Административные меры воздействия и их место в системе банковской деятельности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

2. Рыбкова А.Ю. Организация страхового дела и страхового надзора в Российской Федерации как объекты финансово-правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2019. 33 с.

3. Сенякин И.Н. О роли унификации в системе российского законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 2 (127). С. 15-23.

4. Рождественская Т.Э. Банковский надзор в Российской Федерации: учебное пособие для магистратуры / Т.Э. Рождественская, А.Г. Гузнов. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 176 с.

5. Покачалова Е.В., Яковлев Д.И. Повышение финансовой грамотности и финансовой культуры: современные правовые аспекты // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 1 (126). С. 201-210.

References

1. Guznov A.G. Insurance Supervision in the Russian Federation: textbook for the magistracy / A.G. Guznov, T.E. Rozhdestvenskaya, A.A. Sitnik. M.: Norm: INFRA-M, 2018. 160 р.

2. Organization of Insurance Business and Insurance Supervision in the Russian Federation as Objects of Financial and Legal Regulation: extended abstract dis. ... cand. of law. Saratov, 2019. 33 р.

3. Senyakin I.N. On the Role of Unification in the System of Russian legislation. Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. № 2 (127). P. 15-23.

4. Rozhdestvenskaya T.E. Banking Supervision in the Russian Federation: textbook for magistracy / T.E. Rozhdestvenskaya, A.G. Guznov. M.: Norm: INFRA-M, 2018. 176 p.

5. Pokachalova E.V., Yakovlev D.I. Financial Literacy and Financial Culture: Contemporary Legal Aspects // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. № 1 (126).

Р. 201-210. е

с

т

П

УДК 342.9 В

n

С.А. Набиев I у

n

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ Н

И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ БАНКОВСКОЙ |

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ j

ч

n

Введение: практика свидетельствует, что административные меры широко |

применяют в деятельности Банка России для обеспечения банковской дисциплины и а финансовой безопасности. Цель: исследование проблемы, связанной с применением мер М административного правового воздействия в банковской деятельности. Методоло- j гическая основа: общенаучные и специальные методы, в т.ч., использовалась логика 4 диалектическая и формальная, а так же сравнительно-правовой и исторический ме- 2

тоды, системный анализ и др. Результаты: раскрывается юридическая сущность и — особенности административных мер воздействия в банковской деятельности, опреде- 9

© Набиев Самир Адил оглы, 2019

Кандидат юридических наук, докторант кафедры административное право и процесс (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)); e-mail: [email protected] © Nabiyev Samir Adil ogly, 2019

Candidate of law, doctoral candidate, Administrative law and process department (Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)) 237

ляется основания и порядок их применения, приводится классификация этих мер, освещается вопрос о соотношении таких методов административного воздействия, как принудительные и предупредительные меры. Выводы: административные меры воздействия в банковской деятельности отличаются рядом специфических признаков от иных видов государственного принуждения. В частности, они осуществляется во внесудебном порядке полномочным органом государства — Банком России, меры его чрезвычайно разнообразны и применяются не только с целью наказания кредитных организаций.

Ключевые слова: банковская деятельность, банковская система, финансовая деятельность, финансовая система, кредитная организация, Банк России, финансовое право, публично-правовое регулирование.

S.A. Nabiyev

ADVERSE GOVERNMENTAL ACTIONS AND THEIR PLACE IN THE BANKING SYSTEM

Background: banking practice shows that adverse governmental actions are widely used in the activities of the Bank of Russia and play an important role in ensuring banking discipline and financial security. Objective: to research the problem connected with application of adverse governmental actions in banking activity. Methodology: general scientific and special methods, including methods of dialectical and formal logic, comparative legal and historical methods, system analysis and others. Results: the legal essence and features of adverse governmental actions in banking activity are revealed, the bases and the order of their application are defined, the classification of these measures is given, the question of a ratio of such methods as adverse governmental actions ones as coercive and preventive measures is highlighted. Conclusions: adverse governmental actions in banking differ by a number of specific features from other types of state coercion. In particular, they are implemented by an extrajudicial order by the authorized body of the state — the Bank of Russia, its measures are extremely diverse and are used not only to punish credit institutions.

Key-words: banking, banking system, credit institution, Bank of Russia, adverse governmental actions, administrative measures of influence, preventive and enforcement measures.

В условиях рыночной экономики важное значение приобретают вопросы обеспечения законности банковской деятельности, являющиеся актуальным принципом организации банковской системы.

Публичное и частное начало устройства банковской системы дает большие возможности для эффективной работы, обеспечивает все условия для того, чтобы каждая кредитная организация могла в полную меру участвовать в осуществлении денежно-кредитной политики государства. Процесс прозрачного проведения банковской деятельности предполагает не только дальнейшее развитие банковской системы, но и совершенствование взаимоотношений между кредитными организациями и другими хозяйствующими субъектами. В этих условиях государственная денежно-кредитная политика, призвана направлять деятельность кредитных организаций в русло банковской дисциплины, при уважении и исполнении законов.

В Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»1, кредитным организациям предоставлены либеральные права. Более того, подчеркивается всемерное развитие прав и свобод кредитных организаций. Однако участвовать в банковской системе и быть свободным от нее нельзя. Свободу кредитной организации в банковской системе нельзя понимать как абсолютную независимость. Свобода кредитной организации неотделима от прав и обязанностей, точное исполнение которых и означает соблюдение законности.

Законность банковской деятельности одно из главных условий успешного развития банковской системы. Требования для всех кредитных организаций, независимо от форм собственности и значимости, соблюдения законов и предписаний Банка России, означает, что малейшее беззаконие, т.е. нарушение банковской дисциплины, немедленно используют в криминальных целях.

Развитие банковской системы неразрывно связано с укреплением законности и правопорядка, это определяет следующие задачи: обеспечить строгое соблюдение законности, искоренить нарушения банковской дисциплины, ликвидировать преступность, устранить причины, ее порождающие.

Любые попытки отступления от закона или обхода его, чем бы они ни мотивировались, приводят к негативным результатам в последующем для всей банковской системы. В целях дальнейшего укрепления законности в банковской деятельности имеет место убеждение кредитных организаций в необходимости добровольного выполнения предписаний Банка России. В этом отношении Банк России руководствуется принципом, «прежде убедить, а потом принудить». Что означает, в первую очередь, проведение широкой разъяснительной работы среди кредитных организаций.

Банк России, являясь, общегосударственной кредитной организацией, не может строить свои отношения с кредитными организациями иначе, как на основе убеждения, особенно в условиях рыночной экономики, когда повышается роль морального фактора, однако, это не исключает возможности борьбы с нарушениями законности в банковской деятельности и путем принуждения.

Конечно, не все общественные отношения в сфере банковской деятельности регулируются волевым порядком. В частности, в банковской практике достаточно правил поведения кредитных организаций определенных не властными предписаниями Банка России, а сложившихся в процессе договорных отношений. Однако решение задачи по дальнейшему укреплению законности в банковской деятельности немыслимо без правовой регламентации определенных общественных отношений между кредитными организациями и другими хозяйствующими субъектами, отношений, которые с точки зрения государства являются значимыми.

Государственное принуждение в банковской деятельности — это средство защиты Банком России, установленного законодательством, порядка отношений в банковской сфере. Его реализация в различных формах оказывает определенное воздействие на формирование деятельности банков и кредитных организаций, и их политики, способствует выработке правомерного поведения. Безусловно, принуждение в банковской деятельности — это крайняя мера, используемая вслед за убеждением. Однако оно объективно необходимо, т.к. настоящее время в деловом мире кредитных организаций не укрепилась практика соблюдения элементарных правил банковской дисциплины.

1 См.: ВСНД РСФСР. 1990. № 27, ст. 357.

239

Таким образом государственное принуждение в банковской деятельности означает метод управления банковской системой. Его суть заключается в правовом воздействии Банка России на сознание и поведение руководителей и членов совета директоров кредитных организаций, с целью заставить их, либо побудить силой к совершению предписанных законодательством действий или воздержанию от действий, определенному поведению, наконец, к подчинению ограничениям, связанным с личностью, имуществом и т.д.

В узком смысле государственное принуждение в банковской деятельности, есть деятельность Банка России, выражающаяся в применении к кредитным организациям принудительных мер, установленных нормативными актами регулирующих банковскую деятельность.

Одним из видов государственного принуждения в банковской деятельности является административное принуждение, занимающее в арсенале принудительных средств Банка России весьма значительное место.

Административно-правовое принуждение в банковской деятельности осуществляется в рамках законности и включает в себя, различные по содержанию, назначению и методам воздействия, принудительные меры.

Административно-правовое принуждение в банковской деятельности реализуется в процессе осуществления деятельности Банка России в отношении кредитных организаций и является проявлением государственно-властного характера. Оно, как правовое средство защиты общественных отношений, в сфере банковской деятельности от противоправных посягательств направлено на обеспечение исполнения нормативных актов, регулирующих банковскую дисциплину, правопорядок и экономическую безопасность в сфере банковской деятельности.

Административно-правовое принуждение в банковской деятельности характеризуется общими чертами, присущими государственному принуждению, но имеет, в то же время, собственные признаки. В частности, оно отличается от иных видов государственного принуждения (уголовного, гражданского) тем, что не сводится только к применению санкций за совершенные противоправные деяния в банковской деятельности.

В юридической литературе под административным принуждением обычно понимается применение уполномоченными на то органами государства соответствующих мер, без обращения в суд.

В связи с этим возникает вопрос: какие конкретно принудительные меры могут быть применены в процессе осуществления банковской деятельности?

Федеральное законодательство в сфере банковской деятельности отвечает на указанный вопрос следующими нормами:

Согласно ст. 19 Закона о банках и банковской деятельности, принудительные меры к кредитным организациям применяются Банком России в порядке надзора, в случаях: выявления противоправных деяний в банковской деятельности; не соблюдения нормативно-правовых норм содержащихся в федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России; не выполнения требований о соблюдении обязательных нормативов; нарушения порядка осуществления обязательного аудита и представления сведений по ней; сокрытие информации необходимой для представления в бюро кредитных историй либо

совершения иных противоправных деянии, угрожающие интересам вкладчиков и кредиторов2.

Статья 74 определяет право Банка России применять к кредитным организациям, в указанных случаях, следующие принудительные меры воздействия: требование устранить выявленные нарушения, установить штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала, ограничить осуществление отдельных банковских операций, на срок до 6 мес.3

К мерам административного принуждения применяемым Банком России, к кредитным организациям, в случаях невыполнения в предусмотренный срок предписаний об устранении выявленных нарушений, либо в случае, когда имеет место противоправное деяние в банковской деятельности, посягающие на интересы ее клиентов, относятся: 1) штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала; 2) требование: по финансовому оздоровлению кредитной организации; по замене должностных лиц органов управления кредитной организации указанных в ст. 60 Федерального закона о Банке России, либо по ограничению размера компенсационных и (или) стимулирующих выплат указанным лицам на срок до трех лет; по реорганизации кредитной организации; 3) запрет на осуществление отдельных банковских операций, сроком до одного года, а также на открытие ею филиалов — на срок до одного года; 4) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев; 5) запрет на реорганизацию кредитной организации, в случаях наличия оснований для применения мер по предупреждению банкротства; 6) требование от учредителей кредитной организации, предпринимать меры, направленные на увеличение и уменьшение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов; 7) ограничение на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки, но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения на срок до одного года4.

Между тем, конкретные меры административного воздействия в банковской деятельности определялись Приказом Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 «О введении в действие Инструкции „О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"» (п. 1.3)5. В соответствии с которой Банк России применял к кредитным организациям следующие меры воздействия: предупредительные и принудительные.

2 См. ст. 19 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской дея- £3 тельности» (в ред. от 3 августа 2018 г.) // ВСНД РСФСР. 1990. № 27, ст. 357.

3 См. ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 3 августа 2018 г. № 322-ФЗ) // Российская газета. 2002. 13 июля.

4 См. ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 3 августа 2018 г. № 322-ФЗ) // Российская газета. 2002. 13 июля.

5 См.: Вестник Банка России. 1997. 17 апр. Документ признан утратившим силу с 4 сентября

2018 г. 241

Выбор мер воздействия к кредитным организациям, определялся Банком России исходя: из характера допущенных кредитной организацией нарушений; причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений; общего финансового состояния кредитной организации; положения кредитной организации на федеральном и региональном рынке банковских услуг6.

Основания к применению предупредительных мер воздействия к кредитным организациям определялись случаем, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Условием применения указанных мер являлось наличие ответственного, конструктивного подхода органов управления кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации с надзорными органами, что выражалось принятием кредитной организацией соответствующих обязательств по корректировке своей деятельности7.

Применение предупредительных мер воздействия к кредитным организациям осуществляется главным образом на начальном этапе фиксации недочетов в деятельности, в целях предотвращения возникновения проблем.

Комплекс профилактических мер воздействия применяются в тех случаях когда: ухудшаются показатели деятельности кредитной организации, связанные исполнением обязательных нормативов ее деятельности, определяющие предельные уровни рисков; имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения финансового состояния кредитной организации исходя из отчетности кредитной организации; не соблюдаются требования федеральных законов и нормативных актов Банка России в части регистрации кредитных организаций, их и лицензирования (например, нарушение срока представления документов в Банк России, необходимых для согласования изменений и дополнений в учредительные документы кредитной организации); не соблюдаются требования Банка России — по разработке Правил построения расчетной системы кредитной организации, и по срокам проведению филиалами платежей с корреспондентских субсчетов8.

К предупредительным мероприятиям относятся: информирование органов управления кредитной организации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием ее дел; представление рекомендаций Банка России по устранению недочетов в деятельности кредитной организации; направление в надзорный орган разработанную программу мер по устранению недостатков в деятельности кредитных организаций; осуществление дополнительного надзора за деятельностью кредитной организации в части выполнения ею мероприятий по нормализации деятельности.

Применение принудительных мер воздействия к кредитным организациям обусловлено характером выявленных нарушений, которые не могут быть устранены предупредительными мерами воздействия.

К принудительным мерам воздействия относятся: 1) требование об устранении выявленных нарушений; 2) штрафы; 3) ограничение проведения отдельных опе-

6 См. п. 1.4 Приказа Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 «О введении в действие Инструкции „О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"» // Вестник Банка России. 1997. 17 апр.

7 См.: Там же. Пункт 1.5.

242 8 См.: Там же. Пункт 1.7.

раций, на срок до шести месяцев; 4) требования об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменении структуры ее активов; о замене лиц, перечень должностей которых указан в ст. 60 ФЗ о Банке России; об ограничении размера компенсационных и (или) стимулирующих выплат лицам, перечень должностей которых указан в ст. 60 ФЗ о Банке России, на срок до трех лет; об осуществлении реорганизации кредитной организации; 5) запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, на срок до одного года: на привлечение денежных средств физических лиц во вклады; на размещение привлеченных во вклады денежных средств физических лиц от своего имени и за свой счет; на открытие и ведение банковских счетов физических лиц; на осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц по их банковским счетам; на привлечение денежных средств юридических лиц во вклады; на размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет; на открытие и ведение банковских счетов юридических лиц; на осуществление переводов денежных средств по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; на инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; на куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах; на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; на выдачу банковских гарантий; на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов); 6) запрет на открытие кредитной организацией филиалов на срок до одного года; 7) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев; 8) запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации; 9) требование к учредителям (участникам) кредитной организации, предпринимать действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов, в том числе путем ограничения распределения прибыли кредитной организации в части выплат, влекущих уменьшение собственных средств (капитала) кредитной организации; 10) ограничение величины процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки, но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения на срок до одного года9.

Основной формой выражения применения принудительных мер воздействия к кредитным организациям является предписание, которое относится к информации ограниченного доступа в системе Банка России. В случаях назначения

9 См. п. 1.3. Инструкции Банка России от 21 июня 2018 г. № 188-И «О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"» (зарегистрировано в Минюсте России 22 августа 2018 г. № 51963) // Вестник Банка России. 2018. 31 авг. 243

временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыва лицензии на осуществление банковских операций, т.е. применение принудительных мер воздействия к кредитным организациям оформляется приказом Банком России и относится к категории публичной информации.

Содержанием предписания могут являться следующие требования к кредитным организациям: изменение структуры активов; приведение к установленному Банком России уровню значений обязательных нормативов, лимитов открытой валютной позиции; выполнение обязательств перед кредиторами и вкладчиками; замена руководителей; реорганизация кредитной организации; и другие требования, предъявляемые к кредитной организации в части выполнения федеральных законов и нормативных актов Банка России10.

Предписание подлежит исполнению в установленные в нем сроки.

Не исполнение предписаний Банка России влечет наказание кредитной организации (т.е. штраф и запрет). Исполнение предписаний Банка России, служат основанием для его отмены, которое выражается в форме акта Банка России.

По истечении 5 лет, со дня совершения кредитной организацией нарушения, Банк России не вправе применять принудительные меры воздействия, в связи с невыполнением кредитной организацией (ее филиалом) положений документов (актов) Банка России, не являющихся нормативными актами или предписаниями Банка России.

Банк России вправе обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее 6 мес. со дня составления акта об обнаружении нарушения.

Применение любой меры административного принуждения в банковской деятельности всегда преследует определенную цель, которая как конкретная, объективно существующая категория, является не только определяющим моментом направленности принудительной силы, но и конечным, желаемым результатом правоприменительной деятельности в банковской сфере.

Как видим, практика борьбы с посягательствами на банковскую деятельность свидетельствует, что принудительные меры административно-правового характера банковской деятельности применяются для достижения разных, но всегда конкретных целей. Так, если банковской деятельности угрожает опасность быть нарушенным, то возникает потребность предупредить возможность совершения правонарушения. Когда правонарушение возникло и развивается во времени, требуется его прекратить, пресечь. И, наконец, в том случае, когда правонарушение совершено появляется необходимость привлечь виновных к ответственности, наказанию. Поэтому, при определении места конкретной меры, в системе мер административного принуждения в банковской деятельности, необходимо учитывать критерий цели. В противном случае происходит смещение правового характера мер, что препятствует уяснению сущности механизма их действия.

На наш взгляд, именно нечеткое уяснение цели применения ряда административных мер принуждения в банковской деятельности приводит к неудовлетворительным результатам для кредитной организации, поскольку в реальности

10 См. приложение 1 Приказа Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 (в ред. от 26 января 2010 г.) «О введении в действие Инструкции „О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"» (вместе с Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. № 59) // Вестник Банка России. 1997. 17 апр. Настоящий документ 244 признан утратившим силу с 4 сентября 2018 г.

выбор мер административного принуждения сильно ограничен особенностями банковской деятельности.

Действительно, применение любого из существующих видов административного принуждения в банковской деятельности обычно связывается с совершением правонарушения. Но, вместе с тем, нельзя не увидеть, что в банковской практике применяются меры принуждения и тогда, когда нет правонарушения. В подобных случаях применение мер административного принуждения вызывается потребностями обеспечения банковской дисциплины и экономической безопасности.

Как мы полагаем, утверждение о возможности применения мер административного принуждения только при наличии правонарушений будет неточным и, более того, противоречащим действительности. При решении вопроса: возможно ли применение мер административного принуждения в банковской деятельности без связи с правонарушениями или нет, нужно исходить из анализа банковской деятельности и правоохранительной деятельной Банка России. А такой анализ показывает, что Банк России применяет специальные предупредительные меры принудительного характера и без связи с правонарушениями.

Так, Банк России в целях выполнения возложенных на него функций по обеспечению устойчивости рубля, развития и укрепления банковской системы, имеют право в некоторых случаях применять административно-правовые меры воздействия предупредительного характера, которые направлены на охрану финансовой системы, предупреждение и пресечение опасных тенденций в банковской деятельности. В частности, Банк России может подвергнуть кредитную организацию дополнительной проверке, если она имела контакт с организацией, совершившей правонарушение. е

Банк России также вправе проверить деятельность кредитной организации и (что соответствует Федеральному закону «О противодействии легализации (от- а мыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию террориз- о ма»), а в некоторых случаях попросить представить сведения в уполномоченный о орган; для изучения контроля кредитными организациями денежных потоков, о

с

в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных пре- а ступным путем, и финансированию терроризма, преследуя цель предупреждения в

е

совершения правонарушений. о

В последнее время установлена строгая ответственность за некоторые виды ю

Т5

правонарушений в банковской деятельности. Наряду с применением мер, пред- | усмотренных указанными законами, Банк России заботиться и о профилактике к

преступлений в данной сфере. а

к

д

ю

2 )

2 О 9