Система мер воздействия Банка России при осуществлении банковского надзора Текст научной статьи по специальности «Право»

СОВРЕМЕННАЯ БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА

MODERN BANKING SYSTEM

УДК 336.71.078.3

Н.В. Щербакова , А.А. Сафаров

СИСТЕМА МЕР ВОЗДЕЙСТВИЯ БАНКА РОССИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА

Банк России рассматривается как государственный орган управления с особыми функциями в денежно-кредитной и банковской сферах, для чего Банк России обладает государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Ключевые слова: банк, банковский надзор, ответственность, меры воздействия, санкция.

Установление и возложение на кредитные организации различных видов юридической ответственности, которые связаны с нарушением гражданско-правовых или публично-правовых обязанностей обусловлено правовым положением и особенностями сферы деятельности банков.

Ответственность за нарушение требований банковского законодательства реализуется при отступлении кредитной организацией от выполнения публично-правовых обязанностей. Основой совершаемых нарушений являются императивные правовые отношения между уполномоченными государственными органами и банками в части исполнения последними требований, закрепленных в стандартах и правилах. Для выработки путей повышения эффективности применения мер финансово-правовой ответственности Банком России стоит первоначально рассмотреть данные меры.

Следует отметить, что к мерам, установленным статей 38 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно отнести принудительное взыскание величины не-довзноса в обязательные резервные требования и штраф за нарушение обязательных резервных требований.

Отдельные меры указаны в Законе о несостоятельности, среди которых назначение временной администрации по управлению кредитной организацией, а также требования об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению или об осуществлении реорганизации

© Щербакова Н.В., Сафаров А.А., 2016. Б01: 10.15350/2221-7347.2016.2

*Щербакова Наталья Владимировна - кандидат экономических наук, доцент, Поволжский государственный технологический университет, Межрегиональный открытый социальный институт, Россия.

Сафаров Артур Альбертович - студент специальности «Экономическая безопасность», Поволжский государственный технологический университет, Россия.

кредитной организации. Закон о несостоятельности в дополнение к мерам, указанным в Законе о Банке России, устанавливает по сравнению с Законом о Банке России другие основания для применения данных мер. В числе мер, направленных на финансовое оздоровление и закрепленных в Законе о несостоятельности, особо обращает на себя требование о приведении в соответствие размера уставного капитала кредитной организации с величиной ее собственных средств (капитала). Данное требование связано с правовой точки зрения с функцией Банка России, суть которой в определении величины собственных средств (ст. 73 Закона о Банке России).

Кроме этого Центральный банк РФ наделен правом отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации в виду причин, предусмотренных Законом о банках и банковской деятельности. Механизм отзыва лицензии на совершение банковских операций определяется нормативными актами Банка России.

В соответствии с Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные (Рис 1).

Рис. 1. Меры воздействия к кредитным организациям

Конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия разных типов.

Предупредительные меры воздействия применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков.

Тем не менее, эти меры не были закреплены в перечне мер воздействия, установленных в статье 74 Закона о Банке России. В связи с этим полагаем, чтоназрела необходимость нормы правовых актов Банка России, касающиеся предупредительных мер воздействия к кредитным организациям, которые положительно себя зарекомендовали, зафиксировать на уровне федерального законодательства и, соответственно, логичным решением станет их включение в перечень мер, предусмотренных статьей 74 Закона о Банке России.

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений, с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результата или неспособно обеспечить должное изменение в деятельности банка. Основанием для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков).

Крайней и последней мерой воздействия на кредитные организации, которая применяется в исключительных случаях, согласно статьи 74 Закона о Банке России является отзыв лицензии. Данная мера воздействия надзорного органа по своей правовой природе и согласно действующему банковскому законодательству (статья 20 и статья 23.1 Закона о банках и банковской деятельности) всегда направлена на прекращение функционирования банка и представляет собой ликвидацию в принудительном порядке. Как только у кредитной организации отзывается лицензия на осуществление банковских операций, она подлежит ликвидации согласно положению статьи 23.1 Закона о банках и банковской деятельности, а если кредитная организация признается банкротом - в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Это означает, что отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности согласно нормам статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности приводит к невозможности юридическому лицу продолжать иную предпринимательскую деятельность, так как данное лицо не только прекращает быть кредитной организацией, но и должно быть в обязательном порядке ликвидировано. Отзывая у кредитной организации лицензию, Банк России лишает

юридические лица их общей правоспособности и дееспособности, принудительно их ликвидируя.

В связи с тем, что отзыв лицензии на проведение банковских операций у кредитной организации означает отсутствие у нее правовой возможности продолжать другую предпринимательскую деятельность, то, мы вправе говорить в данном случае о повышении степени ответственности надзорного органа при проведении оценки значимости проблем, с которыми столкнулась кредитная организация в работе и которые способны привести к отзыву лицензии, а затем и принудительной ликвидации. Это подтверждается, тем фактом, что при разработке Закона о банках и банковской деятельности, в частности статьи 20, законодатель указал на зависимость применения Банком России этой меры от степени серьезности основания, повлекшего ее применение.

В своей деятельности Банку России следует особенно внимательно относиться к соблюдению конституционного принципа свободы экономической деятельности, так как именно Банк России решает вопрос, касающийся отзыва лицензии. Ограничение, а затем прекращение возможно только в отношении незаконной банковской деятельности, реально угрожающей и опасной для общества. Регулирующий орган в своем арсенале обладает достаточным количеством мер воздействия на банки, степень ужесточения которых должна быть в строгом соответствии со степенью сложности проблем, выявленных в работе банка.

Следует отметить, что в 2014 году Банк России отозвал лицензии у 86 кредитных организаций, в то время как в 2013 году эта цифра составляла 36 отозванных лицензий, а в 2012 году -21 лицензию. Данный факт говорит о том, что Банк России серьезно меняет свой подход к осуществлению банковского надзора и выбору мер воздействия на кредитные организации.

Сложность классификации мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям, вызвана в большей степени тем, что в правовых актах отсутствует четкое указание разновидности мер, к которым следует относить те или иные из них. Например, Закон о Банке России содержит термин «санкции». Одновременно в Законе о банках и банковской деятельности встречаются термины «меры Банка России, применяемые им порядке надзора» (ст. 19), «меры, предусмотренные ФЗ «О Банке России» (п. 6 ч. 1 ст. 20). При этом в Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» используется термин «меры воздействия к кредитным организациям» и т.д. Для унификации терминологии, полагаем, что все эти меры должны именоваться мерами принуждения, применяемыми Банком России к кредитным организациям, поскольку некоторые из них не следует относить к санкциям (например, назначение в кредитную организацию временной администрации).

Понятие «санкции» по своей сути достаточно широкое. Разные источники (словари, энциклопедии) дают различные трактовки этого термина, понимая под ним «меры принуждения», «меры воздействия», «меры против стороны, нарушившей договор, соглашение», «условие, обеспечивающее выполнение закона» и др.

Теория права связывает понятие «санкция» и теоретическую модель правовой нормы, в соответствии с которой в составе каждой правовой нормы есть гипотеза, диспозиция и санкция. В данной структуре содержится четкий ориентир для правотворчества и правоприменительной деятельности на возможность точного определения: лица, его обязанностей, прав, спектра применения и особенностей санкций.

В правовой литературе встречается двоякое понимание санкции. В первом значении санкция является элементом юридической нормы, которая содержит меры государственного принуждения, применяемые при правонарушении. Во втором значении санкция рассматривается в качестве неблагоприятного последствия нарушения, применяемого к правонарушителям соответствующими государственными органами.

Санкции преследуют основную цель, которая состоит в предупреждении правонарушения, а в случае его совершения - цель применения и реализации санкций заключается в исправлении и перевоспитании нарушителя, восстановлении правопорядка.

Анализ различных позиций по вопросу о содержании санкций в праве позволяет сделать вывод, что при признании санкции как неотъемлемого элемента юридической нормы ученые, тем не менее, расходятся в определении ее родового признака. Ряд авторов в понятие санкции вкладывают совокупность неблагоприятных последствий для лица, которое допустило противоправное поведение. Подход других ученых состоит во включении в понимание «санкции» мер защиты и мер наказания. Также под санкцией понимается указание на меру государственного принуждения. Такая точка зрения присуща и теории права, и отраслевым правовым наукам. Следует отметить, что санкции могут рассматриваться и как позитивные меры, целью которых является стремление поощрить лицо и его социально-ценностное поведение.

Санкция является, в первую очередь, мерой государственного принуждения исполнять правовые нормы, государственно-властной реакцией на совершение правонарушения, государственная оценка неправомерности поведения. В такой трактовке данное понятие в основном встречается в правой базе и на практике. В законодательных актах меры государственного принуждения, назначаемые за совершение правонарушения, определяются как меры ответственности.

В юридической литературе не выработано однозначного подхода, как следует понимать правовую природу мер принуждения, которые предусмотрены за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Ряд авторов считают их мерами административного принуждения. Однако, полагаем, что это все же самостоятельные финансово-правовые меры, поскольку они отличаются от мер административного принуждения сферой своего применения.

Цель применения мер в сфере банковского дела состоит в регулировании деятельности кредитной организации при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банком России. При этом отношения в рамках банковского регулирования и надзора следует относить к предмету финансового права, а меры, защищающие их, являются мерами финансово-правового принуждения.

Проблемой выявления правовой природы финансово-правовой ответственности ученые начали заниматься в середине ХХ века, когда стали вестись дискуссии по вопросу происхождения финансового права и выделения его в самостоятельную отрасль правовой системы страны. Ряд ученых-юристов считали, что финансовое право является частью государственного и административного права или исключительно административного. Свой предмет регулирования (финансовые общественные отношения), не свойственный иным правовым отраслям, специфика методов регулирования свидетельствует о самостоятельности финансового права как отрасли наравне с административным или гражданским правом.

Особого внимания заслуживает подход ученых, которые рассматривают финансово-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Они обосновывают свою позицию наличием специфичных черт, характеризующих финансово-правовую ответственность. Н.А. Саттарова указывает на особенности финансово-правовой ответственности, проявляющиеся в специфике финансовых правонарушений и применяемых санкций. Правовая природа правонарушения в финансовой сфере отличается от природы административного или уголовного правонарушения, что обуславливает обоснованность выделения финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида. Присущие финансовому правонарушению признаки в своей совокупности дают возможность говорить, что за совершение финансового правонарушения лицо будет привлечено не к административной или уголовной ответственности, а именно к финансово-правовой ответственности, как разновидности юридической ответственности.

Некоторые авторы выделяют финансово-правовую ответственность как самостоятельный вид на основании самостоятельности финансового права как правовой отрасли.

Финансовое право - это самостоятельная отрасль права, в рамках которого обязательно существование собственного института финансово-правовой ответственности, направленного на обеспечение исполнения и соблюдения финансово-правовых норм.

Охарактеризовать правовую природу мер Банка России, применяемых к кредитным организациям, возможно, проанализировав основания и цели использования мер. Можно выделить следующие основания применения мер Банком России:

1) несоблюдение кредитной организацией установленных федеральными законами или нормативными актами Банка России требований. Может быть простое (часть 1 статьи 74 Закона о Банке России) или сопряженное с квалифицирующими признаками:

- повышенная общественная опасность, выраженная в наличии реальной угрозы кредиторам и вкладчикам (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России);

- злостный характер (совершение вне зависимости от ранее предъявленных требований об устранении нарушений (часть 2 статья 74 Закона о Банке России);

- систематичность (неоднократное совершение) (пункт 6 части 1 статьи 20 Закона О банках и банковской деятельности);

2) нарушение в форме действий (заключение сделки), которые представляют угрозу интересам кредиторов и вкладчиков (часть 2 статьи 74 Закона о Банке России);

3) особое финансовое положение кредитной организации, которое угрожает интересам кредиторов кредитной организации (статья 75 Закона о Банке России, глава 4.1 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)»);

4) особое финансовое положение кредитной организации, которое угрожает устойчивости банковской системы (статья 75 Закона о Банке России).

Проведенное исследование свидетельствует, что Банк России применяет меры к кредитным организациям при наличии правонарушения и «особого состояния».

Из всего изложенного следует, что существующие в настоящее время недостатки в пра-

вовом регулировании и в практике привлечения к ответственности кредитных учреждений при несоблюдении ими банковского законодательства оказывают отрицательное влияние на состояние законности в банковской сфере. Поэтому актуальной становится необходимость аннулирования возникающих противоречий и пробелов, встречающихся в Кодексе об административных правонарушениях в РФ, банковском законодательстве и нормативных актах Банка России. Должны быть разграничены административные наказания за выявленные административные правонарушения и санкции Банка России при осуществлении банковского надзора.

Библиографический список

[1] Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 28.04.2009) "О банках и банковской деятельности"

[2] Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 19.07.2009, с изм. от 22.09.2009) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

[3] Федеральный закон от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». [Электронный ресурс]-Режим доступа: http // base.consultant.ru.

***

UDC 336.71.078.3

N. V. Shcherbakova, A.A. Safarov

THE SYSTEM MEASURES THE BANK OF RUSSIA IN CARRYING OUT BANKING SUPERVISION

The Bank of Russia is seen as a state management body with special functions in the monetary and banking sectors, for which the Bank of Russia has state power and civil authority. The Bank of Russia constantly monitors the compliance by credit institutions and banking groups of banking legislation, normative acts of the Bank of Russia, established by the mandatory regulations.

Keywords: Bank, banking supervision, responsibility, sanctions, sanction.