CC BY
287
Кандыбко Н.В.
СИСТЕМА РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА: СОСТОЯНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
Практика формирования, размещения и исполнения государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) показала, что за последние годы масштаб проблем в данной сфере деятельности значительно увеличился. По ряду вопросов формирующиеся годами проблемы и возможные отрицательные последствия приобрели характер, серьезно угрожающий обороноспособности и национальной безопасности Российской Федерации.
Сложившаяся ситуация, по мнению автора, во многом обусловлена недостаточным применением системного подхода к процессу размещения гособоронзаказа. Суть данного подхода заключается в рассмотрении частных вопросов с единых позиций целостности, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения ГОЗ первоначально заложенным в нем параметрам и утвержденным показателям бюджета. Такой подход позволяет более четко определять приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, устанавливать индикаторы, характеризующие их достижение, организовывать мониторинг эффективности бюджетных расходов.
Среди большого множества систем отдельно выделяют военноэкономические, представляющие собой совокупность органов военного управления, воинских формирований, а также органов и структур, осуществляющих их военно-экономическое обеспечение, находящихся во взаимосвязи и образующих единое целое, направленное на обеспечение военно-экономической безопасности государства [1, с. 24]. Система размещения ГОЗ по своей сути также является военно-экономической, и может рассматриваться, с одной стороны, как элемент системы более высокого порядка - федеральной контрактной системы, а с другой - как самостоятельная система, обладающая всеми присущими ей характерными признаками (наличие внутренних элементов, связей между ними и средой, потоков информации).
Основными признаками любой системы, согласно теории системного под-
хода, являются: наличие структуры; иерархичность (соподчиненность) элементов; взаимосвязь внешней среды и элементов, представляющих собой открытую систему; участие вещественных элементов, людей и природной среды; возникновение новых свойств, отсутствующих у элементов, из которых состоит система [1, с. 31].
Система размещения ГОЗ имеет собственную организационную структуру, которая включает: объект, субъекты, а также органы государственного и военного управления.
Объектом системы размещения ГОЗ является продукция (работы, услуги), поставляемая для федеральных государственных нужд (оборонная продукция). С экономической точки зрения, оборонная продукция является специфическим товаром, в отношении которого [2, с. 75]:
- цена не всегда является основным критерием выбора поставщика;
- сложно оценить эффективность;
- имеется ограниченная конкурентная среда поставщиков (разработчиков, производителей);
- объемы поставок регулируются программами и планами развития системы вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации (ВС РФ);
- выполнение конкретного государственного контракта должно быть связано с развитием системы вооружения в целом;
- действует сложная система рисков.
Субъекты системы размещения ГОЗ - это государственные заказчики, осуществляющие размещение оборонного заказа в соответствии с нормами и правилами, установленными действующим законодательством, а также предприятия и организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, имеющие лицензию на соответствующий вид деятельности по выполнению государственного оборонного заказа.
Органы государственного и военного управления определяют формирование и реализацию программ и планов в области обеспечения национальной безопасности, а также способствуют регулированию и контролю реализации ГОЗ.
На сегодняшний день можно констатировать, что ряд вопросов организации взаимодействия между элементами системы размещения ГОЗ остается не урегулированным, в частности:
- отсутствует эффективный контроль за реализацией государственной программы вооружения (далее - ГПВ) в рамках государственного оборонного заказа
(в этой связи поставщики лишаются возможности формирования перспективного портфеля заказов и поддержания долговременных хозяйственных связей в рамках производственной кооперации);
- не разработана широкая типология государственных контрактов, которая бы отражала специфику производства товаров и предоставления услуг для государственных оборонных нужд с жесткой регламентацией процедур управления контрактами по всей кооперации; прав и взаимной ответственности сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) условий государственного контракта;
- несовершенна система ценообразования на оборонную продукцию;
- применяются некорректные индексы-дефляторы как для планирования ассигнований, так и для пересмотра цен;
- отсутствует нормативное правовое регулирование хозяйственных связей в рамках производственной кооперации, позволяющее поставщикам комплектующих изделий, сырья и материалов (часто занимающих монопольное положение) повышать цены на свою продукцию, тем самым, увеличивая риски для головного предприятия - невыполнения контрактных обязательств, финансовой неустойчивости, а для заказчика - неполучения оборонной продукции в установленные сроки.
Рассмотренные выше проблемы обусловливают необходимость осуществления разнообразных и масштабных мер по политическому, экономическому, правовому и административному регулированию вопросов, связанных с управлением государственными оборонными закупками. Автор считает, что необходимо разработать такой комплекс мер и механизмы управления, которые позволили бы использовать систему размещения ГОЗ как эффективный способ адаптации оборонно-промышленного комплекса России к изменившимся военнополитическим и финансово-экономическим условиям.
Процесс размещения ГОЗ регулируется посредством установления методологических основ, которые также являются элементом системы.
Методология - это система принципов и способов организации и построения теоретической и практической деятельности [5, с. 167]. Иными словами, методология - это учение об организации деятельности. С методологической точки зрения, систему размещения ГОЗ логично рассматривать как целенаправленную и целеориентированную, поведение и функционирование которой подчинено решению конкретной задачи. Отношения и связи между элементами в рассматриваемой системе жесткие, поскольку именно уровень жесткости определяет
эффективность функционирования и результативность всей системы.
Так как рассматриваемая система динамична, между её элементами развиваются процессы взаимодействия, порождающие трансакционные издержки, что требует наличие целостного организационно-экономического механизма. Степень развития рассматриваемого механизма определяется его соответствием целям и задачам системы размещения ГОЗ, а также факторам внешней среды и зависит от обоснованности решений по формированию и эффективному применению организационных и экономических форм и методов регулирования военноэкономических отношений, возникающих между заказчиками и поставщиками оборонной продукции.
Ключевое значение в системе размещения ГОЗ отводится контрактным отношениям. Государство в контрактных отношениях играет двоякую роль. С одной стороны, оно является гарантом исполнения контрактов, а с другой - обладает собственностью и само становится равноправным субъектом контрактных отношений.
В России одной из базовых проблем развития контрактных отношений в сфере государственных закупок является отсутствие государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права. В большинстве развитых стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок и тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают нормы гражданского и административного права, так как предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок [4, с. 145].
Размещение ГОЗ не статично, его вполне можно рассматривать как процесс, для которого характерно и важно наличие совокупности внешних и внутренних факторов, образующих среду осуществления и протекания процесса. Функционирование системы размещения ГОЗ во многом зависит от состояния среды, понятия, характеризующего условия существования рассматриваемой системы.
Размещение ГОЗ в современных условиях происходит в условиях достаточно высокой монополизации рынка оборонной продукции, усиленного созданием государственных корпораций. Снижение количества поставщиков (см. таблицу 1), принимавших участие в торгах, свидетельствует не только о недос-
тижении цели Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части развития добросовестной конкуренции, но и об уменьшении значения этого показателя по сравнению с ранее применявшимися технологиями размещения заказов для государственных нужд.
Количественная характеристика торгов 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Всего проведено торгов 445366 861631 568021
Количество заключенных сделок 436299 97,96% 860982 99,92% 567478 99,90%
Общее количество заявок, поданных для участия в торгах и закупках, единиц 120838 109634 62919
Количество заявок участников, выигравших торги и другие способы размещения заказа, единиц 45812 50491 20610
Экономия бюджетных средств, тыс. руб. % от суммарной начальной цены контракта 15591078 4,99 4898200 1,28 3690200 0,80
Табл. 1. Сравнительный анализ количественных характеристик размещения госзаказа, проведенного Минобороны России в 2007-2009 гг. [3, с. 110].
Поскольку конкурентная среда в сфере обеспечения национальной безопасности развита недостаточно, необходимо принятие дополнительных мер по ее сохранению, а также проработка механизмов ее регулирования. Для этого в системе размещения ГОЗ необходимо выделение: зоны конкурентной среды, где вполне может действовать существующее в России нормативное правовое регулирование на основе рыночных механизмов; зоны неконкурентного рынка, где целесообразно опираться на прямые и косвенные методы государственного регулирования.
Система размещения ГОЗ имеет входные, выходные и внутренние показа-тели1. Входные показатели определяют цели и условия функционирования системы. Такими показателями являются потребности в оборонной продукции, финансовые и материальные ресурсы, характеризующие военно-экономический аспект функционирования системы.
Выходные показатели характеризуют результаты функционирования системы. В рассматриваемой системе это своевременность и полнота удовлетворения потребностей в оборонной продукции. Потребителями оборонной продукции являются ВС РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Они высту-
1 Под показателями автор понимает характеристики состояния системы и процесса ее функционирования. - Н.К.
пают определяющими субъектами в формировании спроса на оборонную продукцию, а также элементом, обеспечивающим в системе обратную связь для формирования государственных оборонных нужд.
Внутренние показатели характеризуют те решения, которые принимаются внутри системы, чтобы, действуя в условиях входных показателей, улучшить значения выходных показателей. В свою очередь, достигнутые значения выходных показателей влияют на изменение входных и внутренних показателей. В этом проявляется обратная связь между выходными и внутренними показателями.
Рассмотренные отдельные элементы в совокупности составляют систему размещения ГОЗ, представляющую собой самостоятельный институт, включающий правила, нормы отношений и механизм их реализации. Процесс управления данной системой предполагает целенаправленное внешнее воздействие на элементы системы. Сама система размещения ГОЗ не статична, внутри нее постоянно происходит процесс взаимодействия составляющих ее элементов.
Таким образом, под системой размещения ГОЗ автор предлагает понимать функционирующую во внешней среде организованную совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, находящихся в военноэкономических отношениях между собой и составляющих единый организм, функционирование которого направлено на решение задач материальнотехнического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в интересах обеспечения обороноспособности и безопасности Российской Федерации.
Безусловно, действующая система размещения ГОЗ имеет множество недостатков: отсутствие стройной и понятной структуры, неотработанность системы взаимодействия в период мобилизации, также имеется немало вопросов по методологической проблематике. Все это обусловливает необходимость совершенствования системы, которое следует начинать с централизации функций размещения заказов. Единая (централизованная) система размещения ГОЗ должна удовлетворять следующим требованиям: а) обеспечение создания и оснащения ВС РФ высокоэффективными, технологичными и надежными видами оборонной продукции; б) устойчивость к изменению внутренних и внешних условий и тесная взаимосвязь с системой управления ВС РФ и страной в целом; в) оперативная реализация военно-технической политики в части оснащения ВС РФ пер-
спективными образцами вооружения и военной техники в зависимости от складывающейся оперативно-стратегической обстановки.
В современных условиях посткризисного развития экономики наблюдается новый этап развития системы размещения ГОЗ, связанный с модификацией её структурных элементов, изменением внешних и внутренних условий функционирования. Трансформация системы размещения ГОЗ представляет собой процесс ее обновления и адаптации в условиях кризиса, стабилизации и роста экономики страны, направленный на реализацию крупномасштабных оборонных задач. При этом должны оптимально сочетаться и требования военной доктрины по оснащению ВС РФ вооружением и военной техникой, а также материальными средствами, и экономические возможности страны.
Касаясь перспектив развития системы размещения ГОЗ представляется возможным выделить следующие ключевые направления:
а) переход от управления «текущей» эффективностью системы к управлению потенциалом этой эффективности;
б) разработка механизма закупки сложной продукции, предусматривающего внедрение в систему размещения ГОЗ методов военно-экономического анализа;
в) реализация инвестиционного подхода к государственным закупкам сложной оборонной продукции, который включает: целостное проектирование жизненного цикла продукции от замысла до утилизации на принципах инвестиционного проектирования; применение разнообразных форм государственного регулирования; переход к закупкам не столько самой продукции, сколько инвестиционных проектов, связанных с ее производством и использованием;
г) детальная проработка методов, моделей и процедур размещения заказа у потенциально единственного поставщика. Особое внимание следует обратить на организацию параллельных производств, на применение форм материально-стимулирующих контрактов, а также на усиление внешнего контроля исполнения контрактов.
Современная эффективная система размещения государственного оборонного заказа должна обеспечивать:
- оснащение Вооруженных Сил РФ современным образцами оборонной продукции в соответствии с ГПВ и ГОЗ;
- своевременное создание образцов оборонной продукции новых поколений для сохранения в будущем паритетов в области вооружений;
- реализацию ГОЗ на основе контрактных отношений с предприятиями и организациями независимо от форм их собственности и ведомственной принадлежности;
- сохранение и развитие научно-технического и производственнотехнологического потенциалов оборонных отраслей промышленности.
* * *
1. Викулов С.Ф., Жуков Г.П. Военно-экономический анализ и исследование операций. М.: Воениздат, 1987. 349 с.
2. Измайлов П.В. Система государственного заказа: критический анализ, направления и способы совершенствования (по материалам оборонно-промышленного комплекса): дис. ... канд. экон. наук. Иваново, 2010. 175 с.
3. Козин М.Н., Хачатрян Г.А. О необходимости учета сезонных колебаний в определении начальной цены контракта и оценки экономической эффективности государственных закупок // Вооружение и экономика. 2010. № 3(11). С. 105-116.
4. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. 232 с.
5. Философский энциклопедический словарь. М.: Сов. Энциклопедия, 1983. 840 с.
