CC BY
145
О техническом регулировании на «пространстве 1520»
М.В. Вилисов, Г.Г. Каримова
В результате распада Советского Союза система железнодорожного транспорта бывших союзных республик оказалась перед жестким вызовом: на фоне разрыва многих экономических, политических и социально-культурных связей между ними эффективное функционирование железнодорожного транспорта, особенно в части осуществления трансграничных перевозок, оказалось под угрозой.
В силу целого ряда объективных причин, к которым относится и общая ширина колеи, в сфере железнодорожного транспорта на постсоветском пространстве сохранилось значительно больше единства, чем во многих других сферах1. Общий язык в хозяйственно-экономических вопросах функционирования железнодорожного транспорта на пространстве бывшего СССР был найден достаточно быстро: путем создания специализированного координационного органа — Совета по железнодорожному транспорту государств - участников Содружества (далее — Совет). Правовой основой для создания Совета послужило Соглашение о координационных органах железнодорожного транспорта Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 г.
Однако долго существовать в изоляции от более общих политико-государственных и правовых процессов единое железнодорожное пространство не могло. Наиболее острые противоречия возникли в связи с началом формирования национального законодательства о техническом регулировании. Этот процесс развивался неравномерно в разных странах, однако вызван он был одной общей причиной — вступлением в ВТО и необходимостью в связи с этим адаптировать национальное законодательство к требованиям соглашения ВТО о технических барьерах в торговле (соглашение ТБТ).
Так, например, в России начиная с принятия Федерального закона № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» (далее — ФЗ «О техническом регулировании») концептуальные подходы к формированию систем технического регулирования как минимум дважды подвергались весьма серьезным корректировкам2. Это не могло не привести к пробелам и противоречиям даже внутри национального законодательства, не говоря уже о соотношении с законодательством о техническом регулировании других постсоветских стран, некоторые из которых успели к этому времени стать членами Евросоюза. При этом в результате всех концептуальных изменений российское законодатель-
1 Якунин В., Сулакшин С., Вилисов М. и др. Гармонизация национального и зарубежного права в сфере железнодорожного транспорта // Власть. 2006. № 9. С. 37-44.
2 Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»). Монография. М.: Научный эксперт, 2010. 384 с.
ство о техническом регулировании взяло за основу соответствующую модель законодательства Евросоюза3, постоянно подтверждая на политическом и управленческом уровне и дальнейшую направленность на гармонизацию, а точнее — унификацию или заимствование европейского законодательства и введение его норм в российскую правовую систему4.
Основной проблемой на пространстве колеи 1520 является отсутствие единой системы технического регулирования железнодорожного транспорта5. Данный процесс осложняет различие национального законодательства государств - участников СНГ в области технического регулирования. Различны как формы нормативно-правовых актов технического регулирования (закон либо подзаконный акт), так и цели технического регулирования. Если в России обязательные требования — защита жизни и здоровья человека, охрана окружающей среды и невведение приобретателя в заблуждение6, то в странах СНГ это обеспечение национальной безопасности (Беларусь, Казахстан, Молдова, Украина), защита (рациональное использование) естественных ресурсов (Беларусь, Украина), повышение конкурентоспособности продукции (Беларусь, Казахстан), устранение технических барьеров в торговле (Казахстан, Узбекистан)7.
Для создания единой системы технического регулирования на железнодорожном транспорте необходимо также задействовать такой международноправовой механизм и форму сотрудничества государств, как гармонизация права и законодательства8. В литературе гармонизация права определяется как особый тип взаимодействия законов, сложное, системное явление, пронизывающее собой многие, если не все, процессы совершенствования, унификации,
3 Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»). Монография. М.: Научный эксперт, 2010. 384 с.
4 В качестве иллюстрации последнего тезиса можно привести цитату из статьи В.В. Путина в газете «Зюддойче Цайтунг» от 25.11.2010: «...Чтобы изменить ситуацию, надо использовать те реальные преимущества и возможности, которые есть и у России, и у ЕС. Это был бы действительно органичный синтез двух экономик: классической, устоявшейся — в ЕС и новой, развивающейся — в России. С факторами роста, которые хорошо дополняют друг друга. У нас есть современные технологии, природные ресурсы, капиталы для инвестиций. А главное — уникальный человеческий потенциал. Наконец, у России и ЕС уже накоплен серьезный опыт сотрудничества. И мне приятно отметить, что Германия — страна-локомотив европейской интеграции — демонстрирует здесь пример настоящего лидерства.
Что мы предлагаем? Первое. Это создание гармоничного сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока. А в будущем — возможно, и зоны свободной торговли и даже более продвинутых форм экономической интеграции. Фактически мы получим общий континентальный рынок емкостью в триллионы евро. Очевидно, что для начала следовало бы убрать все оставшиеся препоны на пути вступления России в ВТО. Затем — провести унификацию законодательства и таможенных процедур, а также правил технического регулирования. Реализовать проекты, направленные на устранение «узких мест» в общеевропейской транспортной инфраструктуре...» // http://www. ри1т-11^ь ги/2010/11/25/у^аге1е-%С2%АВгу^^усЬе-18ауШ^%С2%ВВ-ориЬИкоуапа-81а!уа-у-у-риипа/.
5 Якунин В., Сулакшин С., Малчинов А. и др. Техническое регулирование как фактор сохранения единой транспортной политики на пространстве бывшего СССР // Власть. 2006. № 7. С. 72-74.
6 См. ст. 6 Федерального закона № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» с изменениями.
7 Пугачев С.В. Техническое регулирование на постсоветском пространстве. Состояние, проблемы, перспективы // Сайт агентства «РСТ»: http://www. rctest.ru/page15.htm.
8 Якунин В., Сулакшин С., Вилисов М. и др. Гармонизация национального и зарубежного права в сфере железнодорожного транспорта // Власть. 2006. № 9. С. 37-44.
социализации структурных элементов правовой системы. В общегосударственном контексте гармонизация позволяет согласовывать (сближать) различные по динамике и направленности, а порой и встречные противоборствующие интересы отдельных слоев и групп населения, хозяйствующих субъектов, территориальных единиц и образований9.
Для проведения гармонизированной политики в сфере железнодорожного транспорта необходим наднациональный орган. Таким органом в СНГ является созданный в 1992 г. Совет, который регулярно проводит свои заседания. Результатом деятельности данного органа является множество принятых нормативных актов, регулирующих сферу железнодорожного транспорта (в основном это правила и условия перевозок грузов, эксплуатации грузовых вагонов).
Важным шагом на пути к гармонизации технического регулирования на пространстве 1520 стало подписание 28 мая 2009 г. главами железнодорожных администраций «Меморандума о сотрудничестве железнодорожных администраций СНГ, Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики в области обеспечения единства технического регулирования на "пространстве 1520"» (далее — Меморандум). Меморандум определил основные направления дальнейшего развития отношений в сфере железнодорожного транспорта, а именно — создание единой системы технического регулирования на железных дорогах «пространства 1520» для обеспечения высокого уровня безопасности и эксплуатационной совместимости технических средств железнодорожного транспорта, предотвращения технических барьеров при осуществлении перевозок в международном сообщении, обеспечения единых подходов к применению стандартов.
Для реализации Меморандума Стороны определили ряд необходимых мероприятий, в частности, будет подписано Соглашение о проведении согласованной политики государств - участников СНГ в области технического регулирования на железнодорожном транспорте (далее — Соглашение). Данным Соглашением будут введены в действие единые технические регламенты «О безопасности железнодорожного подвижного состава», «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта».
В целях единообразного их применения в Соглашении будет определен порядок применения технических регламентов, а также порядок внесения в них изменений. Предусматривается, что действие технических регламентов распространяется на государства, подписавшие Соглашение. В случае если принимаемым Соглашением не будут урегулированы отношения в сфере технического регулирования, будет применяться национальное законодательство.
Однако если вопрос с коллизией норм единых и национальных технических регламентов решен, то сложнее обстоит решение вопроса о соотношении технических регламентов, принимаемых на «пространстве 1510» и в рамках Европейского экономического сообщества и Таможенного союза. Тем более что в настоящее время Таможенный союз активизировал разработку и принятие этих правовых документов. В Соглашении указывается, что если будут приня-
9 Баранов В.М., Пшеничнов М.А. Гармонизация законодательства как общеправовой феномен // Журнал российского права, № 6, 2009.
ты технические регламенты в области железнодорожного транспорта в рамках других международных организаций, то они будут действовать в части, не противоречащей техническим регламентам «пространства 1520».
Соглашение разводит понятия «технический регламент», «стандарт» и «единые общие требования технической эксплуатации железных дорог». Так, если технический регламент содержит обязательные обобщенные существенные требования к объектам технического регулирования на железнодорожном транспорте, то конкретные требования к этим объектам содержатся в стандартах. К тому же устанавливается императивность норм технических регламентов, а нормы стандартов носят добровольный характер.
Соглашением будут признаваться следующие стандарты: межгосударственные стандарты (ГОСТ), которые будут разрабатываться в соответствии с европейскими стандартами, а также национальные стандарты. Однако национальные стандарты не должны противоречить межгосударственным стандартам и не должны создавать дополнительных барьеров для перемещения товаров между участниками Соглашения.
Обязательные требования к эксплуатации железных дорог устанавливаются едиными общими требованиями эксплуатации железных дорог.
Железнодорожная продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов будет подтверждено в установленном порядке, должна маркироваться единым знаком обращения железнодорожной продукции на рынке государств - участников СНГ, Положение о котором будет разрабатываться Советом по железнодорожному транспорту.
Достаточным условием для допуска к инфраструктуре других государств -участников Соглашения будут являться сертификаты соответствия на подвижный состав, выдаваемые в соответствии с национальным законодательством государств.
В целях единообразного применения технических регламентов, а также недопущения их нарушения Стороны Соглашения будут совершенствовать законодательство в области установления ответственности за нарушение требований технических регламентов, а также при проведении процедур оценки (подтверждения) соответствия продукции требованиям технических регламентов. Государственные органы надзора и контроля участника Соглашения должны приостановить эксплуатацию железнодорожной продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, уведомив при этом Совет по железнодорожному транспорту государств - участников СНГ.
Важным в техническом регулировании является вопрос о порядке аккредитации органов по оценке соответствия требованиям технических регламентов. В соответствии с Соглашением на Совет по железнодорожному транспорту государств - участников СНГ возложена обязанность ведения единого перечня (реестра) признанных органов по оценке соответствия, испытательных лабораторий (центров) в соответствии с установленной им процедурой признания. При этом результаты работ органов, входящих в указанный реестр, будут признаваться государствами - участниками Соглашения.
Возложение дополнительных полномочий на Совет по железнодорожному транспорту с целью проведения согласованной политики не противоречит п. 15
Положения о Совете по железнодорожному транспорту от 20 марта 1992 г., где указывается, что «Совет может выполнять дополнительные функции по поручению Совета глав государств и Совета глав правительств10».
С подписанием Соглашения главами Правительств будет стоять вопрос о его вступлении в силу, который связывается с процессом ратификации. Следует заметить, что несвоевременное завершение государствами предусмотренных национальным законодательством внутригосударственных процедур сдерживает интеграционные процессы на пространстве СНГ.
Подписание и вступление в силу Соглашения на «пространстве 1520» будут, несомненно, являться важным шагом на пути к сохранению единого технологического пространства, а также способствовать дальнейшему развитию транспортных связей государств.
Однако необходимо отметить и определенные политико-правовые сложности на пути подобной нормативно-технической гармонизации. Они связаны с несогласованностью процессов интеграции, проходящих одновременно на различных уровнях: на уровне Совета по железнодорожному транспорту, действующему под эгидой СНГ, на уровне рабочей группы ЕврАзЭС, а также на уровне Таможенного союза.
Феномен Таможенного союза в этой связи хотелось бы отметить особо. За короткий период в рамках его создания приняты важнейшие политические решения, в том числе по передаче части национальных государственных полномочий в сфере технического регулирования на наднациональный уровень11, создана и продолжает формироваться нормативно-правовая база, сформирован очень интенсивный график формирования наднациональных технических регламентов12.
В России приняты и вступают в силу в 2013 г. технические регламенты в сфере железнодорожного транспорта13. На их основе в настоящее время разработаны и прошли публичное обсуждение проекты соответствующих технических регламентов ЕврАзЭС, которые будут взяты в качестве основы для утверждения технических регламентов Таможенного союза. При этом те же самые российские технические регламенты взяты в качестве основы для разработки проектов технических регламентов «на пространстве 1520», которые разрабатываются в рамках реализации Меморандума. Таким образом, в рамках различных международных организаций идет разработка практически идентичных по содержанию технических регламентов.
Существенные различия — в составе государств, составляющих «пространство 1520», на территории которых будут действовать соответствующие технические регламенты. С точки зрения сохранения единства транспортного «пространства 1520» наилучшим вариантом является распространение дейс-
10 СПС Гарант.
11 Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, подписано 18 ноября 2010 г.
12 См., например: график разработки первоочередных технических регламентов Таможенного союза, утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 8 декабря 2010 г. № 492.
13 Имеются в виду технические регламенты «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта», «О безопасности железнодорожного подвижного состава», «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта», утвержденные 15 июля 2010 г.
твия правовых документов в сфере технического регулирования на территорию всех постсоветских государств. Однако в настоящее время с политической точки зрения этот вариант является наименее реалистичным, т.к. пока нашел поддержку только на уровне железнодорожных администраций, которые не обладают достаточными полномочиями для его продвижения. Исходя из политической конъюнктуры, наиболее вероятным для скорейшего принятия является вариант технических регламентов Таможенного союза. В связи с этим становится актуальной задача разработки правовых механизмов применения технических регламентов Таможенного союза в сфере железнодорожного транспорта на территории государств, не участвующих в Таможенном союзе.
В этой связи возникает еще одна задача, непосредственно направленная на гармонизацию законодательства о техническом регулировании России (Таможенного союза, «пространства 1520») и ЕС. В неформальное «пространство 1520» входят три прибалтийских государства, являющихся членами ЕС. Для них актуальной задачей является выработка требований по безопасности для железных дорог с колеей 1520 мм. Эта задача в настоящее время не решена европейским законодательством, т.е. процессы формирования соответствующей нормативно-правовой базы на «пространстве 1520» и в ЕС идут параллельно, что создает хорошие условия для взаимной гармонизации законодательства. В настоящее время существует достаточно много площадок, в рамках которых возможно организовать такой гармонизационный процесс; к важнейшим из них можно отнести:
1. гармонизация в рамках диалога Россия - ЕС в области транспорта и инфраструктуры (под эгидой Минтранса России)14;
2. гармонизация в рамках деятельности круглого стола промышленников России и ЕС (EU-Russia Industrial Round Table)15;
3. гармонизация в рамках деятельности международных организаций в сфере железнодорожного транспорта: ОСЖД16 и МСЖД17.
Каждый из этих процессов имеет существенный потенциал для развития и применения. Наибольший интерес в настоящее время могут представлять процессы гармонизации, запланированные в Рабочем плане мероприятий по реализации инициативы Россия - ЕС «Партнерство для модернизации» в рамках деятельности круглого стола промышленников России и ЕС18.
14 См. нодробнее: http://www. mintrans.ru/documents/detail. php?ELEMENT_ID=11294.
15 См. подробнее: http://www.eu-russia-industrialists. org/forces. php.
16 См. нодробнее: http://osjd. org/isvp/public/osjd?STRUCTURE_ID=977.
17 См. подробнее: http://www. uic.org/spip. php?article443.
18 См. рабочий план на сайте: http://www.eu-russia-industrialists. org/ru/index. php.
