CC BY
11УДК 342.33(470.62/.67) ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-6-31-34
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РЕСПУБЛИК СЕВЕРНОГО КАВКАЗА В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Магомеднаби Магомедмирзоевич АЙБАТОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры истории государства и права Юридического института Дагестанского государственного университета
aibatov52@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. В статье анализируются особенности реализации конституционного принципа разделения властей в государственно-политической системе республик Северного Кавказа в постсоветский период. Подчеркивается слабость и зависимость законодательной и судебной ветвей власти по отношению к исполнительной ветви власти, выделяются некоторые способы и методы, применяемые исполнительной властью при формировании законодательной ветви власти. Отмечается, что практика отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти в республиках Северного Кавказа основана на признании самими депутатами верховенства исполнительной власти и на невмешательстве парламентов в текущую деятельность исполнительной власти, в частности в ее кадровую политику, легитимация которой превратилась в формальный ритуал. Рассматриваются разные способы контроля исполнительной власти над законодательной властью. Делается вывод о том, что реализация конституционного принципа разделения властей при организации системы органов государственной власти на Северном Кавказе носит декларативный характер, и в первую очередь из-за отсутствия у парламентов рычагов влияния на исполнительную власть.
Ключевые слова: принцип разделения властей, Северный Кавказ, парламент, исполнительная власть, судебная власть, депутаты, республика.
Annotation. The features of the implementation of the constitutional principle of separation of powers in the state-political system of the republics of the North Caucasus in the post-Soviet period are analyzed in the article. The author emphasizes the weakness and dependence of the legislative and judicial authorities in relation to the executive branch of government, highlights some of the methods and methods used by the executive branch in the formation of the legislative branch of government. It is noted that the practice of relations between the legislative and executive authorities in the republics of the North Caucasus is based on the recognition by the deputies themselves of the supremacy of the executive power and on the non-interference of parliaments in the current activities of the executive power, in particular in its personnel policy, the legitimization of which has become a formal ritual. The author talk about different ways of controlling the executive power over the legislative power. It is concluded that the implementation of the constitutional principle of separation of powers in the organization of the system of state authorities in the North Caucasus is declarative, primarily due to the lack of leverage of parliaments over the executive power.
Keywords: principle of separation of powers, North Caucasus, parliament, executive power, judicial power, deputies, republic.
В условиях демократизации общества одним из важнейших критериев, о беспечи вающих баланс различных ветвей власти,
предотвращающих возникновение авторитарных и тоталитарных тенденций в обществе, развитие институтов демократии и ответственности влас-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2021
ти перед обществом является принцип разделения властей, который закреплен в ст. 10 Конституции РФ, где записано, что «государственная власть в РФ осуществляется на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
На уровне органов власти субъектов этот конституционный принцип дополняется положениями соответствующего федерального законодательства1, составившего правовую основу «формирования органов государственной власти в субъектах на основе принципа разделения властей»2.
В соответствии с вышеуказанным законом (законодательством) в республиках Северного Кавказа при определении правового статуса высшего должностного лица заимствованы «параметры федеральной модели «сильного Президента», нормативно не относящегося ни к одной из ветвей государственной власти»3.
Сегодня, особенно после массовых выступлений граждан в Москве и других регионах страны (июль — сентябрь 2019 г.), среди экспертов-юристов и политологов идут дискуссии о декларативности этого конституционного принципа в реальной жизни4. Некоторые эксперты подчеркивают слабость и зависимость судебной власти от исполнительной власти и вообще не рассматривают ее в качестве самостоятельного политического субъекта5. Это связано, прежде всего, с тем, что политические элиты республик Северного Кавказа при подборе и назначении кандидатов на судейские должности, особенно федеральных и мировых судей, на местах стараются оказывать определенное воздействие на формирование судебной системы.
А это, в свою очередь, приводит к некоторой зависимости судов от региональной власти, и судебная система при этих условиях перестает быть автономной и обособленной ветвью власти, как это предусмотрено в Основном законе страны.
Весьма спорным остается и вопрос о разделении законодательной и исполнительной ветвей власти в государственно-политической системе Российского государства, особенно в субъектах Северо-Кавказского региона. Здесь ученые выделяют два основных фактора, влияющих на реализацию принципа разделения властей в Северо-Кавказских республиках: невысокий профессионализм депутатов и значительную
зависимость законодательной власти от испол-нительной6.
В сложившихся условиях законодательные органы республик Северо-Кавказского региона в достаточной степени не используют те возможности парламентского контроля за эффективностью деятельности региональной исполнительной власти, которые предусмотрены действующим законодательством. Все три ветви власти в регионе, как правило, находятся «на вторых ролях, как бы в тени глав республик»7.
Об этом свидетельствуют процедура избрания глав республик из предложенных Президентом страны кандидатов на пост руководителя региона и итоги голосования депутатами парламентов северокавказских республик. Анализ итогов голосования показывает, что избрание руководителей почти всех республик из предложенных Президентом страны кандидатов проходило единогласно, за исключением двух республик (Кабардино-Балкария и Ингушетия), где отдельные депутаты воздержались или отсутствовали на заседаниях парламента.
Ярким примером лояльности региональной законодательной власти по отношению к исполнительной можно также считать полное одобрение депутатами парламента Чеченской Республики абсолютным большинством предложенной российским Президентом кандидатуры Р. Кадырова на пост главы республики8.
Аналогичная ситуация сложилась при избрании глав Республики Дагестан (С.А. Меликов) и Карачаево-Черкесии (Р.Б. Темрезов).
Поскольку существует «конституционная практика назначения Председателя Правительства высшим должностным лицом республики Российской Федерации с согласия парламента»9, то формализм в деятельности республиканских парламентов выражен также и при утверждении (согласовании) кандидатур на должности главы республиканского правительства и некоторых министров10.
Разница состоит лишь в том, что в одних республиках эти полномочия ограничены утверждением только главы правительства республики (Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия), а в других согласованию подвергаются кандидатуры вице-премьеров (Чечня, Северная Осетия), а также некоторых министров (Чечня). При этом наиболее широкой формальной компетенцией в отношении единогласного одобрения кандидатов, не имеющих альтернативы, обладают депутаты чечен-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2021
ского парламента, тем самым обусловливая декоративный характер подобной практики.
Таким образом, не вмешиваясь в деятельность исполнительной власти, особенно в кадровую политику, представительные органы в республиках Северного Кавказа сами поставили себя в зависимость от исполнительной власти и утратили свои конституционные полномочия по даче согласия на назначение высших должностных лиц исполнительной власти, превратив их в формальный ритуал11.
Между тем в практике северокавказских республик бывали случаи, когда некоторые биснес-клановые конфликты приводили к противостоянию в законодательных органах и тем самым блокировали принятие тех или иных решений. В частности, подобный случай произошел в Карачаево-Черкессии (при президенте Б. Эбзееве), когда депутаты парламента из-за клановых разногласий не могли долго определиться с кандидатом от представительного органа на должность сенатора в Совет Федерации от этой республики. И вопрос был урегулирован только после прихода нового главы республики (Р.Б. Темрезова).
В количественном отношении лояльность депутатов к исполнительной власти в органах законодательной власти республик Северного Кавказа превышает половину от их общего числа (60 — 70%). Контроль над законодательной властью со стороны исполнительной власти обеспечивается разными способами: во-первых, за счет формирования большинства из представителей «Единой России»; во-вторых, за счет влияния на формирование партийных списков на персональном уровне; в-третьих, путем договоренностей с другими партиями, которые зачастую фактически лояльны властям (прежде всего исполнительной); в-четвертых, за счет влияния на голосование при помощи представителей бюджетных учреждений и подсчета голосов в одномандатных округах там, где они еще используются12.
Так, значительное влияние на формирование лояльного депутатского корпуса оказывают действующие главы северокавказских республик (Чечни, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии) посредством привлечения имеющегося у них административного ресурса. В одном случае председатель парламента полностью поддерживает позицию главы региона (Чечня), в другом традиционно спикером или председателем правительства избирается представитель националь-
ности, отличной от национальности главы субъекта (Кабардино-Балкария, Дагестан).
Надо сказать, что для Республики Дагестан характерны оба варианта. Кроме того, большую значимость приобретает личный политический вес спикера и его взаимоотношения с исполнительной властью.
В научной литературе сложилась практика условного разделения одинаково голосующих депутатов законодательных органов республик Северного Кавказа на две группы, а именно, на депутатов, прямо связанных с главой республики, и депутатов, вписанных в существующую систему политических и экономических отношений и потому, как правило, лояльных главе республики13.
Из всех северокавказских республик только в парламентах двух республик (Карачаево-Черкессия и Республика Дагестан) можно выделить депутатов, располагающих собственными ресурсами влияния, т.е. попавших туда с учетом их бизнес-клановых интересов. Поэтому в парламентах этих республик не всегда следует ожидать автоматического и «бездумного» голосования за любые законопроекты, а потому необходимо предварительное согласование с этой группой депутатов.
Совсем иная картина наблюдается в парламентах Чечни и Ингушетии, где практически отсутствуют самостоятельные и независимые депутаты, и законодательные органы полностью подконтрольны исполнительной власти.
Для законодательных органов республик Северо-Кавказского региона характерна очень малая доля депутатов, работающих на постоянной (профессиональной) основе14. Как правило, к ним относятся руководители парламентов, председатели комитетов парламента и небольшое число депутатов. Это, в свою очередь, влияет и на законотворческую деятельность парламентов, когда значительное количество законопроектов, поступающих в законодательные органы, исходят от исполнительной власти, а парламенты превращаются в органы формального представительства различных групп местной элиты, этнических кланов, землячеств, бизнеса и мелких партийных фракций.
Большое значение в реализации принципа разделения властей в Северо-Кавказском регионе должны играть контрольно-счетные органы, функционирование которых направлено на обеспечение эффективного расходования бюджетных средств. Однако на практике этот инсти-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2021
тут является слабым, а его деятельность малозаметной по причине инертности, индифферентности (безразличия) и лояльности (благосклонности) руководителей местных контрольно -счетных органов к региональной исполнительной власти. Все это привело к тому, что выявлениями крупных хищений бюджетных средств в республиках Северного Кавказа занимались федеральные контрольные органы, а не местные контролирующие и правоохранительные органы, в результате чего были возбуждены уголовные дела и привлечены к уголовной ответственности представители различных органов государственной власти (Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия).
Таким образом, основной конституционный принцип организации системы органов государственной власти, предполагающий независимость и самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, в республиках Северного Кавказа пока остается скорее декларацией, нежели политической практикой. Об этом свидетельствует значительная лояльность депутатов парламента к исполнительной власти, и в первую очередь к главе республики, всеобщее одобрение парламентами республик всех решений, исходящих от исполнительной власти. Такая пассивность и зависимость депутатского корпуса, недоиспользованность властных полномочий парламентов, предусмотренных конституциями этих республик, приводит к снижению качества законов.
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 16.10.2019) // СПС «Консультант Плюс»
2 Чепурнова Н.М. Сущность и содержание конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2019. № 2. С. 86—93. С. 88.
3 Мащеряков А.Н. Специфика реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Вестник Уральского юрид. ин-та МВД России. 2014. № 1. С. 15—20. С. 18.
4 Рамазанов А.Х., Сапаева Г.А. Сравнительный анализ реализации принципа разделения властей в России и США // Юрид. вестник ДГУ. Т. 31. 2019. № 3. С. 16—21. С. 19.
5 Азизова В.Т., Байсултанов А.Р. К вопросу о месте судебной власти в системе разделения властей // Юрид. вестник ДГУ. 2019. Т. 30. № 2. С. 156—160. С. 159.
6 См.: Петрова С.В. Процессы формирования властных структур на Северном Кавказе и влияние на них геополитического фактора // Известия Сочинского гос. унта. 2012. № 3 (21). С. 253.
Дроздова А.М. Принцип разделения власти и компетенция представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона // Юрид. мысль. 2018. № 4 (17). С. 5—13. С. 10.
7 Саркарова Д. С. Некоторые особенности перехода к демократии в республиках Северного Кавказа // Вопросы национальных и федеративных отношений. 2016. № 4 (35). С. 69—77. С. 74.
8 Копятина Т.Н., Овчинников В.А. Согласие или согласование назначения на должность законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации должностных лиц исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере республик Российской Федерации) // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 40—43. С. 42.
9 Бады Менги Март-ооловна. Особенности реализации принципа разделения властей в республиках — субъектах Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2013. № 4 (100). С. 31—39. С. 34.
10 Суркова И. С. Выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации // Современные проблемы юридической науки и правового образования: Матер. Меж-дунар. науч.-практ. конф. Иркутск, 7 — 8 октября 2010 г. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. С. 53—58. С. 55.
11 Дзидзоев Р.М., Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо и исполнительная власть в субъекте Российской Федерации // Российский парламентаризм: опыт, проблемы, перспективы: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2018. С. 167—172. С. 169.
12 Таепов Ф.Б. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе органов исполнительной власти // Законодательные исследования. 2013. Вып. 9. С. 47—53.
13 Петрова С.В. Указ. соч. С. 254.
14 Ишеков К.А. Принципы деятельности региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: вопросы правового регулирования и реализации // Гос-во и право. 2013. № 7. С. 99—102. С. 101 // URL: http://naukarus.com/ printsipy-deyatelnosti-regionalnyh-zakonodatelnyh-predstavitelnyh-i-ispolnitelnyh-organov-gosudarstvennoy-vlasti-voprosy- (Дата обращения: 14.12.2020)
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2021
