CC BY
23ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 11(179)
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК НЕОБХОДИМЫЙ АТРИБУТ ЛЮБОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАНИЯ ИНАЛКАЕВА Казбан Саматовна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой правовых дисциплин Чеченского государственного педагогического института. E-mail: kazban1961@mail.ru
Краткая аннотация: В статье проводится анализ системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации как необходимого атрибута любого государственного образования. Исследуются проблемы единых подходов к формированию системы органов государственной власти в регионах (на примере Чеченской Республики). Делается вывод, что полноценная реализация контрольной функции регионального парламента - одна из основ стабильности отношений между ветвями власти в государстве, развитии демократии и возможности достижения состояния правового государства.
Abstract: The article analyzes the system of public authorities of the Russian Federation as a necessary attribute of any public education. The problems of unified approaches to the formation of the system of public authorities in the regions (on the example of the Chechen Republic) are investigated. It is concluded that the full implementation of the control function of the regional Parliament is one of the foundations of the stability of relations between the branches of government in the state, the development of democracy and the possibility of achieving the state of the rule of law.
Ключевые слова: государственная власть, субъект, региональный парламент, разделение властей, органы власти, конституция, законодательство.
Keywords: state power, subject, regional Parliament, separation of powers, authorities, Constitution, legislation.
Федеральный закон №184-ФЗ определил обязательную для всех регионов систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которую составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган государственной власти субъекта; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации [1]. Региональный парламент предопределен по статусу как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Его наименование, структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. При этом число депутатов парламента определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.
Во многих субъектах Российской Федерации региональный парламент определен в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов. К примеру, Конституцией Чеченской Республики установлено, что Парламент Чеченской Республики в пределах и формах, установленных Конституцией и законами Чеченской Республики, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Чеченской Республик... (п. 1 ст. 86 Конституции Чеченской Республики) [2]. Таким образом, сделан еще один шаг в сторону реального расширения контрольных полномочий региональных парламентов за деятельностью исполнительной власти в регионах.
В основных законах многих субъектов Российской Федерации не отражены довольно важные сферы, где в приоритетном порядке должен был бы осуществляться парламентский контроль, как, например, соблюдение прав и свобод человека. Нарушения прав и свобод человека отмечаются на всей территории России, причем нередко органами и должностными лицами исполнительной власти, которые в первую очередь обязаны быть гарантами этих прав. В этой связи было бы целесообразным отразить в основных законах субъектов Российской Федерации полномочия парламентов российских регионов в области контроля за соблюдением прав и
свобод человека на подведомственной территории.
Полноценная реализация контрольной функции регионального парламента - одна из основ стабильности отношений между ветвями власти в государстве, развитии демократии и возможности достижения состояния правового государства. Между тем, полное и детальное регламентирование контрольных полномочий имеет очень большое значение. Его отсутствие в законодательстве субъектов может превратить контрольные полномочия региональных парламентов в фикцию, формальность. Поэтому субъектам Российской Федерации необходимо не только закреплять, но и более детально регламентировать контрольные полномочия региональных парламентов, что будет способствовать повышению эффективности всего механизма государственной власти в субъектах Федерации [5].
Есть и другие примеры, когда в регионах принимаются специальные законы о контрольных полномочиях парламентов. Так, исходя из конституционного положения контрольные полномочия законодательного органа Республики Дагестан осуществляются на основании Закона Республики Дагестан «О контрольных полномочиях Народного Собрания Республики Дагестан» [3].
Таким образом, анализ как федерального, так и регионального законодательства показывает, что, несмотря на отсутствие в большинстве случаев прямого указания законодательных органов субъектов в качестве контрольных органов, фактически, исходя из их правового положения в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, они таковыми являются. В связи с этим изложенные выше доводы вполне позволяют сделать вывод о том, что региональная исполнительная власть должна быть подконтрольна законодательной власти в части их деятельности по соблюдению и исполнению законов субъектов. Поэтому, как нам кажется, абсолютно правильным и правомерным является, например, закрепление в Уставе Ставропольского края положения о том, что Дума Ставропольского края вправе выразить недоверие Губернатору Ставропольского края в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам и т.д. [9].
Если исходить из буквального понимания смысла ст. 2 Федерального закона №184-ФЗ, на первый взгляд, складывается впечатление о необязательности его наличия в системе органов государственной
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
власти субъектов Российской Федерации. Однако законодатель, закрепляя в указанной статье диспозитивные нормы относительно установления должности высшего должностного лица, в последующем (гл. 3 и 4 и др.) исходит из принципа обязательности его наличия. Только высшее должностное лицо субъекта определяет структуру исполнительных органов власти региона (п. 4 ст. 17), формирует его, представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, представляет в законодательный орган субъекта ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа региона, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти (п. 7 ст. 18), также он вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта (ст. 9) и т.д. [4].
Возможно стоит согласиться с некоторыми исследователями, которые утверждают, что на уровне федерального законодательства вместо действующего сложного и громоздкого определения указанной должности следовало бы ее обозначить как главу исполнительной власти, возглавляющей высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации [6]. Такой подход наиболее приемлем и больше соответствует тем функциям, которые закреплены за высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в законах регионов о них. Тем более что надо учитывать и тот факт, что в ряде субъектов они уже имеют такой статус. К примеру, правовое положение высшего должностного лица, являющегося главой исполнительной власти или же возглавляющего исполнительную власть, закреплены в конституциях республики Алтай, Дагестан [7].
К тому же следует иметь в виду, что институт высшего должностного лица как главы исполнительной власти - явление для Российской Федерации не новое. Впервые относительно субъектов Российской Федерации он был использован в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» [8]. Особенности статуса главы субъекта Российской Федерации проявляются в порядке наделениями полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который менялся несколько раз: до 2004 г. главы субъектов избирались населением на основе прямых выборов; с 2004 г. главы субъектов стали наделяться полномочиями высшего должностного лица, соответствующими региональными парламентами по представлению Президента Российской Федерации; с
ставляется альтернативность в порядке замещения данной должности на основе внесенных изменений в федеральное законодательство. Законодательством субъекта Российской Федерации может быть установлена избрания главы субъекта депутатами соответствующего регионального парламента по представлению Президента Российской Федерации.
Сложившаяся на сегодняшний день непростая региональная система органов государственной власти во многом схожа с системой федеральных органов государственной власти. Во многих субъектах Российской Федерации высшие должностные лица, несмотря на то, что они по Федеральному закону №184-ФЗ одновременно должны быть и руководителями высших исполнительных органов, то есть совмещать эти две должности, фактически в ряде случаев таковыми не являются. Эти функции они зачастую осуществляют опосредованно - через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Так, например, Правительство Чеченской Республики возглавляет Председатель Правительства, который назначается Главой Чеченской Республики с согласия Парламента Чеченской Республики.
Таким образом, налицо стремление ряда субъектов Российской Федерации к фактическому закреплению, без особых существенных изменений, схемы системы федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне. В данном случае, однако, нельзя забывать, что если по Конституции Российской Федерации Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, хотя и является ключевой фигурой в системе государственного управления, то высшее должностное лицо субъекта, исходя из положений Федерального закона №184-ФЗ и регионального законодательства, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти. Оно является ее основным, структурообразующим элементом. Поэтому на уровне всех субъектов Российской Федерации в целях обеспечения эффективного функционирования системы исполнительных органов и повышения результативности их деятельности необходимо обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должности высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти региона в одном лице.
Тем не менее, нельзя согласиться с некоторыми исследователями, которые не склонны включать высшее должностное лицо в структуру органов исполнительной власти. Аргументы в пользу этого основываются прежде всего исходя из того, что в одной подсистеме не могут состоять два органа, формально наделенные статусом высших органов.
2012 г. произошел возврат к системе прямых выборов; с 2013 г. - пред-
Библиография;
1. Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //СПС КонсультантПлюс
2. Конституция Чеченской Республики: Принята на референдуме 23 марта 2003 года (ред. от 30.09.2014) // СПС Консультант Регион
3. Закон Республики Дагестан от 23 ноября 2010 года № 66-РЗ «О контрольных полномочиях Народного Собрания Республики Дагестан» //Консультант Регион
4. Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. - №4 - С.34-35
5. Иналкаева К.С. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2013. 208 с.
6. Нежлукченко О.П. Особенности конституционно-правового статуса законодательных и исполнительных органов государственно власти субъектов Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление XXI теория, методология, практика, 2016. - №22. - С.120-127
7. Пирбудагова Д.Ш., Гаджиалиева Ш.С., Умарова Н.Э. Высшее должностное лицо Российской Федерации в системе региональных органов государственной власти /изд-во ДГУ, Махачкала, 2015. - №3. - С.51-54
8. Постановление ВС РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1741-1 «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №42. С.1328.
9. Устав (основной закон) Ставропольского края. Принят Государственной Думой СК 29 сентября 1994 года //СПС Консультант Регион
