CC BY
294
УДК 947 : 342.24
И.В. БАХЛОВ, И.Г. НАПАЛКОВА
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИЕЙ: ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ*
Ключевые слова: имперские системы, Российская империя, реформирование системы управления, периферия, административная автономия.
Проанализирована трансформация системы государственного управления Российской империей, рассмотрены модели управления в контексте политикотерриториальной специфики.
I.V. BAHLOV, I.G. NAPALKOVA CONTROL SYSTEM OF THE RUSSIAN EMPIRE: POLITIKO-TERRITORIAL ASPECT
Key words: imperial systems, the Russian empire, control system reforming, periphery, administrative autonomy.
In article transformation of system of the government by the Russian empire is analyzed, management models in a context of politiko-territorial specificity are considered.
Российское государство за длительный период своего существования неоднократно изменяло форму своей организации, оставаясь при этом ведущим субъектом-модератором трансформации различных элементов собственной организации. Особое влияние на природу и характер российской государственности всегда оказывала специфика политико-территориальной организации. Имперская, федеративная, национально-государственная альтернативы в эволюции территориальной системы России, различные варианты их модификации и комбинации сохраняют не только теоретическое, но и, зачастую, практическое значение для современного российского государства, что актуализирует тематику данной статьи.
Исторически центральным звеном механизма управления, как, собственно, и всего государственного механизма в целом, была фигура монарха - великого князя Московского, великого князя всея Руси, государя всея Руси (уже с Ивана III), а затем царя (официально с 1547 г. при Иване IV). Принятие этого титула российскими монархами было связано с византийской традицией, которая была унаследована ими в результате династического брака Ивана III с представительницей последней правящей династии Византийской империи Софьей (Зоей) Палеолог.
К середине XVI в. оформляется приказная система как механизм государственного управления, сложившийся по территориально-отраслевому принципу. Как отмечает Н.П. Ерошкин, приказная система в своем развитии прошла ряд стадий: приказа как разового поручения, приказа как постоянного поручения, приказа-«избы» и приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями [1, с. 36-37]. Приказы ведали не только отраслями управления в масштабе всей страны и различными сферами дворцового управления, но и определенными территориями. Кроме того, следует подчеркнуть тот факт, что к каждому приказу были приписаны определенные города и уезды, доходы с которых поступали в данный приказ, который управлял ими и был для них судебным органом. В числе наиболее важных приказов, связанных с территориальным управлением, можно назвать Разрядный
* Работа выполнена в рамках АВЦП Развитие научного потенциала высшей школы (2009-2010 гг.). Проект «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (№ 2.1.3 /1134).
приказ, имевший административные функции по делам личного состава государственного аппарата - назначения наместников и волостелей, воевод, осуществления суда над чиновниками, не оправдавшими доверия; ему же были подчинены оставшиеся со времен «собирания земель русских» областные разряды (Новгородский, Смоленский, Рязанский), которые в дальнейшем приобрели характер военно-окружных управлений.
Трансформация системы государственного управления (при значительной ее централизации во второй половине XVII в.) была осуществлена Петром I путем ее вестернизации в рамках общего курса модернизации политической, социально-экономической и иных сфер жизни Российского государства. Ведущую роль в реформировании государственного механизма, по мнению некоторых специалистов, сыграла заимствованная с Запада теория камералистики как науки о ведении дворцового («камерального») и вообще государственного хозяйства [2, с. 128]. В сфере государственного управления содержание политики камерализма складывалось из двух компонентов. Во-первых, признания доминирующим строго функционального принципа управления, предполагающего существование центральных учреждений, которые специализируются на какой-либо одной сфере государственного хозяйства, причем эти сферы не подчинены друг другу и распространяют свои действия на территорию всей страны без изъятия. Во-вторых, введения особого, отличного от средневекового, внутреннего устройства учреждений, основанного на коллегиальности, четкой регламентации и специализации.
С этих позиций реформа государственного механизма затронула все основные элементы центрального аппарата управления государством. Роль монарха как центра всей государственной системы сохранилась, однако изменилось ее понимание.
Реформа центрального аппарата управления связана с заменой прежних органов новыми, которые в значительно модифицированном виде продолжали выполнять прежние задачи в новых условиях. Так, роль Боярской думы как законосовещательного и контрольного органа была возложена в 1701 г. на Ближнюю канцелярию, а входившие в нее чиновники образовали Совет, получивший наименование Консилии министров. С образованием Правительствующего Сената указом от 22 февраля 1 71 1 г. трансформации Боярской думы прекрати -лись, а Сенат стал постоянно действующим высшим правительственным учреждением [3, с. 156-157]. В интересующем нас аспекте функции Сената состояли в осуществлении связи с губерниями, для чего были учреждены должности губернских комиссаров (по двое от каждой губернии). Потребность в установлении этой должности была вызвана тем, что в период губернской реформы компетенция органов государственного управления была перераспределена (некоторые вопросы из ведения приказов отошли к губернскому ведению).
Централизация приказной системы привела к замене приказов коллегиями в результате реформы 1717-1720 гг. Они отличались коллегиальным обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства и делопроизводства, а также более четкой компетенцией. Это были центральные учреждения, подчиненные царю и Сенату, по разным отраслям управления им подчинялся местный аппарат. Особо следует подчеркнуть статус Коллегии иностранных дел, к ведению которой относилось заведование отдельными территориями на окраинах (например, Украина) [1, с. 82-84].
Дальнейшая реорганизация центрального управленческого аппарата проходила в русле его централизации и замены коллегиального начала единоличным. Так, при императоре появляются совещательные органы, сосредотачивавшие
значительные полномочия за счет иных органов, прежде всего, Сената. Это Верховный тайный совет (1726-1731 гг.), Кабинет министров (1731-1741 гг.), Конференция при Высочайшем дворе (1756-1762 гг.), Императорский совет (1762-1769 гг.), Совет при Высочайшем дворе (1769-1801 гг.), Непременный совет (1801-1810 гг.). Подобная практика в качестве закономерного следствия имела создание в 1810 г. Государственного совета в качестве высшего законосовещательного органа. Председателем Государственного совета являлся император, а в его отсутствие в заседаниях - назначенный им член Совета. По должности в Совет входили министры, но были и члены, назначенные императором. Еще в 1802 г. был создан Комитет министров, состоящий из министров и главноуправляющих на правах министров, впоследствии в него вошли председательствующий член Государственного совета и председатели его департаментов. Кроме того, в Кабинет министров могли входить отдельные лица по назначению императора. По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через него проходили дела по надзору за высшими органами государственного управления, по личному составу государственных учреждений, он мог даже отменить решения Сената. Тем самым Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками [3, с. 52-53].
Особое место в системе центральных органов занимала возникшая еще в конце XVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия - орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики.
Специфичным для Российской империи было создание в качестве дополнительного звена центрального государственного аппарата высших комитетов, представляющих собой немноголюдные, наделенные значительными полномочиями оперативные объединения особо доверенных высших сановников. Среди четырех групп временных комитетов особо следует отметить комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами [1, с. 153-154]. К ним относят два Сибирских комитета (1821-1838 и 1852-1864 гг.), действовавший под разными названиями Кавказский комитет (1840-1882 гг.), - они являлись органами высшего управления и надзора за местной администрацией этих регионов, кроме того, они нередко выполняли и законосовещательные функции для законопроектов по управлению ими. Особые комитеты действовали в отношении западных окраин - Комитет по делам царства Польского (1831-1841 и 1864-1881 гг.), Комитет западных губерний (1831-1838 гг.) и Западный комитет (1862-1865 гг.), Остзейские комитеты (1828-1831 и 1849-1850 гг.), Комитет по делам финляндским (1811-1826 гг.), Особый комитет Дальнего Востока (1903-1905 гг.). По мнению Н.П. Ерошкина, создание высших комитетов по управлению отдельными окраинами явилось известным компромиссом между окраинной автономией и централизаторски-ми тенденциями абсолютизма [1, с. 154, 199]. Кроме того, на протяжении первой половины XIX в. действовали несколько еврейских комитетов, которые рассматривали вопросы черты оседлости, быта, религии и школы евреев.
Усложнение государственного управления привело к созданию в 1861 г. (неофициально действовал с 1857 г.) Совета министров - нового правительственного органа, который состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета, а также лиц, на-
значенных императором. Он же являлся председателем Совета министров и обладал исключительным правом выносить на рассмотрение Совета все вопросы. В отличие от Комитета министров, в ведении которого остались текущие административные дела, Совет министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения, главным образом законопроекты по проводившимся реформам. Соответственно, с 1882 г., после наступления эпохи контрреформ, он теряет свое значение [3, с. 53].
Завершающий этап реформирования высших органов государственного управления Российской империи был связан с принятием новой редакции Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г. [4, с. 80]. Определяющим направлением реформы стало введение выборного начала в законосовещательные органы. Ее содержание составили ликвидация Комитета министров, создание Государственной думы и реорганизация Государственного совета. Формально и Государственная дума, и Государственный совет были равноправными законосовещательными органами.
Учитывая сложную структуру центральных органов управления империей, когда один вопрос мог находиться в компетенции различных органов, причем очень часто требовалось его длительное согласование, а также то, что ни один серьезный вопрос не мог быть разрешен без личного участия самого императора, можно говорить о создании жестко централизованного государственного аппарата, все нити управления которым были сконцентрированы в руках абсолютного монарха. При этом главным инструментом управления периферией становилась имперская бюрократия.
Организация управления периферией определялась совокупностью следующих факторов: 1) постепенным увеличением числа и изменением характера административно-территориальных единиц; 2) рационализацией и бюрократизацией управления на местах; 3) усилением зависимости периферии от центра с одновременным распределением компетенции между центральными и местными органами управления.
Традиционной для Московского государства была система наместнического управления (система кормления), действовавшая официально до 1552 г. В административном плане государство делилось на уезды - города с принадлежащими им землями, а отдаленные территории - на земли (например, Вятская земля). В уезды назначались на определенный срок (как правило, до трех лет) наместники, напрямую подчинявшиеся великому князю и «кормившиеся» за счет управляемой территории. Их компетенция была чрезвычайно обширна и включала осуществление финансовых, судебных, полицейских и рекрутских функций. Реформирование этой системы проводилось в русле ограничения власти наместников путем введения как новых органов управления, так и элементов самоуправления.
В XVII в. местное управление было реорганизовано - земские, губные избы и городовые приказчики были подчинены назначаемым из центра на один -три года воеводам (в отличие от наместников получали официальные поместные денежные оклады), которые стали исполнять административные, полицейские и военные функции.
Система кормлений была заменена приказно-воеводской системой местного управления, что означало усиление контроля со стороны центра, так как складывалась централизованная цепочка управления: царь и Боярская дума -система приказов - воеводы - земское и губное самоуправление, хотя многие черты прежнего порядка управления продолжали сохраняться (злоупотребления воевод, фактически сохранивших официально отмененные кормления,
причем, как правило, число злоупотреблений возрастало в зависимости от удаленности от центра).
Следующим этапом в реформировании системы управления периферией была губернская реформа, проведенная на основе указа от 18 декабря 1708 г. Были созданы новые административные единицы - восемь губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. - Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Казанская, Азовская, Архангелогородская и Сибирская. Губерния состояла из административного центра - губернского города - и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район - уезд, что означало не ликвидацию прежней уездной системы, а ее реорганизацию путем укрупнения. Губернии были неравноценны по территории и числу городов, так как основным принципом их создания были уже существовавшие административные связи [3, с. 166-169].
Во главе губернии стояли губернаторы (за исключением Петербургской и Азовской, где руководство осуществляли генерал-губернаторы, что объяснялось их стратегическим положением), которые получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел административные, полицейские, финансовые и судебные функции, а также являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.
Значительная пространственная протяженность губерний и интересы усиления местной власти вызвали необходимость в их дальнейшем структурировании, создании промежуточного звена между губернией и уездом. Такие попытки предпринимались практически сразу после губернской реформы - в 1710-1715 гг. подобными единицами стали обер-комендантские провинции, в основу формирования которых лег принцип приписки второстепенных городов во главе с комендантами к главному городу, которым управлял обер-комен-дант; указом 1715 г. была предусмотрена возможность создания в соответствии с губернаторскими указами ландратских долей в зависимости от определенного числа тяглых дворов [3, с. 170]. Однако организация этих единиц не имела повсеместного значения, что привело к новой реформе административно-территориального деления, осуществленной в 1719-1720 гг.
Результатом реформы стало разделение территории каждой губернии на провинции (вначале их было создано 45, затем 50). Провинции делились на уезды, а уезды на дистрикты. При этом губерния как административно-территориальная единица продолжала существовать, так как в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям.
Губернская система как основа территориального управления империей была существенно реорганизована при Екатерине II. Правовую основу реформы составили «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. Реформа предполагала разукрупнение губерний, которых к 1775 г. было 23, причем они создавались главным образом на основе географического и исторического принципов. За основу нового губернского деления, «дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема», принималось количество населения - «от трех до четырех сот тысяч душ». Однако равенство количества населения в губерниях не всегда учитывалось и применялся старый принцип учета расстояния от уездного города до губернского [3, с. 170, 296].
Высшим должностным лицом губернии, главой исполнительной и представителем верховной власти был губернатор. Ему поручались контроль за соблюдением законов, высшая полицейская и военная власть на вверенной территории, а также обеспечение государственной безопасности. Губернатор имел право обращаться непосредственно к государю, а его статус был приравнен к сенаторскому. Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы (чаще всего в две губернии) возглавлял наместник (генерал-
губернатор) - должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Исполнительным органом было наместническое правление из 2-3 советников.
При губернаторе создавалось губернское правление. Оно было подчинено непосредственно ему, но его члены назначались Сенатом (наместники, губернаторы, вице-губернаторы назначались монархом). Губернское правление было основным административным учреждением губернии.
Губернии делились на уезды, создаваемые на основе того же принципа -по количеству населения (20-30 тыс. человек). Главой административной власти в уездном городе становился городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией, в уезде эти функции исполнял капитан-исправник, причем их полномочия ограничивались обеспечением исполнения решений, принятых губернскими властями [1, с. 426-427].
В XIX - начале ХХ вв. губернская система в основном оставалась прежней, хотя произошли некоторые изменения, связанные с увеличением числа административно-территориальных единиц и их большим разнообразием, а также развитием системы управления:
- увеличение числа губерний в связи с расширением территории империи (к началу ХХ в. достигло 78);
- восстановление наместничеств, теперь уже как особой территориальной единицы, образуемой для управления национальными окраинами империи;
- развитие системы генерал-губернаторств на окраинах империи, где трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации и в столичных регионах; создание генерал-губернаторства на периферии: Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, Туркестане и др.;
- создание особой территориальной единицы - области, чей статус соответствовал губернии; они образовывались на приграничных территориях и, как правило, входили в генерал-губернаторство, а также на землях казачьих войск - так называемые казачьи области;
- появление еще одной территориальной единицы - градоначальства как крупного промышленного, торгового (портового) города с прилегающими землями , выделенного из губернии в непосредственное подчинение министерства внутренних дел, при этом градоначальник обладал правами губернатора;
- складывание с начала XIX в. новой ведомственной («линейной») системы управления, при которой все местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-ведомствам; соответственно, с созданием министерств губернаторы стали подчиняться министерству внутренних дел.
Таким образом, проанализировав организацию системы управления Российской империи, мы можем выделить некоторые ее характеристики:
1) отсутствие единообразного механизма управления имперской территорией, что предполагало применение разных моделей административного устройства и органов управления для основной части (центральное управление) и окраин (управление с элементами автономии);
2) степень автономии зависимых территорий была связана не столько с признанием их исторической государственности, сколько с характером присоединения и лояльности местного населения (в лице элиты) к имперской власти;
3) стремление к унификации автономных образований определялось как объективными (развитием экономических связей, принятием общего законодательства, развитием национализма правящей элиты и т.п.), так и субъективны-
ми (личной зависимостью императора от национально-консервативной группировки правящей элиты, особенностями его характера и т.п.) факторами;
4) активное использование методов военного управления и армии как гаранта восстановления стабильности и обеспечения имперской безопасности;
5) применение мер одностороннего воздействия имперского центра на периферию как прямого (принятие правовых актов, определение административно-территориального устройства, сенатские ревизии и т.п.), так и косвенного (заключение межгосударственного соглашения, установление экономической зависимости и т.п.) характера.
Исходя из этого, можно сказать, что Российская империя была сильно централизованной имперской системой, причем характер отношений центра и периферии определялся, с одной стороны, стремлением имперского центра к усилению своей власти и расширению периферии, с другой стороны, отношение периферии к центру было более разнообразным - от стремления к независимости, автономии до лояльного или нейтрального отношения к установленной системе управления.
Литература
1. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. М., 1983.
2. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа) / А.Б. Каменский. М., 2001.
3. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986.
4. Смыкалин А.С. Этапы конституционного строительства в дореволюционной России / А.С. Смыкалин // Государство и право. 2004. № 3.
БАХЛОВ ИГОРЬ ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой всеобщей истории и мирового политического процесса, Мордовский государственный университет, Россия, Саранск (zamisi@list.ru).
BAHLOV IGOR VLADIMIROVICH - doctor of political sciences, professor, department chairman, Mordovian State University, Russia, Saransk.
НАПАЛКОВА ИРИНА ГЕННАДЬЕВНА - кандидат исторических наук, доцент кафедры экономической истории и информационных технологий Историко-социологического института, Мордовский государственный университет, Россия, Саранск (zamisi@list.ru).
NAPALKOVA IRINA GENNADYEVNA - candidate of historical sciences, assistant professor, Mordovian State University, Russia, Saransk.
