CC BY
100
УДК 342.4
Т. И. Ряховская
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ: ПРИНЦИПЫ
ПОСТРОЕНИЯ, УРОВНИ И ФУНКЦИИ
Статья посвящена проблемам теоретико-методологических основ прямого действия Конституции РФ. В рамках исследования осуществлен анализ существующего механизма реализации прямого действия норм Конституции РФ через введение в оборот понятия «система обеспечения прямого действия Конституции РФ», а равно уточнения, на основе каких закономерностей и принципов эта система базируется, какие функции и на каких уровнях выполняет. Выработаны рекомендации для практики, связанные с изменением полномочий некоторых органов государственной власти и местного самоуправления.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, прямое действие Конституции России, конституционные нормы, юридические свойства Конституции РФ, правовая деятельность, система, обеспечение действия.
Актуальность выбранной темы обусловливается особым вниманием к феномену «прямое действие Конституции Российской Федерации» и отсутствием в современной науке конституционного права исчерпывающих работ, посвященных проблеме анализа системы обеспечения прямого действия конституционных норм. На сегодняшний день в отечественной научной литературе как правило рассматриваются только частные случаи прямого применения Конституции Российской Федерации.
Прямое действие Конституции РФ само по себе, так же как записанная на бумаге формула, не имеет значения до тех пор, пока нормы Основного закона не начинают реализовываться. В широком смысле реализация права выглядит как особая разновидность юридической деятельности, влекущей возникновение определенных правовых последствий. Прямое действие означает, что Конституция РФ способна обойтись и собственными ресурсами, однако на практике этого бывает недостаточно. Так, в ч. 4 ст. 37 закреплено, что признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку; ч. 2 ст. 39 закреплено, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
Таким образом, нельзя не согласиться с мнением Н. В. Витрука, отмечающего, что немало конституционных норм, которые, несмотря на все фактические основания для их реализации, не могут быть осуществлены субъектом права без вынесения компетентными органами или долж-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 3. © Т. И. Ряховская, 2015
ностными лицами соответствующих актов при-менения1.
Прямое действие Конституции РФ означает следующее: «1) развивающее Конституцию регулирование должно строиться в соответствии с ней как развитие, конкретизация ее содержания; 2) Конституция способна непосредственно воздействовать на общественные отношения наряду с конкретизирующими ее положениями, а при необходимости и вместо них»2.
Ш. И. Овсепян справедливо обращает внимание на то, что все законы в Российской Федерации, как и иные нормативные правовые акты, являются актами непосредственного действия, отсутствие подзаконных нормативных актов, устанавливающих процедуру реализации закона, конкретизирующих нормы закона, не являются препятствием к защите норм и их реализации3.
Реализация положений Конституции РФ невозможна без точного следования свойству прямого действия Конституции РФ. Однако, чтобы прямое действие приобрело реальные черты, его необходимо обеспечить, т. е. исходя из толкования слова «обеспечить» сделать вполне «возможным, действительным, реально выполнимым»4. Опираясь на ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, можно сказать, что обеспечение прямого действия Кон-
1 См.: ВитрукН. В. Верность Конституции : моногр. М. : Изд-во РАП, 2008. С. 162.
2 Кокотов А. Н. Прямое (непосредственное) действие Конституции Российской Федерации // Вестн. Уставного суда Свердловской области. 2009. № 1 (10). С. 61.
3 См.: Овсепян Ж. И. Теория федерального закона (обыкновенные, или простые, ординарные федеральные законы) как источника права в России в период глобализации // Конституц. и муницип. право. 2015. N° 11. С. 64.
4 Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 57000 слов / под ред. докт. филол. наук, проф. Н. Ю. Шведовой. 15-е изд., стереотип. М. : Рус. яз., 1984. С. 374.
ституции РФ является обязанностью законодательных, исполнительных, судебных органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализуемой, по сути, в рамках их правовой или, как отмечают некоторые авторы, юридической деятельности. Вопрос о разграничении понятий «правовая» и «юридическая деятельность» является весьма актуальным в силу его непосредственной связи с системой обеспечения прямого действия Конституции РФ.
Следует отметить, что в теории государства и права данные термины практически не рассмотрены. Так, В. Н. Карташов говорит, что юридическая деятельность представляет собой сложную высокоорганизованную и динамичную систему, органично включенную в социально-политический и правовой механизм общества1. В. В. Дедюхиным под юридической деятельностью понимается специфическая форма правомерного поведения, в рамках которого индивидуальные и коллективные субъекты используют предусмотренные правом возможности, исполняют обязанности, разрешают споры, применяют меры юридической ответственности2. Б. В. Шаги-евым юридическая деятельность рассматривается как совокупность таких юридически значимых актов компетентных органов и должностных лиц, которые нацелены на внесение организованности в иную социальную деятельность в интересах защиты прав, свобод и безопасности граждан и их объединений, а также охраны общества и государства3. В. П. Беляев, размышляя об анализируемом понятии, приходит к выводу о том, что «это относительно самостоятельный элемент правовой системы общества, осуществляемый в соответствии с нормами материального права государственными органами, должностными лицами и управомоченными общественными объединениями, направленный на достижение социально значимых целей путем применения правовых средств, использования стимулов и ограничений и функционально ориентированный на получение опосредованных правом результатов для удовлетворения частных и общественных интересов»4. В итоге своих научных изысканий Р. В. Шагиева формулирует идею о том, что «правовая деятельность — такая социально значимая активность (свобода выбора и свобода самовыражения), которая специально осуществляется субъектами как носителями субъективных прав и юридических обязанностей в различных сферах общественной жизни в целях удовлетворения их разнообразных потребностей специфи-
1 См.: Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 7.
2 См.: Дедюхин В. В. Действие права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 ; Санкт-Петербург. ун-т. М., 2002. С. 6—7.
3 См.: Шагиев Б. В. Юридическая деятельность в современном российском обществе: теоретико-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2003. С. 8.
4 Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридиче-
ской деятельности: вопросы теории и практики : автореф.
дис. ... доктора юрид. наук : 12.00.01. Саратов, 2006. С. 11.
ческим способом (в рамках правоотношений) и которая поэтому признается обществом (фактически) и государством (официально, формально) правильной, справедливой, а в случае необходимости — дающей возможности вынести решение и вызвать юридически значимые последствия»5. Таким образом, «правовая деятельность» фиксирует все деяния, признаваемые нашим обществом и государством правильными, справедливыми, какими бы субъектами они не осуществлялись, а «юридическая деятельность» должна осуществляться лишь на профессиональной основе юристами, поскольку связана со специальными операциями по поводу правовых явлений, требует особых навыков и умений. В контексте рассматриваемой системы обеспечения прямого действия Конституции РФ полагаем, что наибольший интерес представляет именно деятельность правовая в силу того, что граждане как субъекты обращения в компетентные органы и Конституционный Суд РФ не всегда являются профессиональными юристами, но именно через них происходит наиболее оперативное реагирование, например, на принятый федеральный закон, который не соответствует Конституции РФ.
Различные исследователи правовой и юридической деятельности были едины в одном: данные виды деятельности имеют системный характер, что подкрепляется идеями ученых о системности любой деятельности вообще6. Следовательно, говоря о категории «обеспечение прямого действия Конституции РФ», можно предположить, что она раскрывается именно в процессе правовой деятельности, носящей системный характер.
Анализируя понятия «обеспечение действия» и «реализация Конституции РФ», Н. В. Витрук указывает, что данная связка означает гарантирование действия и реализации, охраны и защиты Конституции РФ системой специальных мер и средств, направленных на создание надлежащих условий для наиболее полного соблюдения конституционных положений органами публичной власти и должностными лицами. А система обеспечения всей Конституции РФ в целом в деятельности государственных органов представляет собой меры, направленные на профилактику конституционных нарушений и ее упрочение7.
Следовательно, обеспечение действия Конституции РФ и обеспечение прямого действия Конституции РФ соотносятся как целое и часть, причем последнее необходимо для наиболее полной реализации первого. То есть если не будет обеспечено прямое действие Конституции РФ, то едва ли будет обеспечено действие Конститу-
5 Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе : автореф. дис. ... доктора юрид. наук : 12.00.01. М., 2006. С. 11—12.
6 См., например: Шагиева Р. В. Указ. соч. С. 23—24 ; Шагиев Б. В. Указ. соч. С. 3—4 ; Перегудов Ф. И., Тарасен-ко Ф. П. Введение в системный анализ. М. : «Высшая школа», 1989. С. 8 ; Протасов В. Н. Правоотношение как система. М. : «Юридическая литература», 1991. С. 23.
7 См.: ВитрукН. В. Верность Конституции. С. 249.
ции РФ вообще. Полагаем, что правовую деятельность по обеспечению прямого действия Конституции РФ представляется возможным рассматривать в качестве связующего элемента между претворением положений Конституции РФ в жизнь и ее дальнейшей реализацией субъектами права.
Возвращаясь к идее системности правовой деятельности, отметим, что понятие «система» в научной литературе определяется по-разному, нами же берется за основу классическое определение этого понятия: система — совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующая определенную целостность, единство. При определении понятия системы необходимо учитывать теснейшую взаимосвязь его с понятиями целостности, структуры, связи, элемента, отношения, подсистемы и др. Отсюда исходным пунктом всякого системного исследования является представление о целостности изучаемой системы1 . Высказывались идеи о том, что «система — средство достижения цели; основные особенности систем: целостность, относительная обособленность от окружающей среды, наличие связей со средой, наличие частей и связей между ними (структурированность), подчиненность всей организации системы некоторой цели»2. С нашей точки зрения, цель — это, скорее, одна из характеристик системы.
Различая понятия «система» и «структура», следует обратить внимание на то, что структура — это отношения между элементами систе-
3
мы ; это внутреннее строение системы.
Учитывая, что важнейшим системообразующим элементом всех видов и форм правовой деятельности является правовой акт4, применительно к деятельности, связанной с обеспечением прямого действия Конституции РФ, подобным системообразующим элементом является Конституция РФ.
Системный характер обеспечения прямого действия Конституции РФ можно связать со следующим:
1) правовая деятельность, в рамках которой реализуется прямое действие Конституции РФ, носит системный характер (правотворчество, правореали-зация, правотолкование, контроль и надзор);
2) взаимосвязь органов государственной власти, построение которых основано на системе разделения государственной власти на ветви власти, говорит о системной связи в их деятельности. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской
1 См.: Философский энциклопедический словарь / гл. редакция: Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалев, В. Г. Панов. М. : «Сов. энциклопедия», 1983. С. 610 ; БлаубергИ. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М. : Изд-во «Наука», 1973. С. 61.
2 Перегудов Ф. И., Тарасенко Ф. П. Указ. соч. С. 359.
3 См.: Протасов В. Н. Правоотношение как система. С. 28.
4 См., например: Шагиев Б. В. Указ. соч. С. 17.
Федерации» обратил внимание, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов5. Органы государственной власти — публичная власть. В то же время и местное самоуправление признано публичной властью, о чем сказано в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П6;
3) согласованная и взаимная совокупность конституционных положений выражает концептуальное единство Конституции РФ и ее системность (о чем справедливо пишут В. В. Невинский, Е. В. Колесников7). Причем, как верно отмечает А. А. Манасян, «если в конституции нет системной общности, если ее нормы не взаимосвязаны, следовательно, она не может быть стабильна»8. Действительно, Конституция РФ является нормативно-правовым актом, имеющим определенную систему строения. Выступая в качестве баланса между основными социальными интересами, она является главным регулятором общественных отношений, источником конституционного права и всех иных отраслей права.
Основой деятельности любого органа государственной власти, судов, органов местного самоуправления является Конституция РФ, закрепленные в ней принципы и нормы. Рассматривая правовую деятельность граждан РФ и их объединений, можно сказать, что Конституция РФ лежит в ее основе. Человек (гражданин) использует, исполняет, соблюдает производные от норм Конституции РФ правила поведения. Более того, деятельность граждан, пусть даже по реализации Конституции РФ вообще, иногда имеет систематический характер (в частности, реализация права
5 См.: По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 27 янв. 1999 г. № 2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 6. Ст. 866.
6 См.: По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» : постановление Конституционного Суда РФ от 15 янв. 1998 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 4. Ст. 532.
7 См.: Невинский В. В. Системность и системообразующая функция Конституции Российской Федерации: доктрина, практика реализации // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства : докл. Междунар. научн.-практ. конф., посвященной 15-летию принятия Конституции, 10—11 дек. 2008 г., г. Новосибирск / науч. ред. И. В. Князевой ; СибАГС. Новосибирск : СибАГС, 2009. С. 38—40 ; Колесников Е. В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы // Правоведение. 1995. № 4—5. С. 3—13.
8 Манасян А. А. Актуальные вопросы обеспечения стабильности и развития конституции в современных государствах // Конституц. и муницип. право. 2015. № 11. С. 17.
избирать). Однако если гражданин обращается с жалобой в Конституционный Суд РФ о восстановлении своего нарушенного права, норму, нарушающую право, из правового пространства выводит не он, а Конституционный Суд. Аналогичная ситуация происходит и с обращением в органы государственной власти. Обращающийся, по сути, лишь указывает на проблему, а конечное решение все равно остается за соответствующей инстанцией, которая, разрешая спорную ситуацию, обеспечивает прямое действие норм Конституции РФ. В то же время именно граждане, участвуя в социальной, политической, экономической жизни государства, формируют своего рода «запрос» на регулирование возникающих отношений.
Таким образом, полагаем, что система обеспечения прямого действия Конституции РФ — это взаимосвязанные формы правовой деятельности публичных органов государственной власти, направленные на реализацию свойства прямого действия Конституции РФ. Существование системы обеспечения прямого действия Конституции РФ обусловливается совокупностью юрисдик-ций органов власти различных уровней, их взаимосвязью, структурой самой Конституции РФ, выражающейся в согласованности конституционных положений, определяющих концептуальное единство последней. Отсюда напрашивается вывод о том, что средствами правовой деятельности возможно обеспечить прямое действие Конституции РФ.
Любая исследуемая система имеет свою цель («субъективный образ (абстрактную модель) несуществующего, но желаемого состояния среды, которое решило бы возникшую проблему»)1. В рассматриваемом случае — это конституциали-зация, которая, по мнению Н. В. Витрука, является нарастающим процессом реализации конституционных установлений (принципов, норм и др.) в законотворчестве, в сфере частного и публичного права, в судебной и иной правоприменительной деятельности, практике по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина2. Конечной же целью конституциализации является достижение конституционного правопорядка, к которому возможно прийти путем конституциа-лизации текущего законодательства, формирования его с учетом базовых конституционных принципов, норм, имеющих прямое действие и являющихся каркасом для всего позитивного законодательства.
В то же время можно говорить и об элементе системы, под которым понимается «минимальный компонент системы или максимальный предел ее расчленения»3. Возьмем за основу идею о том, что «реализация правовой нормы включает специализированную охрану (защиту) от нарушений для наиболее полного и всестороннего осу-
1 Перегудов Ф. И., Тарасенко Ф. П. Указ. соч. С. 68.
2 См.: Витрук Н. В. Верность Конституции. С. 250.
3 Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Указ. соч. С. 184.
ществления этой нормы. Охрана (защита) на основе действия санкции правовой нормы, как правило, является стадией реализации, имеющей специальные цели и задачи: обеспечение реальной, наиболее полной и всесторонней реализации диспозиции правовой нормы»4, полагаем, что поскольку Конституция РФ реализуется посредством ее охраны и защиты, то, следовательно, и обеспечение прямого действия, как одного из конституционных постулатов, будет выражаться в форме охраны и защиты прямого действия Конституции РФ. Применительно к системе обеспечения прямого действия Конституции РФ ее базовыми элементами будут являться: правовая деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан (как представителей гражданского общества) в форме охраны прямого действия Конституции РФ и их правовая деятельность в форме его защиты.
Для того чтобы наиболее четко разграничить эти понятия, обратимся к терминам «охрана Конституции РФ» и «защита Конституции РФ», которые понимаются учеными по-разному. Например, Ю. П. Еременко отмечал, что «правовая охрана» конституции может пониматься в широком и узком смысле. В широком смысле охрана — реализация конституционных норм нормами отраслей права, а в узком смысле — конституционный контроль и надзор, а также конституционная ответственность5. М. А. Шафир, обобщая имеющиеся определения в советский период, полагает, что под правовой охраной понимается совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима конституционной законности6. Похожие идеи высказываются и Ю. Л. Шульженко7. По мнению Л. В. Лазарева, «при рассмотрении в литературе проблемы действия, соблюдения конституции используют такие понятия, как охрана, правовая охрана, правовая защита конституции. Охрана конституции понимается в широком смысле как вся совокупность правовых и неправовых мер по обеспечению действия конституции, но чаще как совокупность только правовых средств, т. е. как правовая охрана (защита)»8. Правовая охрана и правовая защита, по его мнению, синонимические понятия.
Однако Н. В. Витрук говорит о различии понятий охраны и защиты конституции. По его мнению, главная дифференциация состоит в том,
4 Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М. : Норма, 2009. С. 102.
5 См.: Еременко Ю. П. Советская Конституция и законность / науч. ред. В. А. Ржевский. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1982. С. 130.
6 См.: Теоретическое основы советской Конституции / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М. : Изд-во «Наука», 1981. С. 176— 177. (Автор главы — Шафир М. А.).
7 См.: Шульженко Ю. Л. О понятии «правовая охрана Конституции» // Гос-во и право. 2002. № 7. С. 5.
8 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Изд-во БЕК, 1998. С. 11. (Автор главы — Лазарев Л. В.).
что охрана конституции осуществляется законодателем путем установления в самой конституции и в иных законах системы способов и средств выявления, предупреждения и пресечения нарушений конституции, средств защиты в целях восстановления действия принципов и норм конституции и привлечения к ответственности виновных в нарушении конституции. А защита конституции — непосредственно связана с активными действиями заинтересованных и компетентных органов и лиц по осуществлению охраны консти-туции1 . Придерживаясь точки зрения Н. В. Вит-рука, считаем: разграничение охраны и защиты конституции уместно.
Об охране и защите прав и свобод человека в рамках анализа различий терминов А. В. Маль-ко, В. В. Субочев, А. М. Шериев уточняют следующее: защита — частная форма охраны, фокусирование охранительного правового режима на конкретных случаях нарушений или посягательств на те объекты, которые выступают предметом юридического обеспечения, а охрана, по их мнению, это признак правового бытия таких юридических средств, как права, свободы и законные интересы, представляющих собой не только готовность к защите последних, но и иной специально-юридический инструментарий, определяющий их место в структуре механизма правового регулирования2. Таким образом, авторы в некотором смысле уточняют взаимосвязь охраны и защиты, но соотносят их как часть и целое.
В контексте исследуемой проблематики необходимо также учесть весьма оригинальную идею Д. А. Авдеева относительно разграничений терминов «охрана» и «защита» прав и свобод человека и гражданина. В частности, охрана расшифровывается им как «взаимосвязанные меры, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями, гражданами, направленные на предупреждение нарушений прав и свобод, на установление этих нарушений, и способствование нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод»3, а защита — «принудительные меры воздействия в отношении обязанного лица, применяемые в установленном законом порядке компетентными органами или человеком самостоятельно (самозащита) в целях восстановления нарушенного права, пресечения противоправных действий»3. Таким образом, охрана предшествует защите.
На основе вышеизложенного полагаем применительно к теме исследования, что защиту можно определить следующим образом: это система комплексного использования государ-
1 См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Су-дебно-конституционное право и процесс : учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2005. С. 47.
2 См.: Малько А. В., Субочев В. В., Шериев А. М. Права, свободы и законные инетересы: проблемы юридического обеспечения. М. : Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 31—34.
3 Авдеев Д. А. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. Тюмень, 2004. С. 11.
ственных и негосударственных средств обеспечения непосредственной и опосредованной реализации норм Конституции Российской Федерации. А охрана — это система комплексного использования средств выявления, предупреждения и пресечения нарушений конституционных норм органами правоохраны. Следовательно, возможно возникновение таких понятий, как «правовая деятельность в сфере правовой охраны прямого действия Конституции РФ», которое рассматривается нами в широком смысле, включая процесс создания конкретизирующих Конституцию РФ предписаний, и «правовая деятельность в форме защиты прямого действия Конституции РФ», больше связанное с разрешением уже сложившейся конфликтной ситуации и восстановлением нарушенных интересов.
По мнению Н. В. Витрука, охрану и защиту Конституции РФ, в том числе мерами конституционного контроля, осуществляют следующие органы публичной власти: глава государства, парламент, правительство и другие органы исполнительной власти, органы судебной власти, органы местного самоуправления4.
Таким образом, правовую деятельность в форме охраны и защиты прямого действия Конституции РФ осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления. При этом, если брать за основу деление их на виды по «характеру компетенции»5, то представляется возможным вычленить органы: 1) общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ); 2) специальной компетенции (Конституционный Суд РФ). Охрана и защита прямого действия Конституции РФ очень тесно взаимосвязаны между собой: охрана используется тогда, когда право, возможно, будет нарушено, а защита — когда это нарушение уже произошло.
Один из основных признаков системы, как уже было сказано ранее, состоит в ее структурированности, в целесообразности связей между ее элементами, причем под структурой (от лат. structura — строение, устройство) понимается совокупность устойчивых отношений, связей и взаимодействий между уровнями и компонентами системы, обеспечивающих сохранение ее целостности в условиях внешних и внутренних возму-щений6. По нашему мнению, система обеспечения прямого действия Конституции РФ имеет взаимосвязанную иерархическую структуру. К данному выводу, предполагаем, можно прийти исходя из того, что система органов государственной власти имеет два уровня: федеральный и региональный. Органы местного самоуправления не входят в эту систему, тем не менее явля-
4 См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. С. 48—50.
5 См., например: Рассказов Л. П. Теория государства и права : учеб. для вузов. М. : ПРИОР, 2008. С. 126.
6 См.: Перегудов Ф. И., Тарасенко Ф. П. Указ. соч. С. 97 ; Новосельцев В. И. Системный анализ: современные концепции. 2-е изд., испр. и доп. Воронеж : Изд-во «Кварта», 2003. С. 67.
ются одним из проявлений публичной власти, следовательно, структура системы обеспечения прямого действия Конституции РФ является трехуровневой, и ее можно представить себе следующим образом:
— первый уровень — правовая деятельность федеральных органов государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Прокуратура РФ. Суды РФ, иные федеральные органы государственной власти не входят в эту систему, так как не осуществляют правовую деятельность, связанную непосредственно с прямым действием Конституции РФ);
— второй уровень — правовая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации (исполнительных, законодательных, судебных);
— третий уровень — правовая деятельность органов местного самоуправления как институтов гражданского общества (в частности, само наличие указанных органов является проявлением прямого действия Конституции РФ — человеку обеспечено право на местное самоуправление). По меткому замечанию Т. Я. Хабриевой, «ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, т. е. местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов»1.
Имея подобного рода структуру, система обеспечения прямого действия Конституции РФ наиболее полно влияет на реализацию положений норм Основного закона, осуществляя охрану и создавая условия для защиты его норм.
Помимо элементов системы, одной из ее важнейших характеристик являются базовые идеи, лежащие в основе ее построения — принципы, определяющие ее сущность и функционирование.
Учитывая, что основным элементом системы обеспечения прямого действия Конституции РФ является правовая деятельность, в основу ее построения могут быть заложены принципы права вообще, пронизывающие всю деятельность правового государства, всех органов государственной власти2: социальной свободы, социальной справедливости, демократизма, гуманизма, равноправия, единства юридических прав и обязанностей — принципы, которые неизменно, всегда должны являться общепризнанным правилом действия рассматриваемых субъектов по обеспечению прямого действия Конституции РФ. Эти принципы следует отнести к статическим.
Кроме указанных, система обеспечения прямого действия Конституции РФ имеет и соб-
1 Хабриева Т. ^.Современная конституция и местное самоуправление // Журн. рос. права. 2005. N° 4. С. 10—18.
2 См.: Хропанюк В. Н. Теория государства и права : учеб.
пособие для высших учебных заведений / под ред. проф. В. Г. Стрекозова. М., 1999. С. 216—218.
ственные принципы, которые можно обозначить как динамические, т. е. реализуемые всегда в рамках деятельности по обеспечению прямого действия Конституции РФ и присущие только ей:
— принцип разграничения компетенции между органами государственной власти, исключающий дублирование полномочий одного органа государственной власти полномочиями другого органа государственной власти;
— принцип целесообразности, исключающий повторное регулирование одних и тех же общественных отношений;
— принцип планомерности, указывающий на длительный процесс, неразрывно связанный с обновлением нормативных правовых актов, конкретизирующих положения Основного закона. Нормативные правовые акты появляются не стихийно, а в связи с изменяющейся социально-экономической ситуацией, с обоснованием необходимости введения новых актов в отечественную правовую систему.
Как и любая система, система обеспечения прямого действия Конституции РФ имеет свои функции, т. е., как указывает В. И. Новосельцев, совокупность результатов воздействий, оказываемых данной системой на среду, на другие системы и на саму себя3.
Функции правовой деятельности, определенные Р. В. Шагиевой, выступают в качестве предпосылок возникновения правоотношения; являются одной из форм правоотношения; представляют собой содержание процесса, приводящего к изменению или прекращению конкретного правоотношения. Функции, предложенные В. П. Беляевым: регистрационно-удостоверительная; пра-воконкретизирующая; правоохранительная. Мы считаем возможным, исходя из цели создания системы обеспечения прямого действия Конституции РФ выделить следующие ее функции:
— регулятивную, предполагающую: 1) упорядочивание общественных отношений по средствам создания нормативных правовых актов, претворяющих в жизнь конституционные предписания; 2) внесение конкретности, ясности в идеи, заложенные в статьях Основного закона, путем официального нормативного толкования Конституции РФ; 3) дополнительное упрощение реализации нормы, а следовательно, усиление ее регулирующего воздействия;
— охранительную, подразумевающую создание норм и индивидуализированных правовых актов, позволяющих требовать защиту нарушенного права, снабженных санкцией, а также создание условий для поддержания и создания конституционного правопорядка. Например, ч. 1 ст. 20 «Каждый имеет право на жизнь». Возможность его защиты закреплена в ст. 105 УК РФ «Убийство», т. е. данное право охраняется санкцией нормы Уголовного кодекса РФ;
— балансирующую, способствующую поддержанию баланса интересов между человеком
3 См.: Новосельцев В. И. Указ. соч. С. 53.
и государством путем создания условий для наиболее полной реализации прав и свобод человека, что в итоге приводит к следующему: система обеспечения прямого действия Конституции РФ становится своеобразным каналом связи между интересами человека и государства;
— стабилизирующую, направленную на создание условий для возможности изменений Конституции РФ, сохраняющую при этом ее качество — системность норм, но в то же время создающую ее динамизм регулирования отношений в обществе.
Резюмируя сказанное, отметим, что правовая деятельность в форме охраны прямого действия Конституции РФ представляет собой совокупность действий органов государственной власти, местного самоуправления и граждан, направленных на охрану конституционных предписаний. Причем охрана возможна тогда, когда нарушение правила прямого действия Конституции РФ еще не произошло, но в дальнейшем, в случае принятия, например, нормативного правового акта, противоречащего нормам Основного закона, может произойти. Если же нарушение является уже случившимся фактом, следует вести речь о правовой деятельности в форме защиты прямого действия Конституции РФ, которая выражается в ликвидации последствий «несрабатывания» охраны прямого действия норм Основного закона, т. е. защита является дополнительной гарантией обеспечения правила прямого действия Конституции РФ, чем подтверждается характер системности его обеспечения.
Рассматривая органы государственной власти и местного самоуправления как субъектов системы обеспечения прямого действия Конституции РФ, отметим в то же время, что возможные направления правовой деятельности органов государственной власти не являются их специализацией, т. е. охрана и защита прямого действия Конституции РФ не является целью их деятельности. Они производят обеспечение прямого действия Конституции РФ исходя из своей обязанности его осуществлять, а не из своего права или цели создания этих органов (исключение, пожалуй, составляет Президент РФ). Однако, безусловно, их деятельность в сфере обеспечения прямого действия Конституции невозможно переоценить. Специализированным же органом правовой охраны и защиты прямого действия Конституции РФ является Конституционный Суд РФ, именно ему законодатель в качестве цели создания вменил: «Обеспечение прямого действия Конституции РФ на всей территории России»1.
Особый интерес к правовой деятельности Конституционного Суда РФ в системе обеспечения прямого действия Конституции РФ обусловлен еще и его специфической правовой природой, основными чертами которой, как отмечает
1 См.: О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конституционный закон № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 4 июня 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447. (Ст. 3.)
Л. В. Лазарев, являются следующие существенные характеристики: правовой статус — судебный орган; функции — осуществление конституционного контроля; главные принципы деятельности — самостоятельное и независимое осуществление судебной власти; процессуальная форма деятельности — конституционное судо-производство2.
Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Гарантией выполнения этой обязанности органами государственной власти является Конституционный Суд РФ. При подобном подходе, по справедливому мнению Б. С. Эбзеева, он стоит над главой государства, парламентом и правительством. Являясь при этом не только судебным органом, но и таким конституционным органом, которому предоставлено право осуществлять контроль за органами законодательной и исполнительной власти, орган судебного конституционного контроля сам представляет высшую государственную власть. В этом главная особенность конституционного правосудия и важное отличие его от судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Этим качеством Конституционного Суда РФ (далее — Суд) обусловлена его роль гаранта политического мира в обществе и государстве3.
Важно обратить внимание на то, что именно Конституция РФ определяет сферу деятельности Суда, его правовое поле, в рамках которого он осуществляет свои полномочия. В общем понимании «правовым полем Суда выступает в целом область правовой действительности, на которую распространяется действие норм конституции, которые для Конституционного Суда служат своего рода мерилом, с которым сверяется практика реализации конституционных норм»4. Так Суд претворяет в жизнь прямое действие Конституции РФ, делая его ощутимым и явным.
По сути, как говорит сам Суд, он дает только правовую характеристику нормативного правового акта в смысле его соответствия или несоответствия Конституции РФ. Решение Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным, утратившим юридическую силу действует непосредственно, и потому отмены противоречащего Конституции РФ закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается недействительным с момента оглашения постановления Конституционного Суда РФ5. То
2 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Изд-во БЕК, 1998. С. 58—60. (Автор главы — Лазарев Л. В.).
3 См.: Эбзеев Б. С. Конституционный Суд Российской Федерации: новая страница жизни // Человек и закон. 1994. № 11. С. 6.
4 Селезнев Н. В. Конституционное правосудие и права человека в уголовном судопроизводстве : моногр. М., 2007. С. 53.
5 См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по граж-
есть до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ. И, как отмечает Е. Ю. Серикова, контрольная деятельность Конституционного Суда РФ является источником для правотворчества, которое относится к полномочиям других властей. Суд вправе отменить норму, но создать новую — нет1.
Как справедливо отмечает Н. С. Бондарь, «разрешая конкретные дела о конституционности оспариваемых законодательных положений и тем более осуществляя непосредственное толкование Основного закона, Конституционный Суд РФ раскрывает содержание конституционных норм, оценивает проверяемые положения отраслевого законодательства в их системной взаимосвязи, одновременно утверждая на основе конституционных императивов верховенство и прямое действия Конституции РФ (ст. 15), непосредственность действия и самих по себе прав и свобод человека и гражданина (ст. 18) — как для законодателя, так и для всех правоприменителей»2.
Говоря о юридической силе правовых позиций Суда, отметим, «что хотя она и приравнивается к юридической силе самой Конституции РФ, тем не менее она не является равновеликой по отношению к ней. Она производна от конституционных норм, а следовательно, имеет подчиненный характер»3. Полагаем, в рамках сложившейся действительности Конституцию РФ невозможно рассматривать в отрыве от правовых позиций Суда, т. е. последние являются составляющей Основного закона в силу хотя бы того, что в них находят свое развитие конституционные нормы. Например, «в соответствии со статьей 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. По смыслу данной конституционной нормы во взаимосвязи с нормами, содержащимися в статьях 8 (часть 1) и 34 (часть 1) Конституции РФ, термином "имущество" охватывается любое имущество, связанное с реализацией права собственности, в том числе имущественные права»4. Таким образом, Судом было пояснено, что понимается под «имуществом». Иной пример: «Возможность для граждан свободно объединиться в политиче-
скую партию, образовать партию как юридическое
лицо, с тем, чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, — одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла. Поэтому Конституция РФ защищает не только свободу деятельности партий, но и свободу их создания»5.
Правовая позиция может представлять собой либо само итоговое решение Конституционного Суда РФ и в этом случае находиться в резолютивной части постановления Суда по рассмотренному делу, либо, присутствуя в мотивировочной части судебного решения, служит аргументом или одним из аргументов. «В любом случае правовая позиция свидетельствует об определенном восприятии Судом относящегося к делу конституционного правоположения»6, это «восприятие», представляется, способно в некоторой части обеспечивать прямое действие Основного закона.
Таким образом, система обеспечения прямого действия Конституции РФ представляет собой взаимосвязанную правовую деятельность в форме охраны и в форме защиты прямого действия норм Основного закона. Однако представляется возможным обратить внимание на следующее: Конституционный Суд РФ занимает в ней особое место как специализированный орган конституционного контроля, созданный с целью обеспечения прямого действия Конституции РФ, причем, несмотря на то что законодательно закреплено его полномочие осуществлять защиту прямого действия Конституции РФ, этот орган является и правоохранительным.
данским делам Верховного Суда Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 11 апр. 2000 г. № 6-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 16. Ст. 1774.
1 См.: Серикова Е. Ю. Конституционный суд РФ как хранитель Конституции РФ и гарант защиты права на свободу и личную неприкосновенность человека // Современ. право. 2009. № 8. С. 11—14.
2 Бондарь Н. С. Решения Конституционного Суда как мера свободы и ответственности // Конституц. и муницип. право. 2006. № 10. С. 4—5.
3 Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007. С. 138.
4 По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи
84 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи
с жалобой открытого акционерного общества «Приаргун-ское» : постановление Конституционного Суда от 10 апр. 2003 г. № 5-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 17. Ст. 1656.
5 По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И. В. Артемова и Д. А. Савина : постановление Конституционного Суда РФ от 15 дек. 2004 г. № 18-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 51. Ст. 5260.
6 Страшун Б. А., Сухинина И. В. О базе данных «Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации» // Журн. конституц. правосудия. 2008. № 1. С. 32.
T. I. Ryakhovskaya
PRINCIPLES OF CONSTRUCTION, LEVELS AND FUNCTIONS OF PROVIDE DIRECT ACTION CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article is devoted to problems of theoretical and methodological foundations of the direct action of the Constitution. The study carried out an analysis of the existing mechanism for the implementation of the direct effect of the norms of the Constitution by introducing into circulation the concept of "system of ensuring direct application of the Constitution", as well as clarification on the basis of what laws and principles of the system is based, and which features on some levels perform. Make recommendations for practice, related to changes in the powers of certain organs of state power and local self-government.
Keywords: the Russian Federation Constitution, the direct action of the Russian Federation Constitution, the constitutional rules, the law system of the Russian Constitution, legal activiti, system, action to ensure
