CC BY
389
Л.Г. Берлявский, А.В. Махова
Берлявский Леонид Гарриевич — доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Ростовский государственный экономический университет;
Махова Анна Васильевна — кандидат исторических наук, магистрант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета
Ростовский государственный экономический университет
Система принципов российского избирательного права
Связующими элементами права как системы, упорядочивающими и гармонизирующими ее, выступают принципы права1. Принцип (от лат. рппаршт — основа, начало) понимается как основное положение, исходный пункт.
Отечественные правоведы предлагают сходные определения принципов права, указывая, что они охватывают всю правовую материю — и идеи, и нормы, и отношения, — делая ее логичной, последовательной и сбалансированной2.
Под принципами российского избирательного права следует понимать универсальные общепризнанные начала, которые отражают демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия. Они являются основой правового регулирования избирательных прав, представляя собой согласованную систему гарантий, процедур, которые обеспечивают императивное, нефальсифицированное проведение в стране выборов различного уровня, реализацию и защиту избирательных прав граждан3.
Принципы позволяют зафиксировать главное в избирательном праве, определить его важнейшие характеристики, выявить взаимосвязи, дистанцироваться от иных правовых явлений.
Вопросы правового закрепления принципов избирательного права и их реализация разрабатываются в юридической литературе не одно десятилетие, но научный анализ данной темы по-прежнему актуален, так как единство и устойчивость отсутствуют как в законодательном закреплении принципов избирательного права и процесса, так и в их научной трактовке.
Одним из серьезных дискуссионных вопросов является анализ понятийного аппарата. В юридической литературе употребляется как понятие «принципы избирательной системы» (С.А. Авакьян, Т.Д. Зражевская и др.), так и «принципы избирательного права» (С.Д. Князев, А.Е. Постников и др.)4. Некоторые правоведы (М.В. Баглай и др.) указывают на равнозначность этих понятий5.
Анализ определений позволяет сделать вывод, что их общим местом является понимание принципов как основных требований и условий, закрепленных в нормах избирательного права, соблюдение которых обеспечивает признание выборов законными6.
Важной проблемной является отсутствие единого каталога принципов избирательного права.
Дело в том, что в соответствии с нормами советских конституций, начиная с середины 30-х гг. ХХ века в юридической литературе постулировались четыре ключевых принципа: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании7.
1 См.: Матузов Н.И. Теория государства и права. М., 2012. С.164; Корельский В.М. Теория государства и права. М., 2000. С.242; и др.
2 См.: Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2009. С. 131; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С. 75; Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2009. С. 312.
3 См.: Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. № 2. С.21; Эбзеев Б.С., Прудников А.С. Конституционное право России: учебник для студентов вузов. М., 2012. С.455.
4 См.: Князев С.Д. Принципы российского избирательного права. С. 21-22; Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в РФ. М., 2003. С. 32; Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С.28; и др.
5 См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2011. С. 412.
6 См.: Выдрин И.В. Избирательное право РФ. М., 2009. С.16; Безуглов А.А., Солдатов А.С. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 409; Избирательное право России: Учебник /под ред. В.О. Лучина. М., 2008. С. 57-58; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть /отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2010. С. 415; Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в РФ. М., 2003. С. 32-33; Баглай М.В. Конституционное право РФ. С.412; и др.
7 См.: Денисов А.И., Кириченко М.Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 286-290; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин К.Г., Романов П.Н. Курс советского государственного права. М., 1962. Т. 2. С. 301-343; Советское государственное право / под ред. проф. С.С. Кравчука. М., 1983. С. 352-358.
Вместе с тем предпринимались и попытки расширить круг принципов, в частности, А.И. Ким впервые заявил о необходимости включения в данный перечень принципа ответственности депутатов перед избирателями. Помимо этого он предложил подразделять принципы избирательного права на внутренние и внешние1.
С начала 1990-х гг. вместе с принятием Конституции Российской Федерации происходило развитие избирательного законодательства, его демократизация. В Конституции РФ 1993 г. были закреплены принципы всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании2. В дальнейшем Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» они были дополнены: принципами свободного и добровольного участия в выборах (п. 3 ст. 3); открытости и гласности (п. 5 ст. 3); обязательности и периодичности проведения выборов (ст. 9).3
В настоящее время данный каталог принципов является общепризнанным. Он упоминается во всех классификациях, представленных в научной и учебной литературе.4
Вместе с тем существует тенденция к увеличению числа принципов избирательного права. В частности, С.А. Авакьян предлагает дополнить перечень принципом сочетания применяемых на выборах депутатов пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Также он выделяет такие принципы как: проведение выборов избирательными комиссиями, состязательность выборов, сочетание государственного финансирования и негосударственного финансирования избирательной кампании5.
Наличие свободной конкуренции кандидатов и партий относит к числу важнейших критериев свободных и честных выборов А.Е. Любарев. Он подчеркивает, что «этому принципу посвящен ряд положений Документа Копенгагенского совещания-конференции по человеческому измерению Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе»6.
В качестве дополнительных выделяются принципы свободных и добровольных выборов, а также принципы обязательности, альтернативности, периодичности, открытости и гласности в учебнике под редакцией В.И.Фадеева7. А коллектив авторов под руководством А.Н. Кокотова и М.И.Кукушкина прибавляет к перечисленным еще и принципы независимости избирательных комиссий и территориальной основы организации и проведения выборов8.
Из подобного многообразия мнений относительно принципов избирательного права вытекает следующая не менее важная проблема — отсутствие единой общепризнанной их классификации.
В юридической литературе встречаются множество вариантов классификации9, однако нет единого мнения о ее критериях и группировке принципов.
К примеру, предлагается делить принципы избирательного права на политические и организационные10. В частности, Л.А. Нудненко в числе политических называет всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность, свободу участия в выборах. Ко второй же группе автор относит такие принципы как обязательность, периодичность выборов, их гласность и открытость, альтернативность11.
Две группы принципов выделяет и С.Д. Князев (а также Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян12). Первая — это принципы организации и проведения выборов: обязательность, периодичность, свобода, открытость, гласность, их альтернативность, независимость органов, обеспечивающих их организацию и проведение, допустимость различных избирательных систем. Вторая группа принципов, по его мнению, опреде-
1 См.: Ким А.И. Советское избирательное право. Вопросы теории избирательного законодательства и практики его применения. М., 1965. С. 57.
2 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (в актуальной редакции) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» //Собрание законодательства РФ. 2002. №4. Ст. 2253.
4 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в РФ. М., 2002. С. 249-253; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2013. С. 331-336; Конституционное право РФ /под ред. Н.В.Витрука. М., 2010. С. 418-423; Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России: Учебник. М., 2013. С. 238-243; Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Кулушева М.А. Конституционное право РФ. М., 2010. С. 168-170.
5 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учебное пособие. М., 2014. Т. 2. С. 177-213.
6 См.: Любарев А.Е. Обеспечивает ли российское законодательство свободную конкуренцию на выборах //Журнал о выборах. 2006. № 2. С. 53.
7 См.: Конституционное право /отв. ред. В. И. Фадеев. М., 2013. С. 336.
8 См.: Конституционное право России / под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. М., 2007. С. 466-475.
9 См.: Князев С.Д. Избирательный процесс: понятие, особенности и структура //Правоведение. 1999. № 3. С. 42-54; Выдрин И.В. Избирательное право РФ. С. 16; и др.
10 См.: Сунцов А.П. Избирательная система субъекта РФ. Тюмень, 1999. С. 58.
11 См.: Нуденко Л.А. Принципы пассивного избирательного права: система и взаимодействие с конституционными правами и свободами личности в России //Актуальные проблемы российского права. 2015. №10. С.53.
12 См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в РФ. Ростов/Д., 2004. С. 107.
ляет участие граждан России в выборах: всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав1.
Кроме того, принципы избирательного законодательства подразделяются на принципы избирательного права и процесса. Так, С.В. Юсов предлагает подразделять их на материальные и процессуальные2. На наличие принципов выборов и принципов избирательного права указывают авторы учебника под редакцией В.О. Лучина3. Вместе с тем, конкретного перечня специфических принципов авторы не приводят4. Г.Н. Андреева и И.А. Старостина выделяют принципы избирательного права и принципы, составляющие качественные особенности организации выборов.5
Однако даже солидарность отдельных авторов в вопросе наименования групп принципов, не мешает им вступать в разногласия относительно принадлежности того или иного принципа к соответствующему виду.
Так, С.Д. Князев относит принцип обязательности выборов к организационным принципам, М.С. Ма-тейкович же причисляет его к политическим.
Существует и иной взгляд на систему принципов избирательного права. В частности, А.Х. Руппель подразделяет их на основные (например, принцип равного избирательного права) и дополнительные (например, принцип равенства кандидатов)6. М.С. Матейкович же утверждает, что основной принцип только один — это «принцип свободных выборов»7.
На классические и новые принципы избирательного права классифицируют Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян. К последним они относят светский характер избирательного процесса, принцип сменяемости состава выборных органов власти и избираемых должностных лиц, принципы транспарентности и альтернативности выборов8.
Достаточно подробная классификация принципов представлена А.Г.Головиным. Автор различает объективные (нормативно-организационные) принципы и субъективные, относящиеся к субъективному избирательному праву. В числе объективных, по его мнению, можно выделить базовые принципы, без которых невозможным было бы проведение демократических выборов и формирование легитимных органов власти (принципы свободы выборов, их обязательности, периодичности, альтернативности, подлинности и несфальсифицированности), и функциональные, связанные с подготовкой и проведением выборов (независимость избирательных комиссий, равенство кандидатов, избирательных объединений, финансовая дисциплина, полнота информационного обеспечения выборов, гласность выборов, недопустимость иностранного влияния на избирательный процесс). Данный подход позволяет расширить понимание системы принципов российского избирательного права9.
В целом же, как справедливо утверждает А.В. Зиновьев, любой принцип при желании можно отнести как к организационным (процессуальным), так и к материальным (политическим)10. Это обусловлено тем, что данные правоотношения неразрывно связаны.
По мнению А.М. Осавелюка, ключевым вопросом является не количество зафиксированных законом принципов, а тот факт, что в дальнейшем они определяют ясность и точность пределов регулирования социальных отношений, в том числе и избирательных. Они утверждают универсальность ключевых положений, их императивный характер, определяют сферу избирательных отношений, которые регулируются конкретными принципами. Вместе принципы воздействуют и на сферу реализации избирательных отношений, урегулированных правом, а также закладывают правовую основу для контроля и защиты от нарушения избирательных отношений11.
Как представляется, истоки обозначенных проблем во многом объясняются отсутствием закрепления принципов избирательного права на конституционном уровне.
В ходе реформы 90-х гг. ХХ в. советский конституционный опыт, когда избирательной системе в Основном законе была отведена отдельная глава, закрепляющая в том числе и принципы избирательного права, был отвергнут. Это было связано с тем, что на том момент не существовало детально
1 См.: Князев С.Д. Российское избирательное право: Учебник. Владивосток, 2001. С. 50-51.
2 См.: Юсов С.В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов/Д., 1999. С.5.
3 См.: Избирательное право России /под ред. В.О. Лучина. М., 2010. С. 15-17.
4 Избирательное право России /под ред. В.О. Лучина. С. 141.
5 См.: Андреева Г.Н., Старостина И.А. Избирательное право в России и в зарубежных странах: учебное пособие. М., 2010. С. 147-227.
6 См.: Руппель А.Х. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 10.
7 См.: Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С.11.
8 См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005. С. 38-51.
9 См.: Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. М., 2007. С.123.
10 См.: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб, 2003. С.62.
11 См.: Осавелюк А.М. Роль принципов права в обеспечении контроля и защиты избирательных прав граждан // Избирательное законодательство и практика. 2016. №4. С.8-9.
оформленной модели избирательной системы страны. Поэтому представлялось нецелесообразным окончательно закреплять принципы избирательного права в столь фундаментальном правовом акте. Это стало причиной дальнейшего их законодательного оформления.
Активизация в последние годы работы над российским Избирательным кодексом привела к актуализации вопроса о важности закрепления в выборном законодательстве принципов избирательного права.
Многие исследователи высказываются против предложений о включении основных принципов избирательного права в одну статью Федерального закона, либо в главу Избирательного кодекса РФ в случае его принятия. В действующем законодательстве о выборах нормы, в которых закреплены принципы избирательного права плохо систематизированы. В то же время Избирательный кодекс «по своей природе предполагает высокую степень нормативных обобщений и, прежде всего, систематизированное изложение принципов, на которых основано содержание и регулирование»1.
С другой стороны, ряд ученых полагает, что основные принципы избирательного права нуждаются не только в законодательных, но и в конституционных гарантиях2. В настоящее время систему основных принципов российского избирательного права можно признать устоявшейся, и соответственно, они вполне могут быть включены в Конституцию РФ3.
Международный опыт позволяет отметить, что для большинства современных конституций характерно включение в текст целых списков принципов избирательного права, а не отдельных положений о них. Также обращает на себя внимание тот факт, что принципы включены в различные главы зарубежных конституций. Это, в свою очередь, свидетельствует о различном значении, которое законодатель придает выборам:
1. Принципы, определяющие порядок реализации субъективных прав личности (перечни принципов указываются в этом случае в соответствии с правовым статусом человека и гражданина).
2. Принципы, определяющие порядок формирования выборных органов государства (соответственно перечни принципов включаются в разделы, посвященные регулированию их статуса).
3. Принципы, определяющие формы проявления суверенитета народа (перечни принципов даются в сочетании с положениями о народном суверенитете)4.
В целом, следует отметить, что принципы избирательного права находятся в постоянном развитии, так как продолжается и формирование новых структурных элементов системы права. Их подвижность и определяет многообразие исследовательских мнений. Несмотря на различия в подходах исследователей к статусу принципов избирательного права, в научном сообществе отсутствуют разногласия по поводу значимости принципов как базовых начал избирательного права. Вне зависимости от того, отражены ли принципы в законодательстве или являются общепризнанными, они оказывают регулирующие воздействие на избирательную систему всей страны, придают ей цельность, позволяют соблюсти баланс общественных интересов и прав граждан.
Совершенствование практики избирательного права в данной сфере несомненно будет способствовать развитию законодательства о выборах и референдумах, системы гарантий избирательных прав граждан России, а также комплексному изучению иных важных вопросов теории избирательного права.
1 См.: Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в РФ: тенденции и перспективы. М., 2008. С. 182.
2 См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. С. 410; Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. М., 2007. С. 89-90.
3 См.: Зражевская Т.Д. Проблемы конституционного закрепления принципов избирательной системы РФ. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// www.lawmix.ru (03.05.19).
4 См.: Тхаркахо М.М. Конституционное регулирование принципов избирательного права: зарубежный опыт // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер.: Регионоведение. 2015. Вып. 3. С. 302-307.
