CC BY
33СИСТЕМА ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Зыбкин С. В.
В статье рассматриваются статус, полномочия, задачи и функции Федеральной таможенной службы, а также говорится о направлениях дальнейшего совершенствования и оптимизации системы таможенных органов.
The article considers the status, powers, tasks and functions of the Federal customs service, as well as the directions for the further improvement and optimization of the customs bodies system.
Ключевые слова: система таможенных органов, Федеральная таможенная служба, федеральный орган исполнительной власти, нормативно-правовые
акты, Таможенный кодекс. Key words: system of customs bodies, Federal customs service, federal enforcement authority, regulatory legal acts, the Customs code.
В соответствии со ст. 402 ТК РФ систему таможенных органов Российской Федерации возглавляет федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела. Новый Таможенный Кодекс сознательно ушел от определения названия данного органа, как это было в предыдущем ТК РФ, определив его как «федеральная служба». Вызвано это в первую очередь тем, что название этого органа может изменяться, но статус «федеральной службы» должен оставаться неизменным.
Федеральная служба в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (с изменениями на 22 июня 2009 г.) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Руководитель в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Федеральная служба находится в ведении Правительства Российской Федерации.
Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации. Соответствующие полномочия Правительства РФ установлены в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. №2 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и ст. 1 Таможенного кодекса РФ.
Ранее в соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649 (в ред. Указа Президента РФ от 28.07.2004 № 976) деятельностью Федеральной таможенной службы руководило Министерство экономического развития и торговли РФ.
На данный момент в соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» № 1274 от 24 сентября 2007 г. руководство деятельностью Федеральной таможенной службы осуществляет Правительство РФ. В отличие от предыдущего Таможенного Кодекса, в новом ТК РФ руководство таможенным делом выведено из круга функциональных полномочий Президента РФ.
Отсутствие в ст. 1 ТК РФ упоминания Президента, осуществляющего общее руководство таможенным делом, является существенным недостатком нового закона. Согласно п. 3 ст. 80 Конституции РФ (имеющей высшую юридическую силу),
Президент РФ «осуществляет основные направления внутренней и внешней политики государства», составной частью которой является таможенная политика.
Представляется необходимым закрепить в ТК РФ за Президентом РФ полномочие, связанное с определением основных направлений таможенной политики, которое он будет реализовывать наряду с Правительством РФ.
Федеральная таможенная служба РФ в таможенной системе играет особую роль управляющего, консолидирующего и организующего органа, выполняющего задачи и функции специфического характера. Она является центральным органом в реализации положений ТК, а также практической реализации таможенной деятельности на всей территории России.
В самом ТК РФ статус и полномочия ФТС сформулированы весьма сжато и схематично: по существу в нем отсутствует развернутая характеристика правовой и функциональной организации ФТС.
Ст. 1 ТК РФ ограничивается лишь общим определением ФТС РФ, не закрепляя ни структуру, ни полномочия, ни порядок деятельности. Федеральная таможенная служба (ФТС), уполномоченная в области таможенного дела, представляет собой орган, обеспечивающий непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела.
Деятельность ФТС России в настоящий момент осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы».
Основными задачами ФТС России являются:
- обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности Российской Федерации;
- защита экономических интересов Российской Федерации;
- организация применения и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельности исходя из приоритетов развития экономики Российской Федерации и необходимости создания благоприятных условий для участия России в мирохозяйственных связях;
- организация и совершенствование таможенного дела в Российской Федерации;
- обеспечение соблюдения законодательства по таможенному делу и иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы Российской Федерации;
- обеспечение участия Российской Федерации в международном сотрудничестве по таможенным вопросам.
Кроме того, ФТС России решает и ряд задач, связанных с руководством системой таможенных органов и развитием таможенного дела: самостоятельно определяет структуру возглавляемой им системы таможенных органов -создает, реорганизует и ликвидирует таможенные посты.
Системе таможенных органов, являющейся строго централизованной, должна быть свойственна иерархичность, характеризующаяся отношениями субординации по вертикали (ст. 402 ТК РФ): федеральный орган исполнительной власти - региональные таможенные управления - таможни - таможенные посты (исключение - таможни центрального подчинения). Региональные таможенные управления, как и таможни и таможенные посты, являясь территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, должны подчиняться только ФТС РФ.
Вопрос о круге полномочий, которым необходимо наделить ФТС России, явился одним из самых острых и дискуссионных вопросов при разработке и принятии нового Таможенного Кодекса. В частности, особого накала достигло обсуждение круга полномочий ГТК РФ в области оперативно-розыскной деятельности и валютного контроля. Основным оппонентом закрепления за ФТС полномочий в сфере оперативно-розыскной деятельности оказалось Минэкономразвития под руководством Г. Грефа (он активно оспаривал право таможенных органов на ведение оперативно-розыскной деятельности, проведение валютного контроля). Министерство экономического развития и торговли заявило, что проект Таможенного Кодекса оставляет за таможенной службой слишком много полномочий в части правоохранительной и розыскной деятельности.
При разработке проекта Таможенного Кодекса столкнулись противоположные позиции по вопросу о роли и назначении ФТС в управлении
таможенным делом. Некоторые юристы активно выступали за значительное сокращение полномочий этого органа и передачу большей части полномочий ФТС (тогда еще ГТК) другим органам государственной власти. Так, А.Ф.Ноздрачёв предлагал закрепить в Таможенном кодексе только те функции, которые устанавливают их определяющую роль в реализации таможенного дела.1
Другая группа законодателей и юристов выступала против сокращения функций ФТС, и даже наоборот, призывала к расширению круга полномочий. Так, по мнению Л.А.Лозбенко, «в новом Таможенном Кодексе нет никакого превышения. Во многих странах таможни обладают даже большими полномочиями».2
В результате борьбы противоположных позиций некоторые полномочия, отнесенные по ТК РФ 1993 г. к компетенции ГТК РФ, были переданы в ведение Правительства РФ. Это, в частности, касается установления пунктов пропуска на таможенную территорию страны отдельных категорий товаров.
Часть полномочий в процессе разработки и принятия нового Таможенного Кодекса была возвращена обратно ФТС. Так, за ФТС РФ сохранили право определять, в каких таможенных органах осуществляется декларирование конкретных категорий товаров. Однако данное право используется ФТС РФ только в том случае, когда это необходимо для обеспечения эффективности контроля за соблюдением таможенного законодательства с учетом интересов торговых и транспортных организаций.
Разграничивается компетенция в определении порядка уведомления таможенных органов о прибытии товаров и транспортных средств на таможенную территорию России. При перевозке товаров воздушным, морским (речным), автомобильным и железнодорожным транспортом соответствующие правила будет устанавливать ФТС РФ, согласовав их с федеральными органами исполнительной власти в области транспорта. В старом ТК РФ такой порядок определяли таможенные органы.
Изменения, нашедшие отражение в Кодексе, предоставляют таможенным органам дополнительные полномочия при обнаружении товаров, ввезенных на таможенную территорию России с нарушением установленного порядка, незаконное перемещение которых повлекло неуплату таможенных платежей или несоблюдение нетарифных мер регулирования. Такие товары подлежат изъятию и помещению на временное хранение, либо на них налагается арест.
Полномочия Федеральной таможенной службы в установленной сфере деятельности, закрепленные ТК РФ и Положением о федеральной таможенной службе, можно условно разделить на следующие группы:
1 Ноздрачев А. Ф. Таможенное право. М., 2007. С. 148.
2 Лозбенко Л. А. Административная организация таможенного дела. М., 2006. С. 55.
1. Организация и руководство таможенным делом (разработка и реализация программ развития таможенного дела, совершенствование процедуры таможенного оформления и таможенного контроля и т.д.).
2. Руководство деятельностью таможенных органов (создание, реорганизация и ликвидация таможенных постов; специализированных таможенных органов, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров; таможенных лабораторий; финансирование мероприятий по развитию таможенной инфраструктуры; определение регионов деятельности таможенных органов; утверждение общих или индивидуальных положений о таможенных органах; осуществление контроля за единообразным применением таможенными органами таможенного законодательства Российской Федерации и т.д.).
3. Таможенное оформление и таможенный контроль (осуществление мероприятий по охране таможенной границы, участие в разработке и организации разрешительного порядка перемещения отдельных товаров и транспортных средств через таможенную границу; обеспечение соблюдения установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации и т.д.).
4. Организация взимания таможенных платежей - внесение предложений о ставках таможенных пошлин, осуществление взимания таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов, контроль правильности исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принятие мер по их принудительному взысканию.
5. Валютный контроль, т.е. осуществление полномочий в области валютного контроля операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
6. Полномочия в правоохранительной деятельности (организация борьбы с контрабандой и иными преступлениями в таможенной сфере, разработка и реализация мер по пресечению незаконного перемещения наркотических средств, оружия). ФТС осуществляет производство по делам об административных правонарушениях и рассмотрение таких дел в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях; осуществляет дознание и производство неотложных следственных действий, а также оперативно-розыскную деятельность.
7. Учет и статистика (организация ведения таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики, осуществление в
установленном порядке разработки и создания используемых таможенными органами информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения и т.д.).
8. Информирование и консультирование (рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок).
9. Сфера кадрового обеспечения (организует профессиональную подготовку должностных лиц таможенных органов их переподготовку, повышение квалификации и стажировку).
10. Взаимодействие с другими государственными органами, международное сотрудничество в области таможенного дела (взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации интересов Российской Федерации во Всемирной таможенной организации (Совете таможенного сотрудничества) и других международных организациях).
11. Иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Вопрос о праве ФТС издавать нормативные правовые акты при принятии Таможенного Кодекса также стал одним из наиболее острых.
«Когда мы только приступили к обсуждению поправок Правительства РФ к Кодексу, - отмечает Г. В. Баландина, - депутаты были настроены на то, чтобы внести в ТК РФ норму, аналогичную имеющейся в Налоговом Кодексе, - о том, что таможенные органы вправе издавать инструкции для своего ведомства, но не могут регулировать правоотношения в сфере таможенного дела, устанавливая нормы, которые будут обязательны для исполнения всеми».
После долгих обсуждений был найден компромисс - в соответствии с п. 2 ст. 6 Таможенного Кодекса ведомственные нормативные правовые акты ФТС не должны устанавливать требования, запреты и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства и иными правовыми актами Российской Федерации; лишь в этом случае указанные акты будут иметь силу и обязательный для исполнения характер.
Это означает, что максимальный объем требований в рамках административных процедур таможенного оформления устанавливается Кодексом. ФТС же предоставлено право оперировать имеющимися инструментами, применяя их к тем или иным частным ситуациям. При этом предусмотрен еще ряд ограничений, в силу которых даже если законом таможенному органу даются
какие-то полномочия, их можно реализовать только в том случае, если это действительно необходимо для обеспечения таможенного законодательства.
Таможенный Кодекс не предусматривает возможность издания ФТС России нормативных актов, имеющих закрытый характер. Если такие акты возлагают на лиц, не являющихся должностными лицами таможенных органов, какие-либо обязанности, эти акты должны быть заранее опубликованы для всеобщего сведения. При этом Таможенный Кодекс существенно сократил возможность ведомственного правотворчества. Издавать акты ГТК России может только по тем вопросам, которые прямо названы в Таможенном Кодексе (например, сокращать перечень сведений, которые требуется представить в таможенный орган при прибытии товаров и транспортных средств или при внутреннем таможенном транзите). Однако ФТС России как центральный таможенный орган может издавать инструкции, распорядительные письма, которые обязательны для исполнения таможенниками, например, ориентировки по таможенному контролю. Такие акты могут иметь закрытый характер, если их разглашение может негативно сказаться на эффективности таможенного контроля. Но даже при издании таких актов закрытого характера права перевозчиков и других лиц обеспечиваются тем, что в Таможенном кодексе установлен исчерпывающий перечень мер, которые могут применять таможенные органы, и предельные сроки для принятия соответствующих решений таможенными органами. Так, п. 2 ст. 14 Таможенного Кодекса предусматривает, что «при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля таможенные органы и их должностные лица не вправе устанавливать требования и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства или иными правовыми актами Российской Федерации», в п. 2 ст. 59 установлено, что «требования таможенных органов при производстве таможенного оформления должны быть обоснованы и ограничены требованиями, установленными в соответствии с настоящим Кодексом и необходимыми для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации».
Задачи и функции ФТС России определяют внутреннюю структуру этого федерального органа исполнительной власти. Организационная структура ФТС России включает руководство ФТС России (председатель, его заместитель, коллегия ФТС России) и аппарат ФТС России.
Для реализации стоящих перед таможенными органами задач и функций в структуре аппарата ФТС России созданы управления и самостоятельные отделы, на которые возложено непосредственное осуществление того или иного крупного направления деятельности федеральной таможенной службы. На управления ФТС России приходится основной объем оперативной работы (сбор и анализ информации, подготовка проектов управленческих решений, функциональное руководство нижестоящими подразделениями в рамках специализированных вертикалей). Управления центрального
аппарата обеспечивают процесс принятия решений на уровне ФТС России, а также выступают в качестве каналов связи между руководством ФТС и местными таможенными органами. В ряде случаев управления ФТС России в рамках своей компетенции вправе самостоятельно решать некоторые вопросы руководства таможенным делом и определять конкретное содержание деятельности территориальных таможенных органов.
Федеральную таможенную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.
В настоящее время Постановление Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы» разрешило Федеральной таможенной службе иметь до 6 заместителей руководителя, в том числе одного первого, а также до 8 главных управлений и до 13 управлений по основным направлениям деятельности Службы. Также Правительство установило предельную численность федеральной таможенной службы:
- работников центрального аппарата Федеральной таможенной службы в количестве 1879 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников, которым присвоены специальные звания, в количестве 828 единиц;
- работников региональных таможенных управлений, таможен, таможенных постов, организаций, находящихся в ведении Службы (без персонала по охране и обслуживанию зданий):
с 1 октября 2007 г. - в количестве 62815 единиц, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, в количестве 18047 единиц;
с 1 января 2008 г. - в количестве 63752 единиц, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, в количестве 18047 единиц;
с 1 июля 2008 г. - в количестве 63752 единиц, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, в количестве 17847 единиц;
с 1 января 2009 г. - в количестве 64945 единиц, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, в количестве 17375 единиц;
с 1 января 2010 г. - в количестве 65676 единицы, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, в количестве 16602 единиц;
- работников представительств (представителей) таможенной службы Российской Федерации за рубежом:
с 1 января 2009 г. - в количестве 109 единиц, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, - в количестве 20 единиц, федеральных государственных гражданских служащих - в количестве 57 единиц и обслуживающего персонала - в количестве 32 единиц;
с 1 января 2010 г. - в количестве 114 единиц, в том числе сотрудников, которым присваиваются специальные звания, - в количестве 23 единиц, федеральных государственных гражданских служащих - в количестве 59 единиц и обслуживающего персонала - в количестве 32 единиц.
Говоря о направлениях дальнейшего совершенствования системы таможенных органов, необходимо отметить, что работа по анализу и изменению организационных структур таможенных органов и центрального аппарата ФТС России должна основываться на оценке эффективности административных процессов и существующих структур.
Дальнейшая оптимизация системы таможенных органов должна продолжить реформирование территориальных таможенных органов в направлении сокращения лишних управленческих звеньев между ФТС России, устанавливающей правила таможенного оформления и таможенного контроля, и таможенными постами, непосредственно реализующими эти правила.3
3 Халипов С. В. Таможенное право: Курс лекций. М., 2008. С. 97. 94 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (36) 2010
