CC BY
72
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
M.P. Petrov
Strategic Management System in the Institutional Mechanism for Ensuring the Effectiveness of Executive Power in Modern Russia
The approaches to assess public administration efficiency are presented from the standpoint of administrative law studies. Issues of establishing the system of strategic planning control are considered.
Key words and word-combinations: effectiveness of executive power, administrative reform, government, public administration, strategic management, program-target method.
С позиций науки административного права представлены подходы, позволяющие определить эффективность государственного управления. Рассмотрены проблемы формирования системы стратегического планового управления.
Ключевые слова и словосочетания: эффективность исполнительной власти, административная реформа, государственное управление, публичная администрация, стратегическое управление, программно-целевой метод.
УДК 338.24:351 ББК 65.050:67.401.11
М.П. Петров
СИСТЕМА
СТРАТЕГИЧЕСКОГО
УПРАВЛЕНИЯ
В ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОМ МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
I I ормы административного права неразрывно связаны с представлениями об эффективности управления, его методах и функциях, подходах, обеспечивающих современный облик исполнительной власти, социально значимые и экономические показатели ее результативности и эффективности.
Общее (внеэкономическое) понимание эффективности предполагает выполнение таких функций, как планирование и прогнозирование. Стратегический, плановый подход в публичном управлении, несмотря на неразрывную связь с бюджетированием и эффективностью управления государственны-
4 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
ми расходами, имеет самостоятельное правовое значение. На наш взгляд, он удовлетворяет потребности в решении нескольких взаимосвязанных задач государства:
во-первых, важен поиск и концептуализация целей государственного развития и обслуживающей эти цели административной системы;
во-вторых, необходимы единые начала и условия планирования, комплексность;
в-третьих, подобная система может гарантировать совмещение межотраслевых и отраслевых, федеральных и региональных, общих и частных (отраслевых и общих) целей и планов, направленных на их реализацию;
в-четвертых, стимулируется бюджетирование (управление), ориентированное на результат.
Стратегическое управление находит проявление в программно-целевом методе. Оно, в отличие от оперативного управления, состоит в выработке целей управления, а также прогнозировании, связанном с предвидением результатов развития. Кроме того, стратегическое управление рассматривается как система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от установленной цели (перспективное планирование). Обоснованно звучат предложения о закреплении понятий, характеризующих содержание стратегического управления и стратегического планирования, разработке механизмов регулирования процессов и процедур, сопутствующих стратегическому управлению [1, с. 168-169].
В рассматриваемой области управления публичными расходами и эффективности исполнительной власти выделяется целый ряд системных недостатков и нерешенных проблем, из которых наиболее характерные были указаны в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием. Отсутствует оценка всего набора инструментов регулирования, применяемых для достижения целей государственной политики. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов. Структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики. Отсутствуют действенные методики оценки. Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано. Остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления. Формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты [2].
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [3] содержит много положений, характеризующих систему государственного управления переходного периода. Его категориальный аппарат имеет технико-юридические ограничения для включения в рамки названного акта положений о бюджетировании, ориентированном на результат.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 5
Сложившаяся ситуация послужила одной из причин того, что в 20082010 гг. Правительством РФ планировалось формирование системы стратегического планирования (проект федерального закона «О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации»). Повышение эффективности государственных инвестиций связывалось с переходом на проектные принципы осуществления бюджетных инвестиций и разработкой формализованных методик анализа издержек и оценки эффективности реализации целевых программ. Однако на современном этапе предпринимаемые усилия, в частности разработка Министерством финансов РФ Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [2], признаны недостаточными [1, с. 194]. В докладе об основных результатах и направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2008-2010 гг. [4] отмечается слабая динамика доли бюджетных расходов, распределенных по программному принципу: 2006 г. - 46,4%; 2007 - 49%; 2008 - 52%; 2009 - 55%; 2010 - 57%. Отмечается и наличие сложностей в реализации стратегии перехода на программные принципы. Из 556 целевых индикаторов и показателей федеральных целевых программ, предусмотренных к выполнению в 2006 г., по 47 федеральным целевым программам в полном объеме достигнуты 409 (73,6%) целевых индикаторов и показателей, достигнуты не в полном объеме 106 (19,1%), не достигнуты полностью - 41 (7,3%).
Одна из существующих проблем - это качество финансовой отчетности органов государственной власти и государственных организаций, которое должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами. Можно выразить солидарность мнению о необходимости законодательного регулирования внутреннего финансового контроля [5, с. 133-135].
В 2008 г. Правительство РФ определило основные требования к содержанию системы стратегического управления [6; 7]. В их числе следующие:
- четкая, комплексная и непротиворечивая система целей Правительства РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу;
- принятие федерального закона, определяющего процедуры взаимодействия и полномочия всех уровней государственной власти и местного самоуправления по выработке и реализации таких целей;
- создание сквозной системы документов долгосрочного и среднесрочного программно-целевого управления;
- предоставление большей свободы в выборе путей достижения целей;
- усовершенствование критериев оценки эффективности;
- мониторинг качества финансового менеджмента.
Потребность в стратегическом управлении на основе прогнозирования и планирования не вызывает сомнения, поэтому заслуживает одобрения предложение об утверждении Концепции (долгосрочного) социально-экономического развития Российской Федерации федеральным законом [8, с. 8]. Обоснованно звучит критика, что следует считать отказом от планирования ситуацию, при которой фактические действия в области планирования не приводят на уровне ведомств - субъектов планирования к результату в виде нормативного правово-
6 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
го акта [9, с. 12]. Обращение внимания на юридические последствия отказа от планирования может существенным образом повлиять на ситуацию с низкой эффективностью плановых актов. Подобная проблематика требует обособленного правового регулирования, которое исключит спонтанное принятие решений по вопросам планирования.
Вопросы государственного планирования, по мнению Л.Ю. Кузнецовой, должны рассматриваться в аспекте конституционного принципа экономического планирования. Необходимые правовые предпосылки можно создать при помощи восстановления конституционного института планирования [10, с. 47-48].
Плановые акты принимаются в большом количестве, например утвержден Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. [7]. Однако, несмотря на это, плановые акты пока не представляют собой единую систему, так как отсутствуют правовые основания плановой и прогнозной деятельности государственных органов, закрепляющие порядок реализации управленческих общесистемных функций прогнозирования и планирования. Указанные недостатки тормозят внедрение системы, ориентированной на результат, влияют на оценку и мониторинг достижения планируемых результатов.
Существует целый комплекс проблем, связанный с плановыми актами, прежде всего в аспекте институционализации с их помощью управления в сфере компетенции субъектов исполнительной власти. Так, не определено правовое содержание и соотношение категорий «правовые принципы», «ориентиры», «цели» и «приоритеты» в качестве используемого понятийного аппарата плановых актов. Имеется множественность правовых актов, претендующих на роль стратегических плановых, программных документов, определяющих направления и приоритеты административно-правовой политики. Присутствует неопределенность в вопросе о правовой форме плановых актов, к числу которых относятся законы, в особенности рамочные правовые акты, государственные программы и бюджет в целом, концепции, стратегии, основные направления деятельности государственных органов, доклады, планы, доктрины, соглашения и договоры, послания главы Российского государства. Не однозначны корреспондирующие взаимосвязи и правовая сила указанных правовых актов и программно-политических документов. Требуется унификация процессуальных средств реализации программно-политических документов, а также правовых актов, содержащих правовые принципы, ориентиры, цели и приоритеты.
Представляется, что начальным моментом в разработке системы стратегического управления должен быть строгий порядок издания органами исполнительной власти документов программно-политического и (или) правового це-леориентирующего содержания, предусматривающий запрет действия нескольких подзаконных актов подобного правового характера на ведомственном уровне. Необходимо закрепить принцип единства в определении бюджетных и общеадминистративных целевых характеристик содержания и процесса государст-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 7
венного управления, а также их количественных показателей и индикаторов (показатели эффективности).
В литературе акцентировано внимание на подготовительной стадии внедрения системы стратегического управления, подразумевающей создание соответствующего блока административного законодательства. Предлагается закрепить понятия и определения, характеризующие содержание стратегического управления и стратегического планирования, средства, инструменты и механизмы, с помощью которых может создаваться механизм регулирования процессов и процедур, сопутствующих стратегическому управлению [1, с. 168-169]. Отмечается, что действующий порядок слабо ориентирован на стратегическое управление. Смешение различных плановых категорий - приоритетов, целей, основных направлений [11] - затрудняет формирование непротиворечивой системы целеполагания в рамках общего курса на формирование стратегического программно-целевого управления. Кроме того, нет уверенности в должной ориентации правоприменителя на приоритеты и цели социально-экономического развития в общей совокупности приведенных факторов.
Аргументированная критика федеральных целевых программ, в частности, касается процедур и методологии их разработки и реализации, которые не полностью соответствуют требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Выделяемые средства фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами. Эти программы (например, предложенная Министерством финансов РФ Бюджетная стратегия на период до 2023 г. [12]) постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов и недостатком ответственности за их достижение.
В правовом документе Министерства финансов РФ [13] закреплен Перечень стратегических целей страны, предназначенный для разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Представляется, что данный перечень имеет важное значение для создания системы стратегического планирования и управления, ориентированного на результат, он нуждается в утверждении актом высшей юридической силы на основе демократической, открытой процедуры. Функции названного правового акта мог бы выполнять закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
Одно из практических последствий введения системы стратегического планирования и управления, ориентированного на результат, - Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. [9, 14]. Основные направления станут базой для разработки проектов, ориентированных на решение приоритетных задач развития Российской Федерации.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ - еще один источник стратегического планирования, который посредством установления перечня важнейших приоритетов в части расходов формирует круг целей
8 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
государства на перспективу в рамках планового бюджетного периода. Более предметно данные вопросы представлены в Основных направлениях бюджетной политики на текущий год и плановый период [15], а конечная цель бюджетной политики, в представлении Министерства финансов РФ, состоит в повышении уровня и качества жизни населения (повышение уровня жизни и состояния здоровья граждан, их всестороннее развитие, защита их безопасности, обеспечение социальных гарантий) [16]. Это исключительно актуально потому, что в 2010 г. Россия по уровню жизни граждан заняла 65-е место из 169 стран, вернувшись к показателям индекса развития человеческого потенциала, полученным в 2006 г. [17].
Анализ названных документов дает основание для вывода о широкой возможности дискреционной практики толкования целей и окончательного определения приоритетов на основе поставленных целей. Очевидно и то, что внутренняя конкуренция целей и их иерархическое взаимодействие носят тот же характер, что и проблема соотношения целей и средств. Следовательно, можно констатировать, что в отношении документов, устанавливающих целевые ориентиры государственного управления, ситуация определяется слабой степенью внедрения системы стратегического управления и системы оценки эффективности на основе показателей эффективности.
Документами ведомств, связанными с их участием в обеспечивающем эффективность органов исполнительной власти стратегическом планировании, являются: планы и показатели деятельности, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, материалы по разработке перспективного финансового плана и проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, предложения по составлению долгосрочных государственных программ, включая принятие ведомственных целевых программ, разработку федеральных целевых программ в части, относящейся к компетенции соответствующего ведомства. Если проследить порядок формирования стратегических целей, которые трансформируются в цели и показатели деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих, то можно отметить, что «перечень стратегических целей» ведомственных докладов о результатах и основных направлениях деятельности по иерархическому принципу юридической силы должен соответствовать целям, используемым при формировании государственных программ (федеральные целевые, ведомственные и подпрограммы). В свою очередь, государственные программы, будучи составной частью бюджета / бюджетного планирования, должны соотноситься с целевым содержанием долгосрочных и среднесрочных программ, то есть с основными направлениями деятельности Правительства РФ и целевым блоком президентских посланий Федеральному Собранию РФ, в том числе с бюджетным посланием Президента страны, целями бюджетной политики. При этом бюджетная политика, являясь финансовым отражением публичного управления, не должна расходится с его целями. Она также предполагает составной частью и одной из своих целей повышение эффективности бюджетных расходов.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 9
Подобная схема стратегического управления должна быть закреплена законодательно, а каждый из субъектов системы стратегического управления должен быть четко ориентирован посредством установления субъективных обязанностей и запретов, касающихся единых подходов и методик, правил детализации и формального правового закрепления целей и стратегических ориентиров управления.
Вместе с тем вся система стратегического управления в совокупности должна оперировать одной общей шкалой приоритетов и целей. Создавая данную систему, необходимо, с нашей точки зрения, руководствоваться принципами непротиворечивости и конкретизации стратегических целей государственного управления на основе законодательно установленной и общественно открытой процедуры их формирования уполномоченными государственными органами.
В.М. Манохин утверждает, что «разработка и утверждение специальных программ в разрезе методов управления вмещается, в сущности, в процесс планирования в отраслевом или функциональном масштабе, программа приобретает, после утверждения, статус нормативно-правового акта, проект которого предварительно обсуждается широким кругом заинтересованных структур и лиц [18, с. 174]. Методологически оправдан подход к построению современной системы государственного управления, отличительной чертой которого является единство системы планирования, прогнозирования и программно-целевого управления.
Эти составляющие системы стратегического управления функционально объединены с бюджетированием, также ориентированным на результат, что в целом и составляет понимание системы стратегического управления -нового административно-правового инструмента регулирования. По сути это такая система государственного управления, в которой объединены несколько методов, характеризующихся программным принципом формирования и исполнения бюджета, подходами, ориентированными на результат, долгосрочное целеполагание, модульное управление, дифференцированный контроль, делегирование ответственности, оперативное «скользящее» регулирование по результатам мониторинга промежуточного исполнения полномочий субъектов и реинжиниринг субъектов, форм и методов исполнительной власти.
Подводя итог исследованию проблем эффективности современной системы исполнительной власти в России, можно констатировать, что меняется структура нормативного регулирования административного права, в нем проявляются институциональные механизмы позитивного управления, связанные с детализированными правовыми средствами установления и измерения системы административной эффективности. В административном законодательстве все отчетливее проявляет себя институт обеспечения эффективности управления, включающий два блока взаимосвязанных вопросов: «финансово-административную» систему управления, ориентированного на результат и систему стратегического планового управления.
10 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
Библиографический список
1. Концепции развития российского законодательства. М., 2010.
2. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р (в ред. от 12 нояб. 2010 г.) // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720; № 47. Ст. 6201.
3. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федер. закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (с изм. от 9 июля 1999 г.) // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871; 1999. № 28. Ст. 3492.
4. Краткий доклад об основных результатах и направлениях деятельности Правительства РФ на 2008-2010 годы. URL: http://regionica.narod.ru/files/gouvernmrus2008-2010.pdf (дата обращения: 29.01.2011).
5. Николаев И.В. Правовое регулирование внутрихозяйственного финансового контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
6. О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
7. Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до
2012 года и перечня проектов по их реализации: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1663-р (в ред. от 14 дек. 2009 г.) // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5639; 2009. № 51. Ст. 6350.
8. Ванин В.В. Правовые проблемы государственного программно-целевого планирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.
9. Кудряшова Е.В. Вопросы административно-правового регулирования государственного планирования // Административное право и процесс. 2009. № 2.
10. Кузнецова Л.Ю. Государственное планирование социально-эконономического развития как конституционно-правовой принцип / Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сб. тез. докл. (по материалам Всерос. науч.-практ. конф., г. Саратов, 3-4 июня 2010 г. Саратов, 2010.
11. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»): постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 24 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669; 2010. № 22. Ст. 2778.
12. Министерство финансов РФ. Бюджетная стратегия на период до 2023 года. М., 2008. URL: http://www.minfm.ru/ru/important/index.php (дата обращения: 08.02.2011).
13. О направлении методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы: письмо Министерства финансов РФ от 27 июня 2005 г. № 02-ал/2008. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «ЖонсультантПлюс» (дата обращения: 22.01.2011).
14. О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года: постановление Правительства РФ от 17 окт. 2009 г. № 815 // СЗ РФ. 2009. № 43. Ст. 5065.
15. Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и
2013 годов. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/results/ (дата обращения: 08.02.2011).
16. Бюджетная стратегия на период до 2023 года. URL: http://www.minfin.ru/ru/important/ index.php (дата обращения: 08.02.2011).
17. В рейтинге уровня жизни Россия - на 65-м месте. URL: http://www.bbc.co.uk/russian/ international/2010/11/101105_un_human_development_russia.shtml (дата обращения: 05.11.2010).
18. Манохин В.М. Административное право России. Саратов, 2009.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 1 1
