073-3313-2024-8-74-83 EDN: https://elibrary.ru/MWHCAF
ВВЕДЕНИЕ
До 1991 г. все три государства — Кыргызстан, Узбекистан и Казахстан входили в состав СССР в статусе союзных республик.
Система государственного устройства на местном уровне была идентичной.
На уровне городов действовали советы народных депутатов в качестве органа местной политики, легитимизации решений на местном уровне. Депутаты местных советов избирались напрямую населением, однако следует учесть политическую и идеологическую монолитность общественно-государственной системы управления. При этом выдвижение кандидатов в депутаты городских советов осуществлялось от трудовых коллективов под руководством единой в то время коммунистической партии. Выборы осуществлялись на безальтернативной основе, хотя все кандидаты проходили предварительный отбор на разных уровнях: собраниях коллективов и т.д.
Исполнительную власть осуществляли исполкомы — исполнительные комитеты советов народных депутатов. Исполкомы возглавлялись председателями исполкомов, которые обладали всеми полномочиями и ресурсами в рамках централизованного государственного бюджета.
На уровне сельских поселений избирались сельские советы, а исполнительную власть осуществляли председатели сельских или поселковых советов. Реально же в сельской местности, в условиях колхозно-совхозного устройства производства и распределения на уровне сел, поселков, больший вес имело правление колхозов и
совхозов (коллективных и совместных хозяйств), так как частной собственности на земельные угодья не существовало, а жители могли иметь лишь небольшие приусадебные участки в личной собственности.
Процессы либерализации в СССР, начавшиеся в конце 1980-х годов, привели к образованию в 1991 г. новых суверенных государств на территории бывших союзных республик.
В 1990 г. Верховный Совет СССР принял рамочный Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [1], на основе которого большинство тогда еще союзных республик приняли свои законы. Можно предположить, что, предвидя центробежные тенденции внутри СССР, Верховный Совет СССР сделал попытку унифицировать будущее национальное законодательство, регулирующее вопросы властных отношений на местном уровне.
На начальном этапе так и происходило, но в дальнейшем каждая из рассматриваемых республик сформировала собственную модель местного управления.
В статье не рассматриваются этапы становления новой системы властных отношений на местном уровне в Кыргызстане, Казахстане и Узбекистане, а анализируются современные системы, сформировавшиеся по прошествии более тридцати лет суверенного статуса этих стран.
Проблема в понимании тенденций появления различий в системе местного управления более наглядно прорисовывается в определен-
LAW & LEGISLATION • 08-2024
ном временном отрезке, а не по ходу периодических изменений устройства власти.
Именно по этой причине мы исследуем современное состояние устройства властных отношений на местном уровне трех соседних стран, чтобы не только определить отличия, но и выявить первопричины их появления.
При анализе систем местного управления, с целью унификации выводов, акцент сделан на следующие составляющие:
■ понятие местной власти в данном государстве;
■ структура местной власти;
■ отражение вопросов местной власти в конституции и законах;
■ степень самостоятельности местной власти в принятии решений.
По результатам анализа не дается оценка совершенства или недостатков организации местной власти в том или ином государстве, а описываются органичность и полнота ее устройства.
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Понятие местной власти в Кыргызской Республике
Понятие местной власти в прямом значении в Конституции Кыргызской Республики и Законе «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» от 20 октября 2021 г. не отражено.
Само понятие «местный» употребляется как по отношению к организации власти в районах в лице местной государственной администрации, так и по отношению к устройству местной власти в городах и айылных (сельских) округах.
Понятие «местная власть» отсутствует и в Законе «Об административно-территориальном устройстве» от 25 апреля 2008 г. № 65 (в редакции Закона КР от 8 июля 2019 г. № 83). Согласно данному Закону к административно-территориальным единицам относятся:
■ область;
■ район;
■ город;
■ айылный аймак (сельский округ).
В Законе не произведена категоризация административно-территориальных единиц в контексте местные, региональные и иные.
Соответственно, принимая во внимание наличие понятия «местный» применительно к районным государственным администрациям, горо-
дам и айылным округам в упомянутом Законе «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления», правомерно отнести к местным административным территориальным единицам районы, города и айылные округа.
Структура местной власти в Кыргызской Республике
Учитывая, что к местной власти в Кыргызской Республике, по признаку наличия в названии органов слова «местный», несмотря на отсутствие точного определения в законодательстве понятия «местная власть», можно отнести уровни районов, городов и айылных аймаков, устройство ее (власти) строится на принципах дуализма.
В современной трактовке местные государственные администрации районов входят в систему исполнительной власти, которую осуществляют Кабинет Министров, а некогда образованные районные кенеши (избираемые населением советы) или в другой период времени районные собрания местных кенешей в данное время отсутствуют. Соответственно, местные государственные администрации районов относятся в государственной исполнительной власти, будучи интегрированными в ее вертикаль.
В городах и айылных аймаках избираются местные представительные органы — кенеши, а исполнительную власть осуществляют мэрии городов и айыл окмоту айылных аймаков.
Отражение вопросов местной власти и управления в Конституции и законах Кыргызской Республики
В статье 4 Конституции Кыргызской Республики [2] установлено, что одним из принципов государственной власти в стране является разграничение полномочий и функций государственных органов и органов местного самоуправления.
Это отражено в Конституции в виде отдельных статей, посвященных местной государственной власти и местному самоуправлению.
Так, в Конституции Кыргызской Республики (в редакции 2021 г.) имеется отдельный раздел, посвященный местному самоуправлению (раздел четвертый «Местное самоуправление»).
Конституция определяет, что местное самоуправление осуществляется в соответствующих административных единицах, а органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
Закон «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» от 20 октября 2021 г. [5] уточняет границы функционирования местного самоуправления. Согласно с. 30 Закона местные кенеши — представительные органы местного самоуправления, избираемые местными сообществами в айылных аймаках, городах в порядке, установленном настоящим Законом, законодательством о выборах и о статусе депутатов местных кенешей.
В последующих статьях Закона установлено, что мэрии образуются в городах, а айыл окмо-ту — в айылных аймаках.
Местные государственные администрации, как установлено ст. 93 Конституции Кыргызской Республики, осуществляют исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Как и в случаях с местным самоуправлением, название территории, в которой функционируют местные государственные администрации, в Конституции прямо не указано, что дает возможность определять территориальную принадлежность этих органов в Законе, а не прямо в Конституции.
В частности, в ст. 2 Закона «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» от 20 октября 2021 г. определено, что местная государственная администрация осуществляет исполнительную власть в районе.
Степень самостоятельности местной власти в Кыргызской Республике в принятии решений
Законодательство определяет перечень полномочий и формат ответственности местных органов власти в Кыргызской Республике.
В Конституции Кыргызской Республики полномочия местных государственных администраций, органов местного самоуправления определены рамочно, но Закон «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» от 20 октября 2021 г. дает перечень этих полномочий. В Конституции также определено, что местное самоуправление в Кыргызской Республике осуществляется местными сообществами на территории соответствующей административно-территориальной единицы непосредственно (гражданами) или через органы местного самоуправления.
Финансирование местного самоуправления осуществляется из соответствующего местного бюджета, а также из республиканского бюдже-
та, а государство гарантирует независимость органов местного самоуправления в вопросах формирования и исполнения местных бюджетов.
Вместе с тем назначение глав исполнительных органов местного самоуправления на текущий момент осуществляется: мэров городов республиканского и областного значения — Президентом Кыргызской Республики, мэров городов районного значения и глав айыл окмоту — главами местных государственных администраций соответствующих районов (акимами).
Норма назначаемости или выборности мэров и глав айыл окмоту постоянно менялась. В 1995 г. в столице Кыргызской Республики — городе Бишкеке — мэр избирался непосредственно горожанами. В других городах, а затем и в городе Бишкеке мэры избирались кенешами, а на текущий момент времени они назначаются.
Сходные изменения произошли и в отношении глав айыл окмоту, которые в 1996 г. назначались главой районной государственной администрации по согласованию с председателем районного кенеша и депутатами айылного (сельского) поселкового кенеша, затем избирались всем сообществом территории и совмещали функции председателей местных кенешей, именовавшись главами местного самоуправления территории; в последующем избирались кенешами уже лишь как главы айыл окмоту, а с октября 2021 г. назначаются главами районов — акимами без согласования местными кенешами из чис -ла лиц, состоящих в муниципальном резерве.
Новшеством в процедурах отбора на должность главы айыл окмоту стало назначение на эту должность из числа лиц, состоящих в муниципальном резерве. С четом того, что муниципальный резерв формируется на основе открытого конкурса, участвовать в нем могут все желающие , имеющие требуемый опыт и квалификацию. То есть, политический и демократический принцип был заменен на принцип профессионального отбора. В этом смысле Кыргызская Республика является первой страной, в которой используется подход отбора на основе квалификации.
Органы же власти (местные кенеши) и управления (мэрии и айыл окмоту) в городах и айыл-ных аймаках имеют статус местного самоуправления.
Местные государственные администрации, как отмечено ранее, входят в систему исполнительной власти по вертикали. На сегодняшний день акимы назначаются Президентом Кыргызской Республики на основании представления
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 08-2024
Председателя Кабинета Министров по консультации с полномочным представителем Президента в области.
Рассматривая изменения в понимания того, что относится к местному уровню власти и управления в Кыргызстане, следует принять во внимание, что до преобразования на уровне области института губернатора в институт полномочного представителя Президента Кыргызской Республики в области этот орган также именовался местной государственной администрацией области. Сейчас же понятие «местный» употребляется на практике применительно к первичным поселениям: айылным округам и городам, хотя сохранилось в наименовании местной государственной администрации района.
Понятие «муниципальный» законодательством не установлено, но в Конституции Кыргызской Республики данная дефиниция встречается одиннадцать раз в разных сочетаниях: муниципальная организация здравоохранения, муниципальный жилой фонд, муниципальное учебное заведение, муниципальная служба, муниципальное должностное лицо, муниципальное учреждение, муниципальный служащий, муниципальная форма собственности.
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Понятие местной власти в Республике Казахстан
Понятие местной власти или местного управления в Республике Кыргызстан закреплено в разделе VIII «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции Республики Казахстан [3].
Как и в Кыргызской Республике, Конституция Республики Казахстан напрямую не определяет название территории, в которой осуществляется местное государственное управление и местное самоуправление.
Так, в ст. 85 Основного закона установлено, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории.
В статье 2-1 «Основы организации местного самоуправления» Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148-11 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (с изменениями и допол-
нениями по состоянию на 8 июня 2024 г.) [7] уточняется, что местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа.
Исходя из этого местными уровнями в Республике Казахстан Конституцией признаются области, районы, города, сельские округа, поселки и села, т.е. административно-территориальные единицы ниже республиканского уровня.
Структура местной власти в Республике Казахстан
Законом «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» установлено, что местным государственным управлением является деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.
В этих границах выделяется местное самоуправление, которое трактуется как деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами.
Согласно ст. 86 Конституции Республики Казахстан местными представительными органами являются избираемые населением на основе всеобщего, равного, прямого права масли-хаты, а местными исполнительными органами являются акиматы — коллегиальные исполнительные органы, возглавляемые акимом области, города республиканского значения и столицы, района, города областного значения, входящие в единую систему исполнительной власти.
Таким образом, в административно-территориальных единицах Республики Казахстан образованы и функционируют органы местного самоуправления — маслихаты, избираемые населением, а исполнительными органами являются государственные органы — акиматы. Это можно охарактеризовать термином «дуализм власти».
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
Отражение вопросов местной власти и управления в Конституции и законах Республики Казахстан
Как отмечено выше, в Конституции Республики Казахстан местному управлению посвящен отдельный раздел VIII «Местное государственное управление и самоуправление».
Конституция определяет основные полномочия данных органов.
Согласно ч. 4 ст. 85 Конституции Республики Казахстан к ведению маслихатов относятся:
1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;
2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;
3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;
4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;
5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.
Часть 2 ст. 87 Конституции Кыргызской Республики устанавливает, что к ведению местных исполнительных органов относятся:
1) разработка планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;
2) управление коммунальной собственностью;
3) назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов;
4) осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством республики.
Остальные полномочия маслихатов и акима-тов установлены Законом Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иными законами и подзаконными актами.
Степень самостоятельности местной власти в Республике Казахстан в принятии решений
Органы местного самоуправления Казахстана — маслихаты — самостоятельны в принятии решений в рамках установленных законодательством полномочий, включая взаимодействие маслихатов различных территориальных уровней.
Некоторые вопросы ведения маслихатов нижнего уровня (поселок, село, сельский округ) могут решаться маслихатами верхнего территориального уровня (район, город областного значения). Например, в частях 2—7 ст. 6 «Компетенция маслихатов» установлено, что к компетенции маслихата района (города областного значения) относится утверждение бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа и отчета о его исполнении.
Зависимость маслихатов имеется и в части градостроительных вопросов. Так, к компетенции районных маслихатов, согласно названному выше Закону, относятся также утверждение генеральных планов застройки городов, поселков и сел, расположенных на территории соответствующего района, рассмотрение отчета о проделанной работе акима города районного значения, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа, и внесение акиму района представлений о привлечении акима соответствующей административно -территориальной единицы к дисциплинарной ответственности.
А к компетенции областных, городов республиканского значения и столицы маслихатов относится внесение представлений об утверждении схемы районной планировки области, проекта генерального плана застройки областного центра, города республиканского значения и столицы в Правительство Республики Казахстан, утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и районного значения и определение системы мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, включая медицинских работников, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.
Из этой нормы видно, что сохраняется определенная соподчиненность маслихатов по вертикали.
С одной стороны, это не согласуется с принципами самостоятельности местного самоуправления, определенными Европейской Хартией
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 08-2024
местного самоуправления. С другой стороны, единый порядок, комплексность принятия решений направлены на обеспечение порядка в вопросах градостроительства, борьбу с массовым индивидуальным строительством, что свойственно молодым государствам с неокрепшими рыночными отношениями.
Акиматы, будучи частью единой вертикали исполнительной власти Республики Казахстан, действуют в рамках Закона в границах установленной компетенции.
Понятие «муниципальный» в Конституции Республики Казахстан не встречается.
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН
Понятие местной власти в Республике Узбекистан
В Конституции Республики Узбекистан [4] установлены виды административно-территориальных единиц на местах, в число которых входят области, районы и города.
Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Узбекистан» от 28 августа 2020 г. № ЗРУ-635 устанавливает следующие административно-территориальные единицы Республики Узбекистан: области, районы, города, поселки, кишлаки, аулы, а также Республика Каракалпакстан.
В этом же Законе четко установлено, что районы являются административно-территориальными единицами, а города, поселки, кишлаки и аулы — населенными пунктами.
Законом уточняется, что кишлаки и аулы — населенные пункты, расположенные на территории районов, состоящие из сходов граждан (махаллей).
Понятия «местное управление», «местный территориальный уровень», «местная административно-территориальная единицы» в данном Законе отсутствуют.
В то же время в ст. 1 «Представительная и исполнительная власть на местах» Закона Республики Узбекистан «О государственной власти на местах» от 2 сентября 1993 г. № 913-Х11 [9] дается перечень органов власти на местах в Республике Узбекистан, включая территории областей, районов и городов (кроме городов районного подчинения).
Соответственно, сравнение устройства местной власти в Республике Узбекистан с административно-территориальным устройством Кыр-
гызской Республики и Республики Узбекистан возможно провести на уровне областей, районов и населенных пунктов.
Структура местной власти в Республике Узбекистан
Согласно ст. 120 Конституции Республики Узбекистан представительными органами государственной власти в областях, районах и городах (кроме городов районного подчинения) являются Кенгаши народных депутатов.
Кенгаш народных депутатов возглавляет председатель, избираемый в соответствии с законом из числа его депутатов.
В статье 121 Конституции исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района и города.
Закон Республики Узбекистан «О государственной власти на местах» устанавливает, что хоким области, района, города является высшим должностным лицом области, района, города и одновременно возглавляет представительную и исполнительную власть на соответствующей территории. Хоким области, г. Ташкента подотчетен Президенту Республики Узбекистан и соответствующему Кенгашу народных депутатов. Хоким района, города подотчетен вышестоящему хокиму и соответствующему Кенгашу народных депутатов.
Как видно из данных норм законодательства, представительные органы на местах входят в категорию органов государственной власти.
Дефиниция «местное самоуправление» применительно к представительным органам на местах не применяется, а под местным самоуправлением понимается не орган власти, а нечто иное, непосредственно приближенное к населению в качестве общины — махалля.
Махалля представляет собой локальную общину, объединяющую жителей определенной территории.
Статья 1 «Понятие самоуправления граждан» Закона Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» [10] определяет, что самоуправлением граждан является гарантируемая Конституцией и законами Республики Узбекистан самостоятельная деятельность граждан по решению вопросов местного значения, исходя из своих интересов, исторических особенностей развития, а также национальных и духовных ценностей, местных обычаев и традиций.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
Отражение вопросов местной власти и управления в Конституции и законах Республики Узбекистан
Вопросы местной власти и местного самоуправления устанавливаются Конституцией Республики Узбекистан, законами «О государственной власти на местах», «Об органах самоуправления граждан», иными законодательными актами.
Статьей 122 Конституции Республики Узбекистан установлено, что к полномочиям Кенга-шей народных депутатов относятся:
1) рассмотрение и принятие соответствующих местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением;
2) утверждение программ социально-экономического развития территорий и социальной защиты населения;
3) утверждение хокима в должности, заслушивание отчетов о его деятельности;
4) осуществление иных полномочий, предусмотренных настоящей Конституцией и законами.
Согласно ст. 123 Конституции к полномочиям хокимов областей, районов, городов относятся:
1) исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан, решений палат Олий Маж-лиса, указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Узбекистан, решений Кабинета Министров, вышестоящих хокимов и соответствующих Кенгашей народных депутатов;
2) реализация мер, направленных на обеспечение экономического, социального, культурного и экологического развития территорий;
3) формирование и исполнение местного бюджета;
4) осуществление иных полномочий, предусмотренных настоящей Конституцией и законами.
Понятие «муниципальный» в Конституции Республики Узбекистан не встречается.
Степень самостоятельности местной власти в Республике Узбекистан
Экономическую основу деятельности областного, районного, городского Кенгаша народных депутатов и хокима составляет государственная собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность) и иная собственность, имеющаяся в области, районе, городе и служащая экономическому и социальному развитию.
Что касается местного самоуправления, то, как отмечено выше, представительные и исполнительные органы на местах входят в иерархию государственной власти и действуют в рамках отведенных Законом полномочий.
Местное самоуправление отделено от государства. Согласно ст. 127 Закона «Об органах самоуправления граждан» органами самоуправления являются сходы граждан в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов, избирающие председателя.
Установлено, что органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и в соответствии с законом вправе самостоятельно решать вопросы местного значения исходя из интересов граждан, исторических особенностей развития, а также национальных ценностей, местных обычаев и традиций.
Конституцией на государство возлагается создание необходимых условий для осуществления деятельности органов самоуправления граждан, оказание им содействия в реализации полномочий, определенных законом.
Порядок выборов, организация деятельности и полномочия органов самоуправления граждан определяются законом.
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Сравнительный анализ устройства местной власти в Кыргызской Республике, Республике Казахстан, Республике Узбекистан показывает сходство и отличия систем.
Ни в одном из государств четко не прописано ни в Конституции, ни в законах об административно-территориальном устройстве, какие административно-территориальные единицы следует относить к местному территориальному уровню.
В то же время во всех трех государствах употребляется понятие местных органов власти или органов власти и управления на местах.
В Кыргызской Республике к таким уровням относятся районы (где образованы местные государственные администрации районов), города (где образованы мэрии и действуют городские кенеши), айылные аймаки (где функционируют айыл окмоту и аильные кенеши).
В Республике Казахстан по косвенным признакам (наличие понятия «местный» в наименовании органа) к местным уровням можно отнести все те, которые находятся ниже республиканского уровня: область, район, город различного подчинения (республиканский, областной, районный), сельский округ, поселок и село.
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 08-2024
В Кыргызской Республике местная власть на первичном уровне основана по модели муниципалитета (представительный орган — кенеш, исполнительный орган — мэрия в городе и айыл окмоту в айылном аймаке).
Ранее на уровне районов, когда образовывались и функционировали районные кенеши, власть основывалась по принципу дуализма (местная администрация — государственная исполнительная власть, районные кенеши — местное самоуправление). С упразднением районных ке-нешей на уровне района функционируют лишь государственные органы.
На уровне области функционирует офис Полномочного представителя Президента, и слово «местный» не употребляется, как это было до 2012 г. в период функционирования местных государственных администраций областей и возглавлявших их губернаторов.
В Республике Казахстан местная власть основана на принципах дуализма: представительные органы — маслихаты являются представительными органами, депутаты которых избираются населением, а акиматы являются органами государственной исполнительной власти, действуя во взаимодействии с маслихатами и в подчинении Президенту и Правительству Республики Казахстан.
В Республике Узбекистан все уровни местной власти признаются государственными, начиная от области и завершая городами. Местное самоуправление отделено от государства и осуществляется местными общинами — махалля — самостоятельно и под свою ответственность.
Местный бюджет в Кыргызской Республике утверждается кенешами городов и айылных округов. В настоящее время отсутствуют районные бюджеты, а действуют специальные фонды акимов — глав районных государственных администраций, фонды полномочных представителей Президента в областях. В последние годы в каждой области и в каждом районе созданы фонды регионального развития. В 2023 г. их размер был запланирован в сумме 2,6 млрд сомов.
В Республике Казахстан местный бюджет также утверждается маслихатами, в Республике Узбекистан он утверждается советами депутатов вышестоящего территориального уровня.
В Республике Узбекистан в структуру местных бюджетов областей входят областной бюджет, бюджеты районов и городов соответствующих областей. Рассмотрение и принятие соответствующих местных бюджетов входит в полномочия Кенгашей народных депутатов.
Дефиниция «муниципалитет» не установлена законодательством ни в одной из трех стран, хотя в Кыргызстане понятие «муниципальный»
употреблено одиннадцать раз в сочетании с другими понятиями.
ВЫВОДЫ
Начиная с 1991 г., т.е. с момента провозглашения государственного суверенитета Кыргызской Республики, Республики Казахстан и Республики Узбекистан, эти государства прошли собственный, частично сходный, но и отличающийся путь развития в устройстве местной власти.
Отсутствие однозначного понятия «местный территориальный уровень» в законодательстве этих стран показывает, что процесс трансформации еще продолжается.
В Кыргызской Республике преобразования территориального управления проводились много раз и продолжают проводиться. Кыргызская Республика идет по пути постоянной реформы, различных экспериментов в модели устройства местной власти.
Так, часто менялась форма замещения политических муниципальных должностей: от прямого назначения — к прямым выборам населением. При этом периодически провозглашается курс на усиление местного самоуправления, затем акцент делается на укрепление вертикали государственной власти.
С провозглашением в 2022 г. административно-территориальной реформы на уровне поселений путь реформирования продолжается. В результате взамен 453 айылных округов было образовано путем присоединения 235 айылных округов. Реформы территориального управления в Кыргызстане не завершены, так как одним из продекларированных намерений государства является упразднение одного из уровней территориального управления в будущем.
В Республике Казахстан и Республике Узбекистан устройство территориальной власти и управления менее подвергалось реформам, в результате чего сохраняется сильная вертикаль власти: в Республике Казахстан вплоть до местного самоуправления, где государственная исполнительная власть осуществляется акиматами, а местное самоуправление реализуют представительные органы — маслихаты, а в Республике Узбекистан вся власть признается государственной, а местное самоуправление реализуется в виде функционирования общин — махалля. Не являясь, впрочем, государственными органами, комитеты махалля имеют большой авторитет у местного населения и существенно влияют на жизнедеятельность жителей.
Гипотетически Кыргызстан в части территориальных реформ преобразуется больше по ев-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
ропейскому стандарту, а Республика Казахстан и Республика Узбекистан следуют азиатским путем.
Список источников
1. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09.04.1990 // http://www.consultant.ru/
2. Конституция Кыргызской Республики (в ред. от 05.05.2021) // https://cbd.minjust.gov.kg/112213/ е<Жюп/1202952/1^сШ=1уу7дгудд933 7325387
3. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 (с изм. и доп. от 07.10.1998, 21.05.2007, 02.02.2011, 10.03.2017, 23.03.2019, 08.06.2022, 17.09.2022) // https://adi1et.zan.kz/rus/docs/950001000_
4. Конституция Республики Узбекистан (в ред. от 30.04.2023) // https://1ex.uz/docs/6445147
5. Закон Кыргызской Республики «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» от 20.10.2021 № 123 (в ред. законов КР от 28..11.2022 № 113, 01.12.2022 № 114, 16.01.2024 № 17) // https:// www.gov.kg/ru/p/1oca1_state_administration
6. Закон Кыргызской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики» от 25.04.2008 № 65 (в ред. Закона КР от 08.07.2019 № 83) // on1ine.zakon.kz/Document/?doc_id=30343026
7. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23.01.2001 № 148-11 (с изм. и доп. по сост. на 08.06.2024) // :Ы^:// adi1et.zan.kz/rus/docs/Z010000148_
8. Закон Республики Казахстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» от 08.12.1993 № 2572-Х11 (с изм. и доп. по сост. на 28.12.2018) // https://kodeksy-kz.com/ka/ob_administrativno-territoria1nom_ ustrojstve.htm
9. Закон Республики Узбекистан «О государственной власти на местах» от 02.09.1993 № 913-Х11 (с изм. и доп.) // https://base2.spinform.ru/ show_doc.fWx?rgn=764
10. Закон Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» от 14.04.1999 № 758-1 (новая ред.) // https://1ex.uz/docs/86238
References
1. The Law of the USSR «On the general principles oflocal Self-government and local economy in the USSR» dated April 9, 1990 // http://www.con-sultant.ru/
2. The Constitution of the Kyrgyz Republic as amended on May 5, 2021 // https://cbd.minjust. gov.kg/112213/edition/1202952/ru?ysclid=lyy7 qrvqq9337325387
3. The Constitution of the Republic of Kazakhstan dated August 30, 1995 (with amendments and additions dated October 7, 1998, May 21, 2007, February 2, 2011, March 10, 2017, March 23, 2019, June 8, 2022, September 17, 2022) // https:// adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_
4. The Constitution of the Republic of Uzbekistan as amended on April 30, 2023 // https://lex.uz/ docs/6445147
5. The Law of the Kyrgyz Republic «On Local State Administration and Local Self-Government Bodies» dated October 20, 2021 № 123 (as amended by the Laws of the Kyrgyz Republic dated November 28, 2022 № 113, December 1, 2022 № 114, January 16, 2024 № 17) // https://www.gov.kg/ru/pZ local_state_administration
6. The Law of the Kyrgyz Republic «On the Administrative-territorial structure of the Kyrgyz Republic» dated April 25, 2008 № 65 (as amended by the Law of the Kyrgyz Republic dated July 8, 2019 № 83) // https://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=30343026
7. The Law of the Republic of Kazakhstan dated January 23, 2001 № 148-II (with amendments and additions as of08.06.2024) «On local government and self-government in the Republic of Kazakhstan» / / https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000148_
8. The Law of the Republic of Kazakhstan «On the Administrative-territorial Structure of the Republic of Kazakhstan» dated December 8, 1993 № 2572-XII (with amendments and additions as of December 28, 2018) // https://kodeksy-kz.com/ka/ ob_administrativno-territorialnom_ustrojstve.htm
9. The Law of the Republic of Uzbekistan «On Local Government» dated 02.09.1993 № 913-XII (with amendments and additions) // https:// base2.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=764
10. The Law of the Republic of Uzbekistan «On Citizens' Self-government bodies» dated April 14, 1999 № 758-I (new edition) // https://lex.uz/docs/86238
Информация об авторе
Карашев А. А. — кандидат сельскохозяйственных наук, докторант
Статья поступила в редакцию 09.06.2024; одобрена после рецензирования 08.07.2024; принята к публикации 14.07.2024.
Information about the author
Karashev A.A. — candidate of agricultural sciences, doctoral student
The article was submitted 09.06.2024; approved after reviewing 08.07.2024; accepted for publication 14.07.2024.
LAW & LEGISLATION • 08-2024
