CC BY
270
народного коммерческого арбитража / отв. ред. А. С. Комаров. М., 2002.
Курочкин С. А. Государственные суды в третейском разбирательстве и международном коммерческом арбитраже. М., 2008.
Лопатина Д. Правоприменительное значение обеспечительных мер, принятых международным коммерческим арбитражем // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 3.
Система правовых актов в сфере технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства
КАЛМыКОВА Анастасия Валентиновна, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП КАШИРКИНА Анна Анатольевна, ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук
ЛУКьЯНОВА Влада Юрьевна,
и. о. ведущего научного сотрудника отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат философских наук
МОРОЗОВ Андрей Николаевич,
старший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук
Переход нашей страны к инновационному типу социально-экономического развития и ориентация на качественно новое развитие основных экономических институтов требуют коренной модернизации системы обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства и обращения. Одним из важнейших инструментов формирования государственной политики, призванных обеспечить создание новых условий хозяйствования, является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон № 184-ФЗ). Он определил основные направления реформирования системы,
устанавливающей обязательные требования к продукции и процессам ее производства, обращения и эксплуатации, а также алгоритмы контроля за соблюдением этих требований со стороны государства, общества и субъекта хозяйствования, обозначив ее как систему технического регулирования.
1 июля 2010 г. завершился семилетний период, в течение которого согласно первоначальной редакции п. 7 ст. 46 Закона № 184-ФЗ должен был быть осуществлен переход от государственной системы стандартизации к установлению техническими регламентами обязательных требований к продукции, процессам ее производства и обращения. Однако процесс формирования системы технического регулирования пока не завершен. Более того, в последнее время проявляются новые факторы, определяющие динамику и направленность процессов формирования, развития и функционирования системы технического регулирования в Российской Федерации.
Теоретические и методологические основания проведения реформы технического регулирования оказались недостаточно проработанными, о чем свидетельствуют, в частности, изменения норм Закона № 184-ФЗ, определяющие, в виде каких нормативных правовых актов могут приниматься технические регламенты, а также неоднократное утверждение Программы разработки техни-
ческих регламентов распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р (включала 84 регламента), от 29 мая 2006 г. № 781-р (181 регламент), от 28 декабря 2007 г. № 1930-р (41 регламент), от 1 апреля 2009 г. № 445-р (17 регламентов), от 9 марта 2010 г. № 300-р (11 регламентов)1.
Не менее важным фактором, определяющим необходимость совершенствования механизмов управления хозяйственной деятельностью, в частности законодательства о техническом регулировании, является интенсификация интеграционных процессов на постсоветском пространстве. На проведенной в марте 2010 г. международной конференции «Тех-регулирование 2012. Инструментарий формирования Единого экономического пространства» Министр промышленности и торговли РФ В. Христенко отметил, что «интеграционное движение на постсоветском пространстве имеет два понятных вектора. Первый — это интеграция в ЕврАзЭС. Решением президентов Белоруссии, Казахстана и России определены задачи в сфере технического регулирования в рамках формирования Единого экономического пространства. Соответствующий план действий предусматривает подготовку соглашения о единых принципах и правилах в этой сфере и принятие единых технических регламентов ЕврАзЭС. Второй вектор — гармонизация норм между Россией, Белоруссией и Казахстаном — с одной стороны и Евросоюзом — с другой».
На постсоветском пространстве в настоящее время существует ряд интеграционных образований, наиболее динамично развивающимися из которых являются Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и его ядро — Таможенный союз, в состав которого входят Российская Феде-
1 Документ утратил силу с 27 января 2011 г. в связи с изданием распоряжения Правительства РФ от 27 января 2011 г. № 86-р.
рация, Республика Беларусь и Республика Казахстан. Цель указанных интеграционных объединений состоит в эффективном продвижении Договаривающимися Сторонами процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства2, что позволит не только объединить рынки обращения продукции, рабочей силы и т. д., но и создать гармонизированное национальное и наднациональное правовое регулирование. Значимость указанных интеграционных образований для Российской Федерации подчеркивается во многих программных документах, включая Концепцию внешней политики Российской Федерации3 и Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.4
Одним из важнейших направлений деятельности каждого межгосударственного интеграционного объединения, созданного на постсоветском пространстве, является гармонизация законодательства в сфере технического регулирования. Речь идет об установлении на всем пространстве интеграционного объединения единых обязательных требований к продукции, имеющих прямое действие, и о запрете на установление соответствующих требований в одностороннем порядке. Кроме того, необходимо сформировать единые методы оценки соответствия продукции тем или иным требованиям, правила аккредитации и проведения контроля, а также решить те вопросы, без которых единство экономического пространства не может быть полноценным.
Из сказанного следует, что основными направлениями формирова-
2 См. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.
3 Утверждена Президентом РФ 12 июля 2008 г. № Пр-1440.
4 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
ния системы технического регулирования на межгосударственном уровне должны стать:
установление единых правил, условий и процедур допуска на рынок Единого экономического пространства работ и услуг, происходящих из стран, не входящих в соответствующее межгосударственное объединение;
создание механизмов единообразного применения требований национальных и межгосударственных технических регламентов и стандартов независимо от видов или особенностей сделок;
создание единых механизмов применения правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки (подтверждения) соответствия;
создание единой системы и правил аккредитации путем поэтапного сближения положений существующих и создаваемых систем в государствах — участниках интеграционных объединений на постсоветском пространстве;
установление процедур обращения, получения и использования информации о техническом регулировании во входящих в межгосударственные объединения государствах на основе недискриминационного доступа к ней.
Гармонизация законодательства в сфере технического регулирования государств — членов ЕврАзЭС является одним из важнейших направлений деятельности этого межгосударственного объединения в соответствии с Соглашением об основах гармонизации технических регламентов государств — членов ЕврАзЭС от 24 марта 2005 г. и с Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г.
С принятием указанных международных договоров в рамках ЕврАзЭС реформа технического регулирования в Российской Федера-
ции вышла на качественно новый, международный уровень, поскольку в соответствии с названными международными договорами, которые стали частью правовой системы Российской Федерации, на государство возложена обязанность по их добросовестному исполнению, включая проведение согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер. Осуществление такой политики в первую очередь связано с разработкой и принятием технических регламентов ЕврАзЭС в порядке, предусмотренном в Приложении к названному Соглашению от 24 марта 2005 г.
Однако достижение эффективной гармонизации технических регламентов государств — членов ЕврАзЭС, а следовательно, и проведение согласованной политики в области технического регулирования в рамках данного межгосударственного интеграционного объединения, сегодня затруднительно по ряду причин, в числе которых прежде всего правовые проблемы. Условно их можно классифицировать на два вида, что имеет существенное методологическое значение при создании механизмов, направленных на решение конкретного вида проблем.
К первому виду правовых проблем относятся вопросы, связанные с разработкой согласованных позиций государств (согласования воль) для закрепления их в международно-правовых актах (международных договорах), юридически обязательных для государств-участников. Поскольку технический регламент ЕврАзЭС принимается международными договорами государств — участников ЕврАзЭС, для таких регламентов в целом характерны правовые проблемы, возникающие при разработке, принятии и реализации международных договоров, заключенных в рамках межгосударственного объединения. Основное значение имеет несоответствие национальных законодательств государств той об-
ласти технического регулирования, в которой предполагается выработать единую позицию, а значит, разработать и принять технический регламент. Как показывает практика, государства с трудом отказываются от национальных правил при обсуждении проекта технического регламента. Попытка «продавливания» национальных законодательных актов без учета международно-правовой природы технического регламента ЕврАзЭС затрудняет процесс его разработки.
Ко второму виду правовых проблем относятся вопросы, связанные с выполнением государствами процедур по вступлению в силу технических регламентов ЕврАзЭС, принятых на основании международного договора под эгидой данной международной организации. Синхронизация сроков выполнения государствами внутригосударственных процедур по вступлению в силу актов ЕврАзЭС, включая технические регламенты, принятые международными договорами, представляет особую важность. При этом названное Соглашение от 25 января 2008 г. предусматривает, что договоры о принятии технических регламентов ЕврАзЭС подлежат ратификации (п. 3 ст. 5).
Осуществление правовой регламентации в сфере технического регулирования в рамках ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ позволяет говорить о том, что разноформатная и разноуровневая интеграция ряда постсоветских государств, наблюдающаяся в настоящее время, имеет своей целью принятие и выработку международно-правовых актов в сфере технического регулирования в рамках трех интеграционных объединений.
Государства — члены интеграционных объединений активно ведут разработку национальных технических регламентов5. В то же время в
5 К 1 марта 2010 г. согласно Протоколу совещания представителей органов отрасле-
рамках самих интеграционных объединений разрабатываются и принимаются технические регламенты ЕврАзЭС и Таможенного союза, международно-правовые акты в сфере технического регулирования в рамках СНГ.
Из-за несогласованных действий по координации деятельности ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ наиболее уязвимой оказалась деятельность СНГ, где принятие международных правовых актов в сфере технического регулирования осуществляется медленнее, чем в Таможенном союзе и ЕврАзЭС. Это наглядно демонстрирует процесс принятия проекта Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств — участников СНГ, подготовленного в 2003 г. Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ и одобренного 23 мая 2005 г. Экономическим советом СНГ. Данный проект Соглашения основан на Соглашении по техническим барьерам в зоне свободной торговли от 20 июня 2000 г., который согласно официальной позиции Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации «до настоящего времени не согласован государствами в формате, отвечающем требованиям сегодняшнего дня»6. В проекте Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств — участни-
вого сотрудничества СНГ по вопросу обеспечения гармонизации технических регламентов государств Содружества государствами — участниками СНГ разработано и принято 250 национальных технических регламентов, в том числе: в Республике Армения — 59, Республике Беларусь — 9, Республике Казахстан — 58, Киргизской Республике — 4, Республике Молдова — 78, Российской Федерации — 13, Украине — 29.
6 Протокол Совещания представителей органов отраслевого сотрудничества СНГ по вопросу обеспечения гармонизации технических регламентов государств Содружества от 22 апреля 2010 г.
ков СНГ предлагается определить межгосударственную модель технического регламента как документа, утвержденного Экономическим советом СНГ и содержащего нормы и требования относительно объектов технического регулирования для защиты жизни и здоровья человека, животных и растений, имущества, охраны окружающей среды, энергетической эффективности и ресурсосбережения, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей.
Для преодоления указанных коллизий на уровне СНГ и ЕврАзЭС нормативно-правовая база о стандартах должна быть более гармонизированной. Целесообразно осуществить взаимодействие между Интеграционным комитетом ЕврАзЭС и Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ. И хотя сегодня определенная динамика в вопросах взаимодействия указанных интеграционных объединений в сфере технического регулирования имеет место, все же представляется правильным активизировать и интенсифицировать данные процессы, поскольку интеграция с ближайшими партнерами — государствами СНГ и ЕврАзЭС — для России является наиболее перспективным направлением с учетом затрат, возможностей и результативности, сопряженной с соблюдением и защитой национальных интересов. При этом главная роль в процессах интеграции принадлежит Таможенному союзу в рамках ЕврАзЭС.
Приоритетным направлением для Российской Федерации является постепенное сближение законодательства с международными стандартами, в том числе в сфере технического регулирования, и, как следствие, успешное завершение данного процесса — вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО).
Как показывает практика, непосредственная имплементация международных стандартов в законо-
дательство государства является не единственным способом гармонизации международного и национального права. В сфере технического регулирования имеется ряд общих для государств определенного экономического уровня моментов. Фактор общности должен быть учтен постсоветскими государствами при вступлении в ВТО.
Таможенный союз служит мощной консолидирующей основой для дальнейшего продвижения интеграции, сближения с международными стандартами и вступления в ВТО. При этом технические регламенты, принимаемые как ЕврАзЭС, так и Таможенным союзом, после их вступления в силу можно рассматривать в качестве актов, содержащих соответствующие региональные стандарты в сфере технического регулирования.
Вычленение региональных стандартов после их признания в соответствующем порядке государствами — членами Таможенного союза должно поспособствовать созданию единой международно-правововой основы стандартизации в рамках Таможенного союза, которая приобретет черты правовой завершенности, а также дальнейшему продвижению интеграции в рамках ЕврАзЭС.
Техническое регулирование, осуществляемое в рамках межгосударственных объединений (ЕврАзЭС, Таможенный союз и СНГ), имеет качественно отличные от национального технического регулирования международно-правовую природу и характер. В сочетании с особенностями технического регулирования, установленными в технических регламентах ЕврАзЭС и Таможенного союза, вопросы технического регулирования, по которым заключаются международные договоры Российской Федерации, составляют уникальный «пласт» правоотношений.
Система технического регулирования, действующая в рамках ЕврАзЭС и формирующаяся в Таможенном союзе, а также зарож-
дающаяся в государствах СНГ, представляет собой сложный конгломерат международно-правовых актов, решений, находящихся в тесной взаимосвязи между собой.
При создании Единого экономического пространства должны учитываться перспективы вступления стран, входящих в указанные интеграционные образования, в ВТО. Выступая на Международной конференции «Техрегулирование 2012. Инструментарий формирования Единого экономического пространства», Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации И. И. Шувалов отметил следующее: «Общее пространство — это унифицированное законодательство, одинаковые институты, которые это законодательство регламентирует. Формируя единое экономическое пространство для трех государств, мы, по сути, как бы расширяем идею общего экономического пространства, мы адаптируем цивилизованные нормы ВТО и ЕС в экономической жизни к экономическому пространству трех государств».
Проблема создания целостной, эффективно функционирующей системы технического регулирования на постсоветском пространстве неразрывно связана с проблемой устранения коллизий между техническими регламентами и иными международно-правовыми актами, в том числе принимаемыми на уровне различных межгосударственных объединений, и напрямую зависит от степени гармонизации национального законодательства государств — участников этих объединений. Однако в сфере технического регулирования такая гармонизация представляется весьма затруднительной, поскольку законодательства России и иных государств — участников интеграционных образований имеют отличия по ряду принципиальных вопросов7.
7 Подробнее об этом см.: Калмыкова А. В. Сравнительный анализ систем технического
Национальное законодательство Российской Федерации в сфере технического регулирования, принимая во внимание изменения в международном праве и учитывая различные подходы к техническому регулированию в странах — участницах интеграционных образований, должно модернизироваться по следующим направлениям:
изменение Закона № 184-ФЗ в части соответствия его международным актам ЕврАзЭС и Таможенного союза;
изменение смежного законодательства Российской Федерации в связи с изменением Закона № 184-ФЗ;
изменение законодательства Российской Федерации в целях обеспечения исполнения международных правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза;
изменение Закона № 184-ФЗ, направленное на максимальный учет требований соглашений ВТО как перспективного и стратегического партнера;
введение в действие международных правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза, принятых в сфере технического регулирования;
принятие новых международных правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза.
Принятие международных правовых актов и разработка технических регламентов в рамках интеграционных образований обусловили изменение не только границ правового регулирования в области установления обязательных требований к продукции и связанных с ними процессов8,
регулирования России и стран СНГ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 4.
8 Более подробно о направлениях изменения технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства и Таможенного союза см.: Калмыкова А. В. Границы технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства и Таможенного союза // Границы пра-
но и самой системы технического регулирования.
Согласно ст. 2 Закона № 184-ФЗ техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее — процессы производства и обращения), а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства и обращения, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Под системой технического регулирования следует понимать систему правовых актов9, которые различаются в зависимости от их юридической силы и субъектов, их принявших. Таким образом, система технического регулирования в Российской Федерации представляет собой вертикально (иерархически) организованную систему, включающую несколько блоков.
1. Нормативные правовые акты, детерминирующие процесс формирования и развития системы технического регулирования в Российской Федерации, составляют первый
вового регулирования: науч.-практ. пособие. М., 2011.
9 См.: Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А, Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 3—4; Правовые аспекты технического регулирования: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Саламатов. М., 2010; Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К., Иг-натюк Н. А. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010. С. 163—193.
блок. Здесь можно выделить следующие иерархические уровни правовых актов.
Первый (высший) уровень системы технического регулирования образуют международные нормативные правовые акты в данной сфере, в том числе международные договоры, принятые в рамках ЕврАзЭС (например, Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств — членов ЕврАзЭС от 24 марта 2005 г., Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г.), Таможенного союза (например, Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г., Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам от 11 декабря 2009 г.), СНГ (например, Соглашение о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации от 13 марта 1992 г.), а также иные межгосударственные и межправительственные договоры Российской Федерации.
Второй уровень составляют законодательные акты Российской Федерации, важнейшим из которых является Закон № 184-ФЗ.
Не менее значимыми для формирования системы технического регулирования являются и положения таких системообразующих актов, как ГК РФ, ГсК РФ, КоАП РФ, УК РФ, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.
Третий уровень включает указы Президента РФ, которые также могут играть значимую роль в формировании и развитии системы
технического регулирования. Именно посредством указов Президента РФ вносятся поправки в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, оказывающих существенное влияние на организацию и осуществление различных видов деятельности в сфере технического регулирования. Т ак, Указом Президента РФ от 17 ноября 2008 г. № 1625 (в ред. от 1 марта 2011 г.) Федеральная служба безопасности РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба охраны РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний наделены полномочиями по разработке и установлению обязательных требований в области технического регулирования к оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа; к продукции (работам, услугам), сведения о которой составляют государственную тайну, а также к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Четвертый уровень. Важную роль в системе технического регулирования играют нормативные правовые акты Правительства РФ, поскольку именно они создают и формируют инструменты и механизмы реализации норм законодательства о техническом регулировании. Издание ряда актов Правительства РФ предусмотрено Законом № 184-ФЗ. Так, в соответствии с п. 12 ст. 7 названного Закона распоряжением Правитель-
ства РФ ежегодно должна утверждаться, уточняться и быть опубликована программа разработки технических регламентов (с указанием формы их принятия), реализация которой полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета10.
Пятый уровень составляют правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Среди них:
а) нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере технического регулирования (Министерства промышленности и торговли РФ), который в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ регламентирует вопросы организации учета и анализа случаев причинения вреда жизни и здоровью людей, имуществу и окружающей среде, обусловленных нарушением требований технических регламентов; устанавливает порядок формирования и ведения единого реестра деклараций о соответствии и их регистрации, порядок предоставления содержащихся в указанном реестре сведений и оплаты предоставления этих сведений; определяет порядок официального опубликования национальных стандартов и общероссийских классификаторов;
б) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по принятию нормативных правовых актов в рассматриваемой области.
Как было отмечено выше, п. 12 ст. 7 Закона № 184-ФЗ устанавливает, что уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти организуются постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципаль-
10 См. распоряжение Правительства РФ
от 6 ноября 2004 г. № 1421-р «Об утверждении Программы разработки технических регламентов».
ному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений вследствие нарушения требований технических регламентов с учетом тяжести этого вреда, а также организуется информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов. Однако в российском законодательстве, равно как и в международной практике, речь идет не об учете и анализе случаев причинения вреда вследствие нарушения обязательных требований к объектам технического регулирования, а об учете и расследовании производственных несчастных случаев или аварий и инцидентов. Поэтому федеральными органами исполнительной власти в соответствующей сфере деятельности11 утверждаются правила и порядок учета, расследования и анализа таких случаев и аварий.
2. Правовые акты, устанавливающие требования безопасности к продукции и процессам ее производства и обращения, и в первую очередь технические регламенты составляют второй блок системы актов технического регулирования. Здесь также можно выделить несколько иерархических уровней.
Первый уровень образуют международные нормативные правовые акты — технические регламенты ЕврАзЭС, Таможенного союза, СНГ. Напомним, что технический регламент межгосударственного интеграционного образования принимается международным договором или посредством правотворчества органов интеграционного объединения (например, технические регламенты Таможенного союза принимают-
11 См., например, приказ Ростехнадзора от 23 апреля 2008 г. № 261 «Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».
ся решением Комиссии Таможенного союза), поэтому он может содержать правила отличные от тех, что установлены российским законодательством.
Второй уровень включает технические регламенты, принимаемые в форме федеральных законов12, и иные федеральные законы, регламентирующие те или иные аспекты обеспечения безопасности продукции. Построение системы технического регулирования невозможно без учета норм федеральных законов, уже отчасти регулирующих эти вопросы и принятых до вступления в силу Закона № 184-ФЗ, (например, федеральные законы от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и др.).
Кроме того, принятие технических регламентов в форме федеральных законов, устанавливающих новые подходы к определению вопросов безопасности отдельных видов объектов технического регулирования, предполагает принятие федеральных законов, вносящих соответствующие изменения в другие законодательные акты. Так, принятие технического регламента об общих требованиях пожарной безопасно-
12 См. федеральные законы от 22 декабря 2008 г. № 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию», от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей», от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», от 24 июня 2008 г. № 90-ФЗ «Технический регламент на масложировую продукцию», от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», от 27 декабря 2009 г. № 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования».
сти потребовало внесения федеральным законом изменений в вышеупомянутый Закон о пожарной безопасности, в КоАП РФ и уК РФ.
Третий уровень составляют указы Президента РФ, в форме которых также могут приниматься технические регламенты. Согласно ст. 10 Закона № 184-ФЗ в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Однако до сих пор ни одного технического регламента в форме указа Президента РФ не принято, что свидетельствует об отсутствии необходимости неотложного регулирования.
Четвертый уровень составляют нормативные правовые акты Правительства РФ. Ряд технических регламентов принят в форме постановлений Правительства РФ, которые должны стать второй (после федерального закона) основной формой их принятия13.
13 См. постановления Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 118 «Об утверждении технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», от 24 февраля 2010 г. № 86 «Об утверждении технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах», от 11 февраля 2010 г. № 65 «Об утверждении технического регламента о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе», от 26 января 2010 г. № 29 «Об утверждении технического регламента о требованиях безопасно-
Согласно п. 62 ст. 46 Закона № 184-ФЗ, введенному Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ, до дня вступления в силу технических регламентов в отношении отдельных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов производства и обращения Правительством РФ в отношении таких видов продукции и (или) процессов могут вводиться обязательные требования, содержащиеся в технических регламентах государств — участников Таможенного союза или в документах Европейского Союза14. При
сти крови, ее продуктов, кровезамещающих растворов и технических средств, используемых в трансфузионно-инфузионной терапии», от 24 декабря 2009 г. № 1213 «Об утверждении технического регламента о безопасности средств индивидуальной защиты», от 24 декабря 2009 г. № 1082 «Об утверждении технического регламента о безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий», от 12 октября 2005 г. № 609 «Об утверждении технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», от 2 октября 2009 г. № 782 «Об утверждении технического регламента о безопасности лифтов», от 7 апреля 2009 г. № 307 «Об утверждении технического регламента о безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков», от 10 сентября 2009 г. № 720 «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств», от 15 сентября 2009 г. № 753 «Об утверждении технического регламента о безопасности машин и оборудования».
14 Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами — членами, с другой, от 24 июня 1994 г. в числе прочего предусматривает сближение европейских технических норм и стандартов с российскими. Таким образом, использование документов Европейского Союза в области технического регулирования будет способствовать реализации указанного Соглашения, а также устранит про-
этом Правительство РФ может устанавливать формы оценки соответствия таким требованиям и определять орган, уполномоченный осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением таких требований.
Пятый уровень составляют ведомственные акты. В соответствии с п. 3 ст. 4 Закона № 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Исключение составляют случаи, установленные ст. 5 и 91 настоящего Федерального закона.
Согласно п. 1 ст. 5 Закона № 184-ФЗ «в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа; продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну; продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения соответственно указанной продукции и указанных объектов обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования, установленные государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспече-
белы в российском законодательстве, пока не будут выработаны соответствующие национальные технические регламенты или технические регламенты ЕврАзЭС.
ния безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, и (или) государственными контрактами (договорами)».
Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ Закон № 184-ФЗ был дополнен ст. 91, согласно которой федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию в случаях, предусмотренных программой разработки технических регламентов, вправе принимать технический регламент. В частности, согласно Программе разработки технических регламентов (в ред. от 9 марта 2010 г. № 300-р) в форме нормативного правового акта указанного органа должны быть приняты технический регламент об электромагнитной совместимости и о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением.
3. Правовые акты, устанавливающие характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства и обращения, выполнения работ или оказания услуг и имеющие добровольный для применения статус, а именно национальные стандарты, своды правил, а также стандарты организаций, образуют третий блок актов системы технического регулирования. В частности, после вступления в силу Закона № 184-ФЗ было полностью изменено содержание понятия «стандарт», изменился правовой статус стандартов: если ранее они были обязательными, то теперь стали добровольными15.
15 Согласно п. 4 ст. 161 Закона № 184-ФЗ применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов в области стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих регламентов. Неприменение таких стан-
На добровольность применения национальных стандартов и сводов правил указывается в ст. 2, 13 Закона № 184-ФЗ. Исключение распространяется только на продукцию, работы, услуги и процессы, указанные в вышеупомянутой ст. 15 названного Закона.
Кроме того, Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ была введена ст. 51, в соответствии с которой особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Согласно ч. 4 ст. 6 данного Закона национальные стандарты и своды правил, включенные в перечень, утвержденный Правительством РФ, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями.
К правовым актам, имеющим добровольный для применения статус, относятся также и акты федеральных органов исполнительной власти, принимаемые в виде методических рекомендаций, руководств, пособий и т. д., содержащих своего рода ориентирующие и информационные положения, что обусловлено нормой п. 3 ст. 4 Закона № 184-ФЗ, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера.
В современных условиях глобализации рынков возрастает роль международных стандартов как механизма продвижения и обеспечения интересов Российской Федерации
дартов (сводов правил) не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.
на международном уровне в экономической сфере. Поэтому Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ перечень документов в области стандартизации, содержащийся в ст. 13 Закона № 184-ФЗ, был дополнен международными стандартами, региональными стандартами и сводами правил, стандартами и сводами правил иностранных государств, зарегистрированными в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов.
Подводя итог проведенному анализу, можно констатировать, что система технического регулирования представляет собой сложное, многоуровневое и многоаспектное явление. Она должна строиться (это является ключевым моментом всей реформы сферы технического регулирования) как единый по своей социальной направленности комплекс документов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности продукции, процессов ее производства и обращения, а в более общем плане — вопросы обеспечения технической безопасности. С этой точки зрения иерархический принцип построения системы законодательства о техническом регулировании несет в себе высокий потенциал повышения эффективности указанной системы, позволяя перейти от разработки технических регламентов как несвязанных между собой правовых актов к построению системы технического регулирования как совокупности отраслевых подсистем национального и наднационального уровня.
В случае же, когда технические регламенты принимаются в форме нормативных правовых актов различной юридической силы, возникает ряд проблем. На национальном уровне единая система актов может быть построена только при условии, что положения технических регламентов, принимаемых в форме правовых актов меньшей юридической силы (постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти по техническому регулированию), будут конкретизировать с учетом специфики подпадающих под их действие объектов технического регулирования требования технических регламентов, принятых в форме федерального закона. Однако сегодня такой подход реализуется далеко не всегда16. Очевидно, что сложившаяся ситуация может препятствовать эффективной практической реализации требований указанных нормативных правовых актов, а значит, теоретические и концептуальные основы сис-
16 Так, технический регламент «О безопасности машин и оборудования», имеющий по сути общий характер, поскольку его требования касаются практически всех видов объектов технического регулирования, принят постановлением Правительства РФ, тогда как регламент, устанавливающий требования в отношении лишь одного вида оборудования — низковольтного, — принят в фор -ме федерального закона.
темы технического регулирования в Российской Федерации нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Библиографический список
Калмыкова А. В. Границы технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства и Таможенного союза // Границы правового регулирования: науч.-практ. пособие. М., 2011.
Калмыкова А. В. Сравнительный анализ систем технического регулирования России и стран СНГ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 4.
Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К., Игна-тюк Н. А. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010.
Правовые аспекты технического регулирования: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Саламатов. М., 2010.
Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хаб-риева Т. Я. Концепция правового обеспечения техничекого регулирования // Журнал российского права. 2006. № 9.
