CC BY
536
лежащим паспортизации (возмездные договоры, предусматривающие вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации, ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации), в разрезе стран - иностранных контрагентов, видов контрактов и таможенных режимов;
- сведения о ввозе и вывозе наличной иностранной валюты физическими и юридическими (за исключением уполномоченных банков) лицами - резидентами и нерезидентами;
- сведения о ввозе и вывозе наличной валюты Российской Федерации юридическими лицами-резидентами и нерезидентами.
Банк России представляет в ФТС России сведения, необходимые таможенным органам для выполнения функции агента валютного контроля, например, о курсах иностранных валют к рублю Российской Федерации, о паспортах сделок, оформленных по внешнеторговым договорам (контрактам), предусматривающим вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации либо ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации, и ведомостях банковского контроля, по паспортам сделок, оформленным по внешнеторговым договорам, предусматривающим выполнение работ, оказание услуг, передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав
на них, резидентом (нерезидентом), а также по смешанным сделкам, а также ведомости банковского контроля, оформленные по вышеперечисленным паспортам сделок.
6 апреля 2010 года утверждена новая редакция Регламента. Приложением 3 Регламента предусмотрено предоставление Банком России в адрес ФТС России паспортов сделок и ведомостей банковского контроля по паспортам сделок, оформленным по внешнеторговым договорам, предусматривающим выполнение работ, оказание услуг, передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, резидентом (нерезидентом) (код вида контракта «3», «4»).
В целях совершенствования оперативности информационного обмена необходимо сокращать сроки передачи информации, приближая их передачу общего массива электронных документов паспортов сделок до 7 календарных дней, следующих за датой подписания паспорта сделки.
Это необходимо в связи с тем, что планируемым ко введению в действие с 01.01.2007 Таможенного кодекса таможенного союза сроки выпуска товаров таможенными органами установлены до одного рабочего дня, следующего за днем регистрации таможенной декларации.
СТАТУС ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ
Зыбина Е.В., ведущий консультант Управления торговых ограничений, валютного и экспортного контроля Федеральной
таможенной службой
Статья «Статус таможенных органов в системе валютного контроля» рассматривает роль и место таможенных органов в защите экономической безопасности России, раскрывает возможности информационных ресурсов таможенных органов и содержит предложения о наделении ФТС России статусом органа валютного контроля.
Ключевые слова: таможенные органы, валютный контроль, Росфиннадзор.
THE STATUS OF CUSTOMS BODIES IN THE SYSTEM OF CURRENCY CONTROL
Zуbina E., Leading Consultant, Department of Trade Restrictions, currency and Export Control of the Federal Customs Service
The article «The status of customs bodies in the system of currency control» explores the role and the place of customs bodies in the protection of economic security of Russia. It exposes possibilities of information resources of customs bodies and contains the proposal of allotting the Federal Customs Service of Russia the status of a currency control body.
Keywords: customs, currency control, Rosfinnadzor.
В настоящее время валютный контроль в Российской Федерации (далее - РФ) осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» (в ред. от 22.07.2008) (далее - Закон № 173-ФЗ) и иными федеральными законами.
В соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона № 173-ФЗ органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России), федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти (далее - ФОИВ), уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ.
Правительство РФ постановлением от 08.04.2004 № 198 уполномочило Росфиннадзор осуществлять функции органа валютного контроля. Также в Положении о Федеральной службе финансовобюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 (далее - Положение), установлено, что Рос-финнадзор является ФОИВ, осуществляющим функции органа валютного контроля (п. 1 Положения).
В соответствии с п. 5.1.2 Положения Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Росфин-надзор имеет право, в том числе, направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 Положения) и запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам (п. 5.14.5 Положения).
В соответствии с п. 4 Положения Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Сроки и последовательность действий (административных процедур) Росфиннадзора и его территориальных органов, а также порядок взаимодействия Росфиннадзора и его территориальных органов с юридическими и физическими лицами при исполнении государственной функции органа валютного контроля определены Административным регламентом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля, утвержденным Приказом Минфина России от 06.11.2007 № 98н.
Кроме того, Росфиннадзор как орган валютного контроля обладает правами и обязанностями, установленными для органов валютного контроля Законом № 173-Ф3, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КОАП России).
Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Банку России, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 Федеральная таможенная служба (ФТС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному
правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Валютный контроль таможенными органами РФ осуществляется по двум направлениям:
- за валютными операциями связанными с перемещением через таможенную границу РФ иностранной валюты, валюты РФ, ценных бумаг и дорожных чеков;
- за валютными операциями, заключающимися в осуществлении расчетов, связанных с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств.
Технология контроля валютных операций, связанных с расчётами за перемещаемые через таможенную границу товары, в соответствии с требованиями валютного законодательства основана на сопоставлении данных о стоимости товаров, перемещенных через таможенную границу РФ (таможенная информация) и сумм денежных средств, уплаченных за них (банковская информация).
В настоящее время работа таможенных органов по осуществлению валютного контроля организована в несколько этапов.
Первичный контроль документов для целей валютного контроля при таможенном оформлении и условий внешнеторговых сделок на соответствие их законодательству РФ, обеспечение указания в ГТД сведений, необходимых для осуществления валютного контроля. Контроль за перемещением наличных денежных средств через таможенную границу РФ.
Формирование центральной базы данных валютного контроля (далее - ЦБД ВК) из сведений о таможенном оформлении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, и расчётов за них.
Выявление по результатам анализа баз данных валютного контроля, информации о предполагаемых нарушениях валютного законодательства РФ и направление соответствующей информации в таможенные органы для проведения проверок соблюдения валютного законодательства РФ.
Проведение проверок участников внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД) на основании информации о предполагаемых нарушениях валютного законодательства.
Оценка результатов осуществления таможенными органами валютного контроля для выработки управляющих воздействий.
Отдельные вопросы осуществления валютного контроля по операциям, относительно которых неприменимы технологии валютного контроля, основанные на использовании паспорта сделки (далее - ПС), либо вопросы проверки достоверности представляемых документов решаются в рамках системы управления рисками.
Методологическая основа валютного контроля характеризуется следующими основными принципами:
- учёт исторического собственного опыта и опыта других стран в области валютного контроля;
- максимальный охват валютных операций, подлежащих регулированию и контролю, в том числе с привлечением подходов, основанных на системе управления рисками;
- автоматизация процессов валютного контроля в части формализации процедур и их исполнения с помощью вычислительных средств и систем обмена информацией;
- формирование устойчивой системы показателей валютного контроля, которая является основой для самоконтроля и информационным ресурсом для внешних потребителей;
- обязательное выявление совершённых нарушений и применение предусмотренных законом санкций;
- максимальное использование административных ресурсов в части взаимодействия различных ведомств в соответствии с их компетенцией;
- возможность использования результатов валютного заинтересованными подразделениями ФТС России.
Автоматизация работы таможенных органов по осуществлению функций агента валютного контроля основана на применении комплексов программных средств (далее - КПС) «Контроль ВО ФТС» и «Агент ВК».
ЦБД ВК формируется в автоматическом режиме по алгоритмам, разработанным Управлением торговых ограничений, валютного и экспортного контроля ФТС России, на основе сведений о таможенном оформлении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, содержащейся в ЦБД ГТД, о расчётах за них, поступающей из Банка России, информации о результатах осуществления таможенными органами валютного контроля и информации
о результатах рассмотрения дел об АП, возбужденных таможенными органами, поступающей из Росфиннадзора с использованием программных средств: КПС «Учет ВО»; КПС «Мониторинг ВО»; КПС «Контроль ВО».
Информационные массивы, используемые таможенными органами для осуществления валютного контроля формируются в ГНИВЦ ФТС России (центральная база данных валютного контроля), в РТУ и таможнях, непосредственно подчиненных ФТС России (региональные базы данных валютного контроля).
Аналитическая обработка данных информационных массивов ведется по следующим направлениям:
- анализ баз данных валютного контроля с целью выявления информации, содержащей признаки нарушений валютного законодательства РФ;
- мониторинг товарных потоков - постоянное отслеживание динамики изменения товарной номенклатуры, показателей соотношения стоимости и произведённых платежей по анализируемым направлениям;
- мониторинг деятельности участников ВЭД - анализ перераспределения товарных потоков между участниками ВЭД и изменения стоимости и структуры валютных операций;
- анализ результатов осуществления таможенными органами валютного контроля.
Целями анализа баз данных валютного контроля для выявления информации содержащей признаки нарушений валютного законодательства РФ являются:
1) выявление объектов для проведения проверочных мероприятий;
2) подготовка необходимой информации для обоснования необходимости проведения проверок в отношении каждого объекта.
Общий алгоритм (методика) обработки информационных массивов разрабатывается Управлением торговых ограничений, валютного и экспортного контроля и адаптируется к условиям регионов и таможен с участием последних.
Указанные алгоритмы строятся по принципу системы автоматического управления.
В целях реализации задач, стоящих перед таможенными органами при осуществлении валютного контроля, указанные информационные ресурсы обрабатываются с помощью следующих методик:
- Методики сопоставления сведений об экспорте и импорте различных видов товаров и валютных операций за эти товары в разрезе стран и участников ВЭД;
- Методики моделирования вывоза капиталов при осуществлении экспортно-импортных операций;
- Методики статистической оценки процессов идентификации на основе сопоставления данных о предполагаемых нарушениях и реальных сведений о проведении целевых проверок;
- Методика выявления нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, которые реализованы в программных средствах КПС «Контроль ВО ФТС», КПС «Агент ВК», КПС «Ведение РБД ВК», КПС «Сбор ЭКВО».
Результаты осуществления таможенными органами проверок соблюдения актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля (информация о выявленных нарушениях, актах проверок и возбужденных делах) используются для планирования, оценки и прогнозирования микро- и макроэкономической ситуации и совершенствования организации валютного контроля осуществляемого таможенными органами с применением, в том числе, указанных выше методик.
При формировании базы данных валютного контроля используются магнитные, оптические и бумажные носители информации, что ведет к временным задержкам и влиянию человеческого фактора на достоверность информации, содержащейся в базе данных валютного контроля.
При проведении проверок соблюдения участниками ВЭД актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля и отражения их результатов велика доля бумажного документооборота и субъективизма при принятии решений.
Оптимизация процесса оценки результатов осуществления таможенными органами валютного контроля возможна только после разработки соответствующих адаптивных методик оценки для всех этапов системы валютного контроля осуществляемого таможенными органами. Разработка таких методик может быть осуществлена посредством соответствующих НИР.
Для снижения трудоемкости, количества ошибок, связанных с человеческим фактором, повышения достоверности и оперативности аналитической работы в области валютного контроля, а также для сведения к минимуму коррупционной составляющей при осуществлении должностными лицами таможенных органов валютного контроля, перспективным направлением развития технологий валютного контроля в таможенных органах должна стать максимально возможная автоматизация процессов получения и обработки информации, содержащейся в ЦБД ВК.
Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) с 1994 года по 2003 года был наделен1 статусом органа валютного контроля и это использовалось для эффективной организации работы и осуществления валютного контроля как в торговом, так и в неторговом обороте.
Именно наделение ГТК России статусом органа валютного контроля позволило ему совместно с Банком России создать технологии таможенно-банковского валютного контроля, для реализации которых без дополнительного привлечения средств федерального бюджета в структуре таможенных органов всех уровней были созданы специализированные подразделения валютного контроля, обеспеченные необходимыми техничесими средствами и нормативной правовой базой (действовавшими до 17.06.2004 совместными инструкциями2 органов валютного контроля - Банка России и ГТК России - и изданными в их развитие приказами ГТК России в области таможенного дела).
Это позволило с начала 1994 года организовать полномасштабный валютный контроль за внешнеторговыми операциями резидентов, связанными с перемещением товаров через таможенную границу РФ, в том числе оперативно-розыскную деятельность и применение штрафных санкций. Результатом стало снижение в 2003 году уровня невозврата экспортной выручки (и объемов товаров, не ввезенных по импортным сделкам. Это способствовало расширению налогооблагаемой базы, увеличению золотовалютных резервов страны и своевременному пополнению федерального бюджета, в том числе взысканных штафов.
Отсутствие статуса органа валютного контроля привело к невозможности полноценного участия ФТС России в формировании нормативной правовой базы по валютному контролю в условиях нового законодательства РФ, в первую очередь, в области внешнеторговой деятельности, а также оперативного решения вопросов с Банком России и Росфиннадзором, имеющими статус органа валютного контроля.
При этом таможенные органы являются практически единственными контролирующими государственными органами, которые на этапе принятия решения о выпуске товаров могли бы предотвращать соответствующие правонарушения (орган валютного контроля вправе выдавать предписания об устранении выявленного правонарушения в соответствии с пунктом 2 статьи 23 Закона № 173-ФЗ). Актуальность постановки данного вопроса определяется следующим.
Закон № 173-ФЗ устанавливает не только права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, а также валютой РФ и внутренними ценными бумагами (для нерезидентов), но и правовые основы и принципы алютного регулирования и валютного контроля РФ, полномочия органов валютного регулирования, права и обязанности органов и агентов валютного контроля.
Концепция принятого в декабре 2003 года Закона № 173-ФЗ базировалась на практике применения ранее действовавшего валютного законодательства с учетом положительного опыта 10-летнего применения технологий таможенно-банковского валютного контроля валютных операций в области внешнеэкономической в рамках совместных инструкций Банка России и ГТК России (органов валютного контроля).
Заложенные в нем основы построения системы органов и агентов валютного контроля заключались в следующем:
- обеспечение единства внешней и внутренней политики госу-
дарства и приоритность экономических мер валютного регулирования;
- формирование системы валютного контроля - валютный контроль осуществляется Правительством РФ (с этой целью оно наделяет полномочиями органа валютного контроля необходимые федеральные органы исполнительной власти), органами и агентами валютного контроля (статья 22 Закона № 173-ФЗ);
- оптимальное распределение полномочий в области валютного контроля контролирующих органов по сферам ведения и координацию Правительством РФ их деятельности с целью исключения дублирования функций (путем передачи информации о выявляемых нарушениях по подведомственности);
- иерархичность построения системы валютного контроля, исходя из различных полномочий органов и агентов валютного контроля.
Вышеуказанные принципы предусматривались и начавшейся в марте 2004 года административной реформой, которая для таможенных органов завершилась только в октябре 2004 года (с передачей ФТС России в ведение Минэкономразвития России, не наделенное полномочиями в области валютного регулирования и контроля), из-за чего во многом при построении системы органов и агентов валютного контроля был допущен ряд неправильных решений.
В результате статус агентов валютного контроля получили наравне с коммерческими организациями (уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг) ФТС России и ФНС России, - федеральные органы исполнительной власти, что противоречило концепции, заложенной в основу Закона № 173-ФЗ при его разработке.
В сложившейся системе органов и агентов валютного контроля помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля в кредитно-финансовой сфере, до настоящего времени только один федеральный орган исполнительной власти наделен Правительством РФ полномочиями органа валютного контроля - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которой были переданы функции валютного контроля Минфина России.
В то же время за годы его осуществления таможенными органами контроль за валютными операциями резидентов, связанными с перемещением товаров через таможенную границу РФ, доказал свою необходимость и эффективность.
При этом более 10 лет (до начала 2004 года) ГТК России, обладая статусом органа валютного контроля, самостоятельно организовывал свою работу в этой сфере на основе совместных с Банком России актов по валютному контролю, определивших соответствующие технологии таможенно-банковского валютного контроля.
Важнейшими преимуществами указанных технологий являлись осуществление основных мер контроля непосредственно при таможенном оформлении товаров, с использованием документов, представляемых одновременно с таможенной декларацией, высокая степень автоматизации за счет использования электронных баз данных таможенных деклараций и информации о платежах получаемой от уполномоченных банков и Банка России.
Утрата ФТС России в процессе административной реформы статуса органа валютного контроля в настоящее время привела к искусственному разделению функций валютного контроля в области внешнеторговой деятельности.
Соглашением о сотрудничестве Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службой от 14.07.2005 года предусмотрена передача ФТС России в ФНС России для подтверждения права экспортеров на применение ставки НДС 0% информации о вывозе товаров и поступлении экспортной выручки.
Таким образом, предоставление налоговых льгот напрямую связано с результатами валютного контроля, осуществляемого таможенными органами в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации. При этом информация таможенных органов о результатах валютного контроля (в том числе, об обоснованности недопоступления экспортной выручки с уче-
1Указ Президента РФ от 25.10.1994 № 2014 (ред. от 16.09.1999) «Об утверждении Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации».
2 Инструкция Банка России № 86-И, ГТК России № 01-23/26541 от 13.10.1999 (ред. от 26.06.2002) «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию выручки от экспорта товаров» (зарегистрирован Минюстом России от 18.11.1999, рег.№ 1981); Инструкция Банка России № 91-И, ГТК России № 01-11/28644 от 04.10.2000 (ред. от 26.06.2002) «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров» (зарегистрирован Минюстом России от 27.10.2000, рег.№ 2431).
том особенностей исполнения контрактов и таможенных процедур) должна иметь статус окончательного заключения (правового акта в области валютного контроля, что относится к полномочиям органа валютного контроля).
При отмеченном разделении полномочий ФТС России и Рос-финнадзора качество такого информирования снижено.
Пользователями информации о результатах внешнеторговой деятельности, в том числе о выполнении требований о зачислении экспортной выручки на счета в уполномоченных банках РФ и обоснованности платежей по импортным контрактам являются: Аппарат Правительства РФ, Банк России, Совет безопасности, Счетная Палата, ФСБ России, МВД России и т.д.
В связи с отмеченным искусственным разделением функций валютного контроля статистические данные о результатах валютного контроля оказываются неполными, не учитывающими в режиме реального времени результатов рассмотрения дел о нарушениях валютного законодательства.
Таким образом, аналитические возможности работы с указанными данными также в настоящее время снижены.
Необходимо отметить, что валютный контроль, осуществляемый таможенными органами, носит характер сплошного контроля, а не выборочного. Первичные функции выполняются в текущем режиме при декларировании товаров путем проверки представленных документов и сведений, заявленных для целей валютного контроля в ГТД. Завершающий этап валютного контроля по результатам централизованного сопоставления данных (на уровне ФТС России) о стоимости товаров (из ГТД) со сведениями о расчетах, поступающими из Банка России (из Ведомостей банковского контроля) - после выпуска товаров, что вызвано практикой коммерческого кредитования (предоставления отсрочки платежа или встречных поставок товаров в соответствии с условиями договоров).
Проверочные мероприятия на завершающем этапе проводятся созданной с 1995 года в структуре подчиненных таможенных органов «вертикалью» - специализированными подразделениями валютного контроля на основе поручений, формируемых Управлением торговых ограничений, валютного и экспортного контроля ФТС России по результатам сопоставления сведений о стоимости товаров и расчетах за них.
ФТС России самостоятельно и комплексно решает задачи организации валютного контроля, осуществляемого таможенными органами, в установленной сфере ведения: от определения перечня сведений, подлежащих заявлению в таможенной декларации для учета валютных операций3, сопряжения в этой части требований валютного законодательства с нормами Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), разработки методологии валютного контроля, осуществления необходимого информационного обмена с Банком России, ведения с использованием самостоятельно разрабатываемых программных средств необходимых баз данных (уполномоченных банков, ПС, ведомостей банковского контроля и др.) до выявления в автоматизированном режиме возможных нарушений валютного законодательства в области ВЭД, организации проведения целевых проверок и заведения дел об административных правонарушениях данной категории. Такими административными и информационными ресурсами ни Росфиннадзор, ни другие контролирующие органы не располагают.
За период работы с июля 2004 года по настоящее время выявлена недостаточная эффективность построения сложившейся системы органов и агентов валютного контроля, что подтверждается следующим.
1. Нарушена иерархичность построения системы валютного контроля (федеральные органы исполнительной власти наделены статусом агентов, а не органов валютного контроля). В результате искусственно создана необходимость передачи в Росфиннадзор (не являющийся органом, уполномоченным в области таможенного дела и не знакомый со спецификой применения различных таможенных процедур и оформления таможенных документов) возбужденных таможенными органами дел по всем административным правонарушениям (далее - АП), ответственность за которые предусмотрена статьей 15.25 «Нарушение валютного законодательства» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП России).
Это относится, в том числе, к делам об АП, выявляемым непосредственно при осуществлении таможенного контроля за перемещаемыми товарами (например, при нарушениях установленного порядка ввоза и пересылки в Российскую Федерацию и вывоза и
пересылки из Российской Федерации валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в документарной форме).
Это свидетельствует о нарушении принципа рассмотрения дел об АП по подведомственности.
2. В процессе рассмотрения полученной от ФТС России информации по делам, возбужденным таможенными органами по статье 15.25 КоАП России, Росфиннадзор заново в полном объеме обязан рассматривать все обстоятельства дела, повторно запрашивая документы у участников ВЭД, что является неоправданным дублированием проведенных таможенными органами проверок и приводит к двойному административному давлению на участников ВЭД, а также к увеличению сроков принятия решения, что недопустимо с учетом предусмотренных законодательством сроков давности привлечения лиц к ответственности и существующей проблемы фирм-однодневок.
3. Единственный орган валютного контроля из числа федеральных органов исполнительной власти (Росфиннадзор) находится в ведении Минфина России и не обладает полномочиями по внесению в Правительство РФ законопроектов, а также проектов других нормативных правовых актов (пункт 7 Регламента Правительства РФ), что затрудняет принятие согласованных с Банком России решений по вопросам организации валютного контроля, а также крайне затрудняет реализацию Правительством РФ полномочий в области валютного контроля.
В результате ряд постановлений Правительства РФ, предусмотренных Закон № 173-ФЗ, необходимых для организации информационного взаимодействия в целях валютного контроля, был издан по истечении 3-х лет со дня вступления в силу Закона № 173-ФЗ4.
В 2009 году зафиксированный таможенными органами незаконный отток из РФ денежных средств в области экспортно-импортных операций с товарами составил около 25%, что свидетельствует о неэффективности именно действующей в настоящее время системы валютного контроля, построенной по принципу одного уполномоченного Правительством РФ органа валютного контроля, в то время как статья 22 Закона № 173-ФЗ предусматривает возможность наделения статусом органа валютного контроля нескольких федеральных органов исполнительной власти.
Причинами такой ситуации являются следующие.
1. Недопустимое удлинение продолжительности проверок, вызванное необходимостью передачи возбужденных таможенными органами дел об административных правонарушениях на рассмотрение в Росфиннадзор, что негативно отражается на результатах работы в отношении фирм-однодневок, и нередко приводит к истечению сроков давности привлечения к ответственности (в III квартале 2009 года Росфиннадзором прекращено по этим основаниям 10% дел об АП, возбужденных таможенными органами).
2. Различные подходы к квалификации административных правонарушений у ФТС России и Росфиннадзора, что влечет за собой необоснованное прекращение Росфиннадзором дел об административных правонарушениях возбужденных таможенными органами (в III квартале 2009 года в связи с отсутствием состава или события административного правонарушения Росфиннадзором прекращено 10% дел, возбужденных таможенными органами).
3. Отсутствие возможности у таможенных органов принимать участие в рассмотрении дел и в соответствующих судебных заседаниях, что делает невозможным доказательство вины лица с использованием всех возможных средств и способов с учетом специфики технологий таможенного контроля, оформления таможенных документов и применения различных таможенных процедур.
4. Отсутствие у Росфиннадзора и его территориальных учреждений полномочий на осуществление оперативно-розыскной деятельности, что приводит к низкой эффективности поиска лиц, привлекаемых к ответственности (у таможенных подразделений такие полномочия имеются).
5. Отсутствие у Росфиннадзора собственной экспертно-криминалистической базы, что делает невозможным исключение субъективного анализа подлинности документов, учитываемых при рассмотрении дел об АП, что способствует возникновению коррупционной составляющей при таком рассмотрении.
6. Отсутствие у Росфиннадзора собственных технических и информационных ресурсов, позволяющих планировать и осуществлять проверочную деятельность с использованием современных информационных технологий, что также снижает эффективность данной работы.
Напротив, технологии валютного контроля, осуществляемого таможенными органами, основаны на развитой методической и информационной базе с использованием специализированного программного обеспечения, которые постоянно совершенствуются в направлении оптимизации проверочных мероприятий. Так, при общем снижении почти в 2 раза объемов экспортных и импортных операций в 2009 году количество проверок соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства РФ, проводимых таможенными органами, сократилось на 3,5% по сравнению с 2008 годом, однако количество дел об АП, ответственность за которые предусмотрена статьей 15.25 КоАП России, выросло на 65%, возбуждено 420 уголовных дел по статье 193 Уголовного кодекса Российской Федерации «Невозвращение из-за границу денежных средств в иностранной валюте» (в 2008 году - 32).
Еще одним негативным фактором, характерным для существующей системы органов и агентов валютного контроля, является дублирование функций двумя федеральными органами исполнительной власти в одной сфере валютных правоотношений (в области внешнеторговой деятельности), что влечет за собой двойную административную нагрузку на участников ВЭД и уполномоченные банки, возникающую вследствие повторных (дублирующих) проверок по одному и тому же случаю - сначала таможенными органами, а затем органами Росфиннадзора (при этом около 50% дел, рассматриваемых Росфиннадзором - дела, передаваемые таможенными органами).
Тем самым нарушается один из главных принципов административной реформы - исключение дублирования и параллелизма в работе федеральных органов исполнительной власти.
Комплексное решение вышеуказанных проблем и эффективное решение вопросов, возникающих в быстро меняющейся внутренней и внешней экономической ситуации, в настоящий момент возможно путем наделения ФТС России статусом органа валютного контроля.
Такой вывод подтверждается потоком вывоза капитала из страны в связи с мировым экономическим кризисом и постоянным возникновением новых схем и способов проведения незаконных валютных операций, что требует создания системы анализа и прогнозирования ситуации в области валютных правоотношений и оперативного реагирования.
Разработка и совершенствование таких механизмов ведется таможенными органами на плановой основе с использованием современных методов и динамически развивающихся информационных ресурсов.
Примером успешной работы в этом направлении является выявление в 2008 году непосредственно ФТС России совместно с Банком России схемы перевода денежных средств за границу путем представления в их обоснование в уполномоченные банки поддельных (фиктивных) таможенных деклараций.
Благодаря созданной системе противодействия этой схеме оттока капитала из страны объем таких операций в 2009 году сократился на 74% по сравнению с 2008 годом.
Однако, в связи с различными подходами таможенных органов и органов Росфиннадзора при квалификации нарушений валютного законодательства Росфиннадзором прекращается около 20% дел по нарушениям, связанным с использованием поддельных (фиктивных) ГТД, что соответственно, снижает эффективность усилий таможенных органов и Банка России по противодействию таким операциям.
Прямым результатом наделения ФТС России статусом органа валютного контроля станет:
- повышение оперативности и, следовательно, результативности противодействия незаконному оттоку капитала из страны;
- возможность устранения вредных последствий нарушений валютного законодательства, контроль за которыми возложен на таможенные органы, путем выдачи соответствующих предписаний об устранении выявленных нарушений (входит в полномочия органов валютного контроля);
- исключение дублирования функций по осуществлению валют-
ного контроля таможенными органами и органами Росфиннадзора в области внешнеторговой деятельности;
- повышение эффективности работы органов Росфиннадзора вследствие четкого разделения сферы компетенции контроля между таможенными органами и органами Росфиннадзора.
Необходимо отметить, что информационное взаимодействие, которое необходимо организовать в рамках таможенного союза потребует от ФОИВ, которые должны принимать участие в таком обмене, развитой информационной и технической базы и соответствующих полномочий по получению конфиденциальной информации.
Информационно-техническими возможностями для такой интеграции таможенные органы обладают в полной мере, в отличие от Росфиннадзора.
Кроме того, таможенные органы имеют организационно-структурную вертикаль валютного контроля, должностные лица подразделений валютного контроля имеют опыт правоприменительной практики. Наделение ФТС России статусом органа валютного контроля не повлечет за собой организационно-штатных мероприятий, возрастания трудозатрат и дополнительных расходов федерального бюджета.
Список использованных источников:
Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О валютном регулировании и валютном контроле».
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 19.05.2010).
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 25.12.2008, с изм. от 22.06.2009) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».
Постановление Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 (ред. от
20.02.2010) «О Федеральной таможенной службе».
Приказ Минфина России от 06.11.2007 № 98 н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля» (зарегистрирован Минюстом России от 01.02.2008, рег. № 11068).
Приказ ФТС России от 08.05.2008 № 557 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Разработка и внедрение прогрессивных методов осуществления таможенными органами валютного контроля, основанных на использовании современных информационных технологий» на 2009 - 2011 годы» (в ред. от
14.01.2010).
Приказ ФТС России от 06.12.2007 № 1499 «Об утверждении положения об управлении торговых ограничений, валютного и экспортного контроля».
Инструкция Банка России от 15.06.2004 № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок» (зарегистрирована Минюсте России от 17.06.2004, рег. № 5859) (ред. от 12.08.2008).
Положение Банка России от 01.06.2004 № 258-П «О порядке предоставления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций» (зарегистрировано Минюстом России от 16.06.2004, рег.№ 5848) (ред. от 26.09.2008).
3 пункт 4 статьи 124 ТК РФ
4 Например, постановление Правительства РФ от 17.02.2007 № 98 «Об утверждении Правил представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций агентам валютного контроля, за исключением уполномоченных банков», постановление Правительства РФ от 24.02.2009 № 166 «О Порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации».
