CC BY
45
3.2. ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В РЕСПУБЛИКАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Зайцева Лариса Александровна, канд. полит. наук, доцент кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения
Место работы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева»
Казакова Марина Николаевна, канд. полит. наук, доцент кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения
Место работы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева»
Макшаева Евгения Николаевна, канд. ист. наук, доцент кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения
Место работы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева»
Аннотация: Конституция Российской Федерации закрепляет за субъектами право самостоятельно формировать представительные и исполнительные органы государственной власти. В связи с тем, что в Основном законе закреплены лишь общие принципы организации власти на региональном уровне, многие вопросы, связанные с организацией властных структур, в отсутствие федерального законодательства, регионам пришлось решать самостоятельно. Особой спецификой отмечены процессы государственного строительства в республиках РФ. В статье исследуются различные модели построения органов исполнительной власти в республиках, взаимоотношения высшего должностного лица республик с региональными органами власти.
Ключевые слова: федерализм, органы государственной власти, уровни государственного управления, распределение полномочий, орган исполнительной власти субъекта.
THE FEATURES OF POLICI MAKER DEVELOPMENT IN RESPUBLICS
OF THE RUSSIAN FEDERATION
Zaytseva Larisa A., the candidate of political sciences, the assistant-professor of the chair of the world history, politology and regional studies
Place of employment: Federal state budgetary educational institution of the higher education National Research Ogarev Mordovia State University
Kazakova Marina N., the candidate of political sciences, the assistant-professor of the chair of the world history, politology and regional studies
Place of employment: Federal state budgetary educational institution of the higher education National Research Ogarev Mordovia State University
Makshaeva Evgenia N., the candidate of historical sciences, the assistant-professor of the chair of the world history, politolo-gy and regional studies
Place of employment: Federal state budgetary educational institution of the higher education National Research Ogarev Mordovia State University
Abstract: The Constitution of the Russian Federation recognizes the right of subjects to form representative and executive power body by itself. The main law confers only basic principles of power organization, that's why a lot of questions, connected with forming of power structures, are solved by regions themselves. The processes of state structure in republics of the Russian Federation have peculiar specifics. The article analyses different models of executive body building in republics, relations between policy makers of republics and organs of power.
Keywords: federalism, public authorities, public administration level, the distribution of powers, executive authority of the subject.
Процесс становления политических систем в регионах Российской Федерации начался с 1991 г., когда были созданы институты администрации региона, главы исполнительной власти субъекта. В рамках данного про-
цесса республики получили право самостоятельно определять строение их органов государственной власти, выбирать президентов. Другим регионам предписывалась система назначения глав исполнительной власти
Социально-политические науки
2'2016
«сверху». Исполнительная власть в «нереспубликах» передавалась назначенным Президентом главам администраций. Согласно Указу Президента «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» [7], главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами, подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов. Следует отметить, что нормативно-правовое оформление этих процессов часто отставало от практики политического строительства.
Изменения, внесенные Конституцию Законом от 1 ноября 1991 г. закрепили положение, согласно которому глава исполнительной власти (Президент) «является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике» возглавляет и формирует Совет Министров (Кабинет Министров) республики - орган исполнительной власти и «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР» [2].
Таким образом, на федеральном уровне был учрежден институт глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав субъектов Федерации, глав-президентов. Главы администраций были определены как главы исполнительной власти и элементы единой системы исполнительной власти - наряду с президентами и председателями правительств республик.
Конституция 1993 г. закрепила за субъектами федерации право самостоятельно формировать представительные и исполнительные органы власти в соответствии с основами конституционного строя России (ст. 11 п. 2). Ст. 72 Конституции также предусматривает определение общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта РФ и относит решение этого вопроса к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В соответствии с этим, регламентация основ организации системы государственных органов субъекта осуществляется на двух уровнях. Первый уровень - конституционный, который предопределяет устойчивость системы государственной власти посредством закрепления соответствующих норм в Конституции. Они служат основой для конструирования иных положений, определяют их содержание. Второй уровень нормативного закрепления - федеральные законы. Такая возможность предусмотрена Конституцией РФ, которая в ч. 1 ст. 77 устанавливает необходимость принятия федерального закона, определяющего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Так как Конституция закрепила лишь общие принципы организации государственной власти на региональном уровне, многие вопросы, связанные со строительством системы власти, регионам пришлось решать самостоятельно. Большинство республик предпочли президентское правление. Институт Президента (главы исполнительной власти) первоначально существовал Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Саха (Якутии), Татарстане, Удмуртии, Чувашии, Чечне. В 1993-1994 гг. список пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Своя специфика была в Мордовии, вернувшейся к президентскому правлению. Ряд республик предпочли парламентскую форму правления, где главами стали председатели парламента.
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. впервые дал определение системы органов государственной власти регионов и закрепил общие принципы их деятельности. В Законе подробно регламентирован статус глав российских регионов: субъект Федерации наделялся правом конституционно/уставно вводить должность высшего должностного лица (ст. 2, п. 2 ст. 17); при этом, именно ему вверяется руководство высшим органом исполнительной власти (п. 2 ст. 17); высшие должностные лица должны были избираться на прямых выборах, всем регионам императивно предписывалось устанавливать президентскую форму правления (исключение для Дагестана) (п. 1 ст. 18); разрешалось устанавливать наименование должности главы конституцией или уставом «с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации» (п. 6 ст. 18); запрещалось занимать должность главы более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18); предусматривалось, что глава может быть отозван избирателями - в случае, если институт отзыва введен региональным законодательством (пп. «и» п. 1 ст. 19); ни Президент России, ни Федеральное Собрание не управомочивались отстранять глав; за региональными парламентами закреплялось право выражать недоверие главам за: а) издание ими актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а главы не устранили их в течение месяца со дня вступления в силу судебных решений; б) иные грубые нарушения Конституции России, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, «если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан» (п. 2 ст. 19); в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать иные грубые нарушения в судебном порядке [9]); в свою очередь, главы наделялись правом распускать парламенты за принятие ими конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а парламенты не устранили их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебных решений (п. 2 ст. 9); Президент наделялся правом приостанавливать действие актов глав в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Федерации или «нарушения прав и свобод человека и гражданина» до решения этого вопроса соответствующими судами (п. 1 ст. 29).
17 мая 2000 г. Президент РФ объявил о необходимости ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов. Его ввели, но решением Конституционного суда он был отменен. В 2003 г. институт отзыва ввели вновь [9]. Законодатель подробно прописал как основания - нарушение главой федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; либо неоднократное без уважительных причин неисполнение главой своих обязанностей, опять же установленное соответствующим судом, так и процедуру отзыва (пп. «к» п. 1, п 8 ст. 19). Но в 2004 г. опять упразднили - в связи с отменой прямых выборов глав [10]. Поправки 2004 г. существенно расширили полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним указом глава теперь мог быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанно-
стей (пп. «г» п. 1 ст. 19).
Было формально конкретизировано право Президента отрешить главу в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Введены конкретные основания: 1) выявление в отношении главы фактов коррупции и 2) неурегулирование конфликта интересов [11]. Отрешить главу впредь можно и за неисполнение им решения Конституционного Суда, принятого в отношении нормативного правового акта главы, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок (пп. «г» п. 1 ст. 19, п. 3.2 ст. 29.1 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов...»).
В 2013 г. в рамках кампании по «национализации элиты» перечень дополнили еще одним основанием: 3) «установление в отношении высшего должностного лица <...> фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность» [11 ].
Поправочный Закон от 3 мая 2012 г. вновь восстановил и институт отзыва глав. Основаниями отзыва названы: 1) нарушение федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, также установленное соответствующим судом.
В. Н. Прохоров отмечает, что ни в одном из случаев отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, не было установлено правонарушения в качестве основания отрешения, ни даже отдельного элемента состава правонарушения, что не позволяет причислить данные меры к конституционно-правовой ответственности [6].
На основании изменений, внесенных в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 23 декабря 2010 г., «наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства - Президента Российской Федерации» [8]. До 1 января 2015 года был установлен переходный период, в течение которого регионы должны были придумать другое название высшему должностному лицу, а затем изменить местные конституции и уставы. Так, в Башкортостане Госсобрание переименовало должность президента в «башлыга», (что в переводе на русский означает «глава»).
На сегодняшний день официальным наименованием высшего должностного в республиках является «глава республики». Исключение составляет Татарстан - единственный субъект Федерации, глава которого по-прежнему именуется президентом. Подобное обстоятельство объясняется с разных позиций. В частности, особое положение президента Татарстана связано с тем, что Татарстан ведет активную внешнеполитическую деятельность, в основном с целью привлечения инвестиций в экономику региона. Поэтому главам иностранных ком-
паний, инвесторам и представителям власти иностранных государств удобнее и понятнее иметь дело с «президентом республики», а не с head of republic. После президентских выборов в Татарстане в сентябре 2015 г. Президент РФ заявил: «Как назвать высшее должностное лицо - это дело тех граждан, которые проживают в Татарстане» [1]. По мнению М. Шаймиева, правовую коллизию с наименованием должности должен решить новый состав Госдумы, который будет избран осенью 2016 г. Однако в качестве самого вероятного сценария рассматривается оставление нынешнего наименования до следующих выборов главы Татарстана (в 2020 г.).
Итак, главы республик действуют в Карелии, Коми, Мордовии, Республике Крым; Глава, Председатель Правительства - в Алтае; Председатели Правительства - в Тыве и Хакасии. В иных субъектах РФ наиболее распространенным наименованием высшего должностного лица является губернатор, за исключением Москвы (мэр), и Краснодарского края, Липецкой и Тамбовской областей (глава администрации).
Исследователи выделяют различные модели построения органов исполнительной власти в республиках РФ [3, с. 157-158]. Поликратический тип, основанный на разделении власти между главой субъекта и правительством, характерен, в первую очередь, для Татарстана, Башкортостана, Чувашии, Кабардино-Балкарии). Д. С. Кокорхоева определяет этот тип также как «ультрапрезидентский» вариант, при котором правительство формируется и распускается главой субъекта, ему же и подотчетно [4, с. 4]. Поликратический тип является самым распространенным в современной практике государственного строительства субъектов. В республиках Северного Кавказа, Республике Мордовия, Башкортостане и др. глава является высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть, формирует правительство и осуществляет руководство его деятельностью, при этом предусмотрена и должность главы правительства.
Интегральный тип предполагает совмещение институтов главы субъекта РФ и председателя правительства. Глава исполнительной власти формирует администрацию самостоятельно или по согласованию с законодательным органом. Так, в Республике Алтай высшим должностным лицом является глава, который возглавляет исполнительную власть, являясь одновременно и председателем правительства (ст. 113). Аналогичным образом выстроена система исполнительной власти в Республике Бурятия, где президент является высшим должностным лицом и возглавляет правительство республики, руководит его деятельностью и принимает решение о его отставке (Ст. 69). Подобная система вла-стеотношений закреплена также в республиках Башкортостан, Тыва, Хакасия. В конституциях этих республик правовой статус и полномочия главы обозначены в главе «Исполнительная власть».
Монократический тип предполагает зависимость исполнительной ветви власти от законодательной: региональный парламент формирует коллегиальный орган исполнительной власти. Подобная модель существовала в Удмуртии до 2000 г. и в Дагестане до 2006 г.
Анализ политико-правового положения высшего должностного лица республик свидетельствует о том, что в отношениях с региональными органами власти определяется ярко выраженная тенденция к оформлению доминирующего положения высшего должностного лица. Республика Мордовия в данном случае не является исключением. Эволюция статуса высшего должностного
Социально-политические науки
22016
лица проходила от Президента МССР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти - к Главе Республики Мордовия как высшего должностного лица. Различие статусов заключалось в основном в том, что Глава РМ непосредственно не осуществлял руководство Правительством РМ. Однако в последующем статус Главы РМ видоизменялся дважды: сначала определялся как «высшее должностное лицо Республики Мордовия», а затем - «высшее должностное лицо, возглавляющее высший исполнительный орган государственной власти Республики Мордовия». Таким образом, в ходе эволюции статус Главы РМ фактически «вернулся» к статусу Президента МССР, с той разницей, что по действующей Конституции РМ Глава Мордовии наделяется полномочиями Государственным Собранием РМ по представлению Президента РФ.
Установленная система организации государственной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что при определенном балансе полномочий разных ветвей власти преимуществом все же наделен высший орган исполнительной власти, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта РФ.
Несмотря на отсутствие единообразия в системе органов исполнительной власти субъектов, современная система государственной власти Российской Федерации опирается на закрепленные в Конституции РФ политические основы конституционного строя, отражает в своем действующем законодательстве подходы к формированию органов государственной власти, обеспечивающие выражение воли многонационального народа Российской Федерации.
Список литературы:
1. Главам регионов до конца года разрешили называться президентами // Lenta.ru. 2015. 4 февраля.
2. Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.
3. Кайе Р., Кочев В. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти // Россия и Британия в поисках достойного правления. Пермь: Изд-во Пермского унта. 2000. С. 156-176.
4. Кокорхоева Д. С. Институт высшего должностного лица республик в составе Российской Федерации: проблемы политического реформирования // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2011. №2. [Электрон. ресурс] // Научная электронная библиотека «Киберленинка». Режим доступа: http://cyberleninka.ru/
5. Конституция Российской Федерации. М. : Юрид. лит., 2009. 64 с.
6. Прохоров В. Н. Отрешение главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента как мера конституционно-правовой ответственности // Вестник Челябинского университета. 2014. №20. [Электрон. ресурс] // Научная электронная библиотека «Киберленинка». Режим доступа: http://cyberleninka.ru/
7. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
8. Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № З76-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Информационно-правовая система Гарант. Режим доступа: http://base.garant.rU/55170180/#friends#ixzz3v8WX6U6M
9. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
10. Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
11. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 Ф3 «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
12. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 102 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2329.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Особенности развития института высшего должностного лица в республиках Российской Федерации», подготовленную Зайцевой Л.А., Казаковой М. Н., Макшаевой Е. Н. Нормативно-правовая регламентация вопросов организации системы государственных органов субъекта осуществляется на конституционном уровне, предопределяющем устойчивость системы государственной власти посредством закрепления соответствующих норм в Конституции, а также на уровне федеральных законов. Процесс становления политических систем в регионах Российской Федерации начался в 1991 г.
В статье проведен анализ трансформации института высшего должностного лица в республиках РФ. Авторами обращается внимание на то, что многие вопросы, связанные со строительством системы власти, регионам пришлось решать самостоятельно. Это обусловлено тем обстоятельством, что Конституция закрепила лишь общие принципы организации государственной власти в субъектах. Большинство республик предпочли президентское правление. Авторы анализируют политико-правовой статус глав регионов (республик), порядок замещения и отстранения от должности.
На основании проведенного анализа авторы приходят к обоснованному выводу о том, что в процессе становления системы власти в республиках обозначилась ярко выраженная тенденция доминирующего положения высшего должностного лица в отношениях с региональными органами власти.
Авторы отмечают отсутствие единообразия в организации исполнительной власти субъектов, но в целом современная система государственной власти Российской Федерации опирается на закрепленные в законодательстве политические основы конституционного строя.
На основании изложенного можно заключись, что статья является самостоятельным исследованием, содержит элементы научной новизны, соответствует требованиям, предъявляемым к работам подобного рода и может быть рекомендована к публикации.
И.о. зав. кафедрой правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный педагогический институт им. М. Е. Евсевьева», кандидат юридических наук
Ю. Е. Паулова
