CC BY
67
Михаил Михайлович Третьяков
Доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой маркетинга и коммерции Хабаровского государственного технического университета
Анатолий Михайлович Корнилов
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления в лесном комплексе Хабаровского государственного технического университета
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ
В РЕГИОНЕ
Экономическая деятельность общества неразрывно связана с воздействием на окружающую среду и потреблением природных ресурсов. Всякий производственный процесс является в этом смысле процессом природопользования. Производство конечных продуктов и услуг, их потребление сопровождается возвращением отходов в окружающую среду. При достигнутой технологии материальные потоки, извлекаемые из природной среды, возвращаются в нее в том же объеме в виде отходов, утративших свои первоначальные свойства и во многих случаях оказывающих негативное воздействие на состояние экологических общественных благ, необходимых для поддержания жизнедеятельности людей.
Представленные рассуждения справедливы для долговременных периодов. В то же время в кратковременных периодах поток материалов и энергии, поступающий из природы в процесс производство-потребление не совпадает с потоком отходов, направляемых обратно в окружающую среду. Несовпадение материальных потоков природных ресурсов и отходов в кратковременных периодах обусловливается длительностью жизненного
3
цикла основных фондов, некоторых вспомогательных материалов и конечных продуктов потребления. Сами отходы могут длительное время находиться в окружающей природной среде в том виде, в котором были в нее возвращены. Превращение их в безопасные и вновь годные к использованию ресурсы определяется ассимиляционным потенциалом окружающей среды и сокращением сроков утилизации отходов.
В этом смысле воспроизводственный процесс можно охарактеризовать с позиций соотношения потребляемых материальных ресурсов и образовавшихся отходов. В мировой практике принят показатель ресурсоемкости производимого ВВП. Этот показатель позволяет оценить эффективность использования природных ресурсов в процессе производства, но не дает общего представления об эффективности природопользования с учетом процесса потребления. На наш взгляд, целесообразно введение показателя величины отходов на единицу произведенного ВВП и в расчете на одного жителя страны, региона. Рыночная ориентация производителей заставляет их сокращать потребление ресурсов в процессе производства, но в то же время увеличивает поток отходов при потреблении. Этот феномен объясняется увеличением конечного потребления в расчете на душу населения, применением разнообразных упаковочных материалов в соответствии с основными концепциями маркетинга, сокращением жизненного цикла предметов длительного пользования. Состав отходов усложняется, появляется все большее количество экологически опасных компонентов. В развитых странах во второй половине XX века введение жестких экологических ограничений, увеличение платы за пользование ресурсов, ужесточение конкуренции производителей значительно повлияли на сокращение объема отходов производства. На основании этого можно сделать вывод о постепенном перенесении центра тяжести проблемы отходов из среды производства в сферу потребления.
Отечественная и зарубежная практика показывает, что эффективное решение проблемы отходов возможно только при сочетании рыночных подходов и продуманной государственной политики, предусматривающей административные и экономические методы обеспечения воспроизводства экологических общественных благ.
Проблема утилизации отходов относится к так называемым внешним эффектам, когда отношения продавца и покупателя перекладываются на третьих лиц. Воспроизводство общественных экологических благ, с которым неразрывно связано превращение отходов в безопасные компоненты окружающей среды, относится к проблеме производства общественных товаров. Именно с этими
4
проблемами - внешними эффектами и необходимостью производства общественных товаров - соотносят провалы рынка и обосновывают необходимость государственного регулирования экономики.
Все отходы производства и потребления, представляя потенциальную опасность для окружающей среды, в то же время могут быть использованы в качестве вторичных ресурсов. Поэтому в перспективе возможна полная утилизация отходов, и уже имеются технологии, позволяющие из большинства их получать продукты, пользующиеся спросом на рынке. Основной проблемой, сдерживающей широкое внедрение подобных технологий, является высокий уровень капитальных и текущих затрат. Однако вовлечение отходов в переработку нельзя оценивать только с позиции экономической выгоды. Накопление и хранение отходов потребления и производства всегда связано с экологическим ущербом, который ведет к дополнительным финансовым затратам в других сферах. Выводятся из оборота земельные участки, требуются затраты на захоронение опасных отходов, наблюдение за ними. Открытые свалки и хранилища промышленных отходов могут стать источником загрязнения воздуха, воды, земли, негативно воздействовать на флору и фауну и самого человека, влиять на рост заболеваемости, смертности, ухудшение качества жизни. Последствия можно оценить с экономических позиций, в виде дополнительных затрат государства, связанных с восстановлением земельного фонда, поддержанием генофонда природы, развитием здравоохранения, а также с растущими затратами на поддержание здоровья людей. Эти расходы не оцениваются в явном виде с позиций рыночной выгоды, хотя подобные вопросы уже рассмотрены современной экономической теорией.
В качестве критериев отбора потенциальных отходов к дальнейшей переработке необходимо учитывать спрос на продукцию, производимую из них, и экономическую доступность вторичных ресурсов.
Важнейшим фактором, влияющим на экономическую доступность, является соотношение стоимости первичного сырья и вторичных ресурсов. В свою очередь, стоимость вторичных ресурсов формируется под влиянием следующей совокупности факторов: концентрация отходов; качество отходов - структура и содержание загрязняющих веществ; доступность -местонахождение отходов; технология переработки отходов - выход вторичных ресурсов, их качество, затраты; затраты на удаление неутилизируемых отходов, образующихся при производстве вторичных ресурсов; расходы на транспортировку и сбыт конечной продукции, полученной из вторичных ресурсов; требования потребителей и технические условия на конечную продукцию; организация разделения потока отходов.
На стоимость сырья и вторичных ресурсов влияет также государственная политика в сфере природопользования. Основные ее элементы: плата за природные ресурсы, введение рентных платежей, налоговые льготы при производстве и использовании вторичных ресурсов, государственное финансирование научных исследований в области
переработки отходов, государственное регулирование цен на сырье, вторичные ресурсы, энергетические
и транспортные тарифы, плата за размещение отходов, ограничение экспорта отходов, создание государственных программ по охране окружающей среды и использованию отходов.
Таким образом, решение проблемы отходов требует учета множества факторов и разнообразных подходов при участии многих заинтересованных сторон, одной из которых, как показывает мировой опыт, всегда выступает государство. Государственное вмешательство в эту отрасль экономической деятельности можно подразделить на два направления:
1) создание условий для развития рыночных отношений в области переработки отходов и использования вторичных ресурсов;
2) создание системы государственного управления отходами, которая, наряду с осуществлением административных мер в сфере обращения отходов, другой целью имела бы реализацию первого направления.
Проблема отходов имеет как глобальное, национальное, так и региональное измерение. Именно региональное измерение имеет первостепенное значение, так как формирование отходов связано с определенными территориями и населением городов, муниципальных образований. Местным органам государственного управления приходится решать проблемы, связанные
с их переработкой, размещением и хранением отходов. Особые сложности возникают с твердыми бытовыми отходами, которые вывозятся на свалки. Так, например, в Хабаровском крае образуется ежегодно порядка 665 000 т твердых бытовых отходов, состав которых весьма разнообразен (табл. 1).
Таблица 1
Структура твердых бытовых отходов, вывозимых на свалки в Хабаровском крае
Вид отходов % Тонн
Макулатура 20-30 13300-19950
Пищевые отходы 20-30 13300-19950
Стеклобой 5-7 33250-46550
Полимерные материалы 3-5 19950-33250
Металл 3-5 19950-33250
Текстильные материалы 3-4 19950-26600
Прочие 46-19 306900-126350
Итого 100 665000
Проблема усугубляется тем, что вывоз на свалки большого количества макулатуры, полимерных материалов, текстильных материалов, изношенных шин и резины из-за их высокой экологической опасности представляет исключительную угрозу окружающей природе. В связи с этим разработка экономически целесообразных вариантов утилизации (переработки и использования) твердых бытовых отходов является одной из важнейших задач, требующих неотложного решения.
Эффективное управление отходами возможно только при
согласованных действиях администраций и представительных органов власти административно-территориальных и муниципальных образований,
природоохранных и других контролирующих органов, населения, общественных организаций, жилищно-коммунальных служб, предприятий-природопользователей, муниципальных и частных предприятий по сбору и транспортировке отходов, предприятий-переработчиков вторичного сырья, средств массовой информации. Необходима некая система управления, объединяющая и направляющая усилия участников процесса управления отходами. Подобная система управления отходами (рис. 1) включает довольно широкий спектр мероприятий, которые можно объединить в четыре основные группы:
организационно-технические мероприятия; образовательно-воспитательные мероприятия; научно-исследовательские мероприятия; организационно-управленческие мероприятия.
Свалки, полигоны Транспортная организация, Предприятия-переработчики
Заключение договоров на промежуточные пункты вторичных ресурсов
прием отходов Заключение договоров на тран- Текущий учет приема втор-
Текущий учет приема отходов спортировку и прием отходов сырья
Текущий учет захоронения Текущий учет, прием отходов Передача информации в
отходов на перемещение органы госконтроля
Текущ ий учет перемещения Сведения о сдаче Общественные инспекторы
отходов за пределы свалок, перемещаемых отходов на свалки
полигонов (полигоны)
Выдача обратных талонов с Выдача обратных талонов с
наименованием и количеством наименованием и количеством
отходов отходов
Передача информации в Передача информации в
органы госконтроля органы госконтроля
Регистрация документов Регистрация документов
нарушений и передача нарушений и передача
информации в органы информации в органы
госконтр оля госконтроля
Общественные инспекторы Общественные инспекторы
Ж і 1
Сведения ( поступлении и і і 1 1
переработке обходов и вторсырья от і 1
предприятий и жилищ но- і 1
коммунального “ “ “ их 1
перемещение і і і і 1 1
Межрайонные, городские комитеты Городские, районные, поселковые
по охране окружающей среды администрации, налоговые инспекции
Согласование данных инвентаризации и Информационная база «Отходы»
лимитов на размещение отходов Расчет платы за размещение и перемещение
Согласование расчета платы за размещение отходов
отходов Лицензирование деятельности в сфере
Разрешение на размещение отходов перемещения и переработки отходов
Информационная база «Отходы» Контроль за предоставлением информации
Автоматизированная система учета и контроля природопользователями
перемещения отходов Контроль за деятельностью полигонов,
Анализ сводных данных по приему, сбору и транспортных предприятий, перерабатывающих
перерабо тке отходов предприятий
Контроль за обращением отходов и
соблюдением нормативных актов
к 1 1 1 т ‘ ! 7 1 Т
Предприятия-природопользователи, жилищно-коммунальные хозяйства
Паспорт отхода
Инвентаризация отходов, лимиты на размещение отходов, расчет платы за размещение отходов в
соответствии с постановлением Правительства РФ № 632 от 28.08.92 г.
Заключение договоров с предприятиями-переработчиками вторсырья, специализированными
транспортными организациями
Текущий учет образования отходов и передачи их специализированным автохозяйствам
Рис. 1. Схема учета, контроля, образования и перемещения отходов:
-----► учет;------► контроль
На наш взгляд, в предлагаемой системе управления ключевую роль играет реализация комплекса организационно-управленческих мер.
В первую очередь необходимо выявить местоположение и объемы образования твердых бытовых отходов у природопользователей региона. Решение данной проблемы возможно на основе создания системы учета, контроля, образования и перемещения отходов.
Данная система будет функционировать только при наличии региональных нормативов образования отходов и внедрения механизма стимулирующей платы за размещение и переработку отходов, которые должны разрабатываться и постоянно совершенствоваться соответствующими органами управления.
Одним из важнейших инструментов, активизирующих комплексное использование природных ресурсов, вовлечение в хозяйственный оборот отходов производства и потребления и сокращение их выбросов в окружающую среду, являются платежи за размещение отходов. В целях привлечения финансовых средств предприятий в природоохранные мероприятия и экономического стимулирования расширения использования в производстве вторичных ресурсов было бы целесообразным, на наш взгляд, дифференцировать в зависимости от класса токсичности тарифы и коэффициент Кпв за сверхлимитное размещение отходов (табл. 2).
Таблица 2
Размер повышающего коэффициента Кпв за сверхлимитное размещение отходов
Размер повышающего коэффициента Кпв Токсичность отходов
5 Нетоксичные отходы
6 Токсичные отходы: 4-й класс токсичности (малоопасные)
7 3-й класс токсичности (умеренно опасные)
8 2-й класс токсичности (высокоопасные)
9 1-й класс токсичности (чрезвычайно опасные)
По нашему мнению, необходимо ввести дифференцированные коэффициенты на тарифы при размещении отходов на свалке. Для
отсортированных и раздельно собранных отходов можно было бы ввести понижающий коэффициент 0,5, а для неотсортированных отходов увеличить его до 1,5.
В условиях товарно-денежных отношений формирование рынка вторичных материальных ресурсов упирается в проблему их конкурентоспособности с первичными ресурсами. Решение проблемы во многом зависит от ценовой и налоговой политики государства в сфере природопользования.
Экономический механизм решения данной проблемы должен содержать мероприятия государства, стимулирующие эту деятельность. На наш взгляд, прежде всего необходимо ввести льготы на налог предприятиям, занимающимся сбором, заготовкой и переработкой отходов производства и потребления (за исключением черных и цветных металлов) независимо от форм собственности. В частности, считаем целесообразным льготное налогообложение предприятий: на налог на прибыль, направляемую в местный бюджет, на налог на имущество, на налог с продаж, транспортный налог, земельный налог, налог на рекламу, налог на продукцию промышленных предприятий, для производства которой были использованы вторичные материальные ресурсы (не менее 50% материальных затрат). Это позволит создать экономические стимулы для вовлечения вторичных материальных ресурсов в хозяйственный оборот.
Кроме этого, необходима законодательная инициатива об отмене налога на добавленную стоимость на вторичные ресурсы и отмене таможенных пошлин на ввозимое оборудование для переработки отходов производства
и потребления. Это позволит примерно на 20% снизить отпускные цены на вторичные материальные ресурсы.
Решение перечисленных выше проблем во многом зависит от создания эффективной организационной структуры управления отходами на уровне региона. Наиболее рациональным представляется сочетание государственного и рыночного подходов. Создавая систему государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления, необходимо в максимальной степени использовать уже имеющиеся властные и контролирующие органы. Основные направления государственного регулирования в данной сфере - создание правовой, нормативной и информационной базы, стимулирование внедрения новых технологий сбора и переработки отходов, эффективный контроль сбора и утилизации отходов.
Организация сбора и переработки отходов производства и потребления предполагает взаимодействие большого количества участников: законодательных органов, администраций территорий, комитетов по охране окружающей среды, налоговых органов, предприятий-производителей отходов, предприятий-переработчиков отходов, предприятий-пользователей вторичных ресурсов, жилищно-коммунальных хозяйств, общественных организаций, населения. Каждый из них имеет свои интересы, которые иногда находятся в противоречии. Объединение усилий различных сторон, обеспечивающие сочетание экологических и экономических интересов, предполагает создание управляющего органа в сфере обращения отходами производства
и потребления в регионе. Образование органов управления вытекает и из
действующих законов, регулирующих данную сферу. В частности, в Хабаровском крае предлагается создание такого отдела (департамента) при администрации края. Основными функциями отдела должны быть: организация взаимодействия всех участников процесса сбора и переработки отходов; подготовка нормативных документов и методических материалов, обеспечивающих создание эффективного механизма в сфере обращения отходов производства и потребления; создание банка технологий первичной и глубокой переработки отходов, информационной базы; разработка программ действия и отбор наиболее перспективных для внедрения проектов; организация фонда развития; лицензирование деятельности по сбору, перемещению и переработке отходов; формирование общественного мнения, способствующего рациональному использованию природных ресурсов, сбору отходов и их вторичному использованию.
Предполагаемой схемой управления предусмотрено создание территориальных производственных узлов. Основными задачами территориальных производственных узлов являются: сбор, перемещение, утилизация и переработка отходов производства и потребления по наиболее экономичной схеме; реализация вторичных ресурсов предприятиям-потребителям; оптимизация транспортных схем перевозки отходов, высвобождение земельных угодий, улучшение экологической обстановки на территории.
Для реализации названных задач в территориальный производственный узел включаются: специализированные транспортные предприятия по
перевозке отходов; предприятия промежуточного хранения, сортировки, уплотнения, переработки отходов; пункты сбора вторичного сырья и первичной сортировки; опытные участки по переработке вторичных ресурсов; полигоны по захоронению отходов (рис. 2).
Рис. 2. Схема функционирования территориального производственного узла
Хабаровский территориальный производственный узел
Специализиров анные транспортные предприятия по перевозке отходов Предприятие промежуточно го хранения, сортировки, уплотнения, переработки отходов Пункты сбора вторсырья и первичной сортировки в жилмассивах Опытные участки по переработке вторичных ресурсов Полигоны Свалки
Предложенная система управления отходами в регионе позволит решить задачи сохранения окружающей среды и экономии природных ресурсов.
