CC BY
134Сбитнев Виталий Сергеевич Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина
(МГЮА) Институт Прокуратуры Россия, Москва, vitaly1404@mail. ru Sbitnev Vitaly Sergeevich Kutafin Moscow State Law University
(MSAL) Institute of Prosecution Russia, Moscow
СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЙ ИЛИ УВЕДОМИТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР? Аннотация: в настоящей статье рассматривается проблема реализации в Российской Федерации института публичных мероприятий. Выявляются плюсы и минусы действующей системы организации и проведения публичных мероприятий. Анализируется позиция Верховного Суда РФ о нарушениях, связанных с осуществлением гражданами своего конституционного права на проведение публичных мероприятий. Рассматриваются возможные пути развития и перспективы данного института в современной России. Ключевые слова: публичные мероприятия, разрешительная система, уведомительная система, конституционные права, манифестации.
SYSTEM OF ORGANIZATION OF PUBLIC EVENTS IN THE RUSSIAN FEDERATION: DECISIVE OR NOTIFICATIONAL CHARACTER?
УДК 342
Annotation: this article deals with the problem of the implementation of the public events institute in the Russian Federation. The pros and cons of the current system of organizing and conducting public events are identified. The position of the Supreme Court of the Russian Federation on violations related to the exercise by citizens of their constitutional right to hold public events is analyzed. Possible ways of development and prospects of this institution in modern Russia are considered. Key words: public events, permissive system, notification system, constitutional rights, manifestations.
Право на участие в публичных мероприятиях - неотъемлемая часть конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации. В России право на публичные мероприятия закреплено в статье 31 Конституции РФ, где говорится, что «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование» [1]. Свобода проведения мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является базовым элементом конституционного-правового статуса гражданина и инструментом непосредственной демократии [2, с. 70].
На международном уровне это право закреплено в статье 20 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в которой говорится, что «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций» [3]. Также это право содержится и в ряде других международных актов: Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, в котором признается право на мирные собрания (ст. 21); Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 11 которой гласит, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов» [4]. Мы видим, что разработка института свободы собрания на мировом уровне имеет обширное распространение и является одним из основополагающих институтов прав человека.
Специальным нормативным правовым актом, регулирующим реализацию права граждан на проведение публичных мероприятий в России, является Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее Федеральный закон № 54-ФЗ). В нем содержатся основные понятия, принципы проведения, гарантии, организация публичных мероприятий, права и обязанности участников данного вида правоотношений.
Глава 2 Федерального закона № 54-ФЗ называется «Порядок организации и проведения публичных мероприятий». Возникает вопрос о корректности этого названия. Будет ли правильнее заменить термин «порядок» понятием «система», когда речь идет об организации и проведении публичных мероприятий? По мнению А.О. Иванова, более обоснованным представляется название «система организации публичных мероприятий», потому что, в отличие от порядка организации, система формируется из совокупности нескольких порядков организации, где ключевую роль играет только один из них. Следовательно, система организации публичных мероприятий - это нормативно закрепленная совокупность установленных для организации публичного мероприятия порядков (с доминированием одного из них), обладающая определенной последовательностью и согласованностью, общими принципами и критериями использования составляющих ее порядков, без соблюдения которых публичное мероприятие не может быть признано законным на стадии его проведения [5, с. 78-79]. Системы организации публичных мероприятий можно подразделить на свободные, уведомительные и разрешительные.
Свободная система организации публичных мероприятий предполагает, что для проведения собрания, митинга или другой акции организатор не обязан извещать об этом и получать от органов государственной власти разрешение на проведение публичного мероприятия. Иными словами, как отмечал ученый -юрист В.Ф. Матвеев, «при системе свободного устройства собраний всякие формальности признаются излишними» [6, с. 17].
Уведомительная система проведения публичных мероприятий основывается на том, что организаторы акций реализуют свое право только при условии, что они подали уведомление о намерении провести данное мероприятие в специально-уполномоченные органы.
Система организации публичных мероприятий, в которой основную роль играют разрешения органов государственной власти (разрешительная система), предусматривает, что организаторы в большинстве случаев обязаны сделать запрос о проведении определенной акции в соответствующий орган власти. Отсутствие разрешения автоматически налагает запрет на проведение данного мероприятия, а проведение его без санкции будет признано незаконным [5, с. 84-85].
В Российской Федерации, с одной стороны, установилась уведомительная система проведения публичных мероприятий. Об этом свидетельствует ст. 7 Федерального закона №54-ФЗ. С другой стороны, просматривается и разрешительная система, так как уполномоченные органы государственной власти могут давать «мотивированное» предложение об изменении тех или иных условий организации публичных мероприятий. И если в соответствии с законом местные органы власти при получении заявки на проведение публичного мероприятия не имеют права отменить его, то на практике они вносят не только предложения по изменению даты, времени и места его проведения, но также могут запретить проведение данного мероприятия и признать его несанкционированным. В таком случае нельзя однозначно утверждать, что в нашей стране в полной мере реализуется уведомительная система.
Обратим внимание на часть 5 статьи 5 Федерального закона №54-ФЗ, в которой говорится о том, что «организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти или местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения этого мероприятия». Именно это положение позволяет при разногласиях между органами власти и
организаторами публичных мероприятий решать любые споры в пользу государства. Данное положение не соответствует уведомительной системе проведения публичных мероприятий. Власть не наделена полномочиями запрещать публичные мероприятия, она может только детализировать порядок их проведения. Таким образом, право на свободу собраний должно быть первично, а все ограничения не должны касаться его содержания. В том случае, когда органы государственной власти предлагают определенное ими время и место проведения публичного мероприятия и отказываются обсуждать другие варианты с организаторами, обесценивается сам процесс согласования, в котором главную роль играет принцип равноправия сторон.
Одним из оснований, которое часто используют органы власти для ограничения прав граждан на публичные мероприятия, являются положения части 3 статьи 55 Конституции РФ, в которой говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Значительный рост нарушений прав на мирное проведение публичного мероприятия связан с применением норм, закрепленных в Федеральном законе от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». В соответствии с данным нормативным актом можно огранить проведение публичного мероприятия, если оно каким-то образом создает угрозу общественной безопасности и имеет экстремистские цели. Чаще всего органы, которые приводят в действие положения данного закона (МВД, ФСБ), злоупотребляют своими правами и нарушают права граждан на публичные мероприятия. Складывается впечатление, что в ряде случаев правоохранительные органы получают прямые указания о недопущении проведения акции и задержании ее организаторов и участников под любыми предлогами.
Зачастую органы власти нарушают права граждан на проведение публичных мероприятий: изменяют место проведения мероприятия. Местные органы власти не предоставляют выбора организаторам манифестаций и отправляют людей митинговать в безлюдные места. Еще одним способом ограничения места проведения публичного мероприятия является возможность каждого субъекта самостоятельно объявлять определенные территории памятниками культуры и истории, и запрещать в этих местах проведение манифестаций. Таким образом, участники акции лишаются возможности свободно выражать собственное мнение.
Наложение органами государственной власти ограничения на численность митингующих также является одним из нарушений прав граждан на проведение публичных мероприятий. Эти положения, закрепленные в Федеральном законе, являются необоснованно расширительными, допускающими вольное толкование, позволяют органам власти злоупотреблять своими правами.
В последнее время в Российской Федерации применяются ряд мер для борьбы с злоупотреблением правами граждан при проведении публичных мероприятий, по поручению Президента [7]. Так, например, Верховному Суду РФ было поручено выработать единый подход для судов, рассматривающих споры, связанные с рассмотрением судами дел о правонарушениях при организации и проведении публичных мероприятий и обобщить судебную практику по данной тематике.
26 июня 2018 года данное Постановление было принято Пленумом Верховного Суда РФ [8]. В нем были обозначены вопросы, с которыми чаще всего сталкиваются суды при рассмотрении дел о публичных мероприятиях. Также были выработаны основные направления разрешения административных дел, которые основаны на обжаловании действий или бездействий уполномоченных органов государственной власти.
Верховный Суд РФ указывает, что решения и действия (бездействия) органов власти, которые нарушают права граждан на проведение публичных
мероприятий или препятствуют их реализации, могут быть обжалованы на основании главы 22 КАС РФ в суд. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ подчеркивается, что из-за большого количества споров, связанных с согласованием проведения публичного мероприятия, необходимо, чтобы все субъекты строго соблюдали установленные сроки обращения, согласования и обжалования решений или действий органов публичной власти. Отдельное внимание уделяется тому, что под отказом в согласовании мероприятия нельзя понимать направление организатору предложения об изменении времени, места проведения, либо предложение об устранении несоответствий целей мероприятий или иных положений с законодательством. Данная мера, по мнению Верховного Суда РФ, направлена на продолжение взаимодействия между органами власти и организаторами публичного мероприятия. Процедура согласования проведения мероприятия может вестись до дня непосредственно самого мероприятия и даже в ходе рассмотрения дела об оспаривании предложений о изменении каких-либо условий органами власти. По нашему мнению, данное положение направлено именно на реализацию статьи 31 Конституции, так как органы государственной власти должны взаимодействовать с организаторами публичного мероприятия постоянно даже в ходе процедуры обжалования, которая также осуществляется в сокращенном порядке.
Предложение об изменение места или времени проведения публичного мероприятия направляется органами публичной власти организаторам, которые имеют права в течении трех дней оспорить предложенное место. Если они не обратились в данный срок, то мероприятие считается согласованным. При этом трехдневный срок включает в себя и нерабочие дни. С одной стороны, может показаться, что это положение ограничивает в правах организаторов, но, с другой стороны, Верховный Суд РФ в Постановлении № 28 от 26.06.2018 четко обозначил, что предложение об изменении условий мероприятия должно содержать конкретные данные, которые будут обосновывать невозможность проведения данной манифестации. Кроме того, органы власти должны
предоставить альтернативное место или время, которое будет соответствовать социальному и политическому значению планируемого мероприятия. То есть, фактически нельзя переносить мероприятие с центральных улиц города, например, в далекие скверы.
Также Верховный Суд РФ указал, что временные неудобства, которые могут возникнуть при проведении мероприятия, к примеру, необходимость изменения маршрутов движения транспорта или создание помех передвижению пешеходам, как таковые не должны являться уважительной причиной для отказа в проведении мероприятия. Также не будет считаться уважительной причиной наличии в то же время и в том же месте другого мероприятия. Единственной значимой причиной отказа или изменения места и времени может считаться лишь возможность нарушения общественной безопасности, и то при подачи организатором иска в суд, органы публичной власти должны будут доказать наличие обстоятельств, препятствующих проведению мероприятия. Данное разъяснение является одним из самых значительных положений в Постановлении, потому что оно направлено на защиту граждан страны, которые используют свое конституционное право на публичные мероприятия, и одновременно против злоупотребления своими полномочиями органами публичной власти.
Таким образом, мы видим, что положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ носят положительный характер и направлены на реализацию права граждан на публичные мероприятия. Это значительный шаг в развитии института публичных мероприятий и в укреплении основных гарантий граждан Российской Федерации. Но даже на основании этого Постановления Пленума нельзя утверждать, что в РФ действует уведомительная система, несмотря на то, что Верховный Суд сделал шаг именно в эту сторону. Организаторы в то же время сохранили свою зависимость от органов власти, которые все же могут настоять на изменении условий проведения публичного мероприятия. Но при этом прослеживается
положительная тенденция в укреплении возможности реализации гражданами своих прав.
Итак, какой же в действительности является российская система проведения публичных мероприятий, и какой она должна быть?
При ответе на данный вопрос необходимо обратить внимание на опыт государств постсоветского пространства, в которых преобладает демократическое начало организации и проведения публичных мероприятий и закрепляется уведомительная система. Например, на Украине и в Армении в 2014 и 2018 годах соответственно власть не смогла гарантировать законность проведения публичных мероприятий и допустила значительное нарушение конституционных прав граждан. Помимо нарушения законодательства в этих странах также произошли государственные перевороты, вследствие которых пострадали люди. Таким образом, Украина и Армения не смогли сохранить и преумножить демократические основы института публичных мероприятий и подвергли опасности жизни своих граждан и в целом суверенитет своей страны. Поэтому для Российской Федерации этот путь является опасным. Обратившись к опыту США, ФРГ, Латвии, заметим, что в их законодательстве закреплены разрешительные системы организации публичных мероприятий, установлены более строгие меры и способы проведения публичных мероприятий. Но несмотря на это, в этих странах не происходит нарушение основных прав и свобод граждан и не происходят спонтанные митинги и шествия, которые будут противоречить закону.
По нашему мнению, действенной системой законодательства в России будет разрешительная система организации публичных мероприятий, при которой согласие на разрешение проведения митинга или иной акции должны будут предоставлять органы внутренних дел, пожарная служба и специально уполномоченный орган государственной власти. Должны быть прописаны все права и обязанности как организаторов, так и участников данных мероприятий, за нарушение которых будет предусмотрена строгая административная и уголовная ответственность. Полномочия полиции, целью которой является
защита прав и свобод граждан, не должны выходить за рамки дозволенного. Спецсредства необходимо применять только в исключительных случаях, чтобы защитить права не только лиц, которые не участвуют в мероприятии, но и лиц, непосредственно принимающих в нем участие. При этом данные положения трудно осуществимы, так как в Российской Федерации не развит такой важный политический институт, как «гражданское общество», а органы государственной власти не могут реализовать данные положения, потому что не приемлют оппозицию. Для граждан необходимо проводить тренинги и лекции по участию в публичных мероприятиях; вести работу, направленную на просвещение. Люди должны знать, какими правами они могут пользоваться, какие обязанности должны выполнять и какие санкции к ним будут применены в случае нарушения законодательства. Только при реализации всех перечисленных положений в нашей стране может установиться действенный, легальный институт публичных мероприятий.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. № 237.
2. Антонова Л. Б., Каширина Ю.П. Право граждан на проведение публичных мероприятий: понятие, содержание и перспективы правового регулирования: научная статья. М., 2013. С. 68-73.
3. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. № 67, 05.04.1995.
4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. №2.
5. Иванов А.О. Пределы ограничения права на публичные мероприятия в Российской Федерации: диссертация доктора юридических наук. - М., Санкт-Петербург, 2015. 223 с.
6. Матвеев В.Ф. Право публичных собраний. Очерк развития и современной постановки права публичных собраний во Франции, Германии и Англии. - СПб.: Тип. т-ва "Обществ. польза", 1909. 395 с.
7. Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека (утв. Президентом РФ 2 декабря 2017 г. № Пр-2436) // СПС КонсультантПлюс.
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 № 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" // "Российская газета", № 145, 06.07.2018.
