CC BY
108
К. А. ВЛАСОВ,
преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел (Дальневосточный юридический институт МВД России)
K. A. VLASOV,
Educator at the Department of Administrative Law and Administrative Service Activity in Law Enforcement (Far Eastern Juridical Institute of the Interior Ministry of Russia)
А. П. БЕЛИКОВ,
ученый секретарь специального диссертационного совета,
кандидат юридических наук (Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России)
A. P. BELIKOV,
Candidate of Law, Scientific Secretary at the Special Dissertation Council (All-Russian Scientific Research Institute of the Interior Ministry of Russia)
УДК 336
Вопросы административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности
The Administrative Responsibility Questions
for Legislation's Violation about Banks and Banking Activity
В статье рассматриваются правовая природа и сущность административной ответственности кредитных организаций за нарушение действующего законодательства, регулирующего осуществление банковской деятельности, и отдельные проблемы, вызванные дуализмом закрепления санкционных мер воздействия.
Административная ответственность, штраф, Банк России, банковская деятельность, обязательные нормативы.
The article considers the law nature and administrative responsibility essence of the credit organizations for active legislation's violation, which one's regulating banking activity implementation, and the particular problems are caused by dualism of fastening sanctions measures of impact.
Administrative responsibility, fine, Russia Bank, banking activity, mandatory standards.
Отраслевое банковское законодательство предусматривает необходимость соблюдения кредитными организациями действующего законодательства, экономических (финансовых) нормативов в целях обеспечения собственной стабильности и надежности. Достижение указанной цели обеспечивает стабильность и надежность всей банковской системы, что собственно является целью деятельности Центрального банка Российской Федерации (далее — ЦБ РФ, Банк России)
[2, ст. 3]. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора [2, ст. 56], что выражается в нормативном установлении правил проведения банковских операций, осуществления расчетов, пруденциальных требований и т. д., а также проверяет, как выполняются кредитными организациями установленные законами и нормативными актами требования.
Нарушение норм, регулирующих банковскую деятельность, кредитными организация-
ми отслеживается Банком России и неизбежно влечет за собой ответственность. Подробнее хочется остановиться на административно-правовой ответственности кредитной организации за допущенное нарушение.
Ученые-правоведы, в частности А. Л. Прозоров [14], выделяют предупредительные и принудительные меры воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности, которые предусмотрены Инструкцией «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (далее — Инструкция), утвержденной приказом Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 [3]. Данная Инструкция разъясняет вопросы и особенности применения этих мер воздействия за выявленные нарушения в деятельности кредитных организаций и их филиалов, а также в ней приведены размеры штрафов и иные меры административно-правового воздействия. Причем, в частности, А. Л. Прозоров не исследует правовую сущность применяемых ЦБ РФ мер, а рассматривает этот вопрос через призму правового его статуса и непосредственно через реализацию им государственно-властных полномочий в отношении кредитных организаций. М. В. Карасева [12], напротив, указывает, что отношения по установлению обязательных нормативов, диктуемых пруденциальными нормами, нельзя считать финансово-правовыми и включать в предмет финансового права.
Проблема в определении правовой сущности и вида ответственности за нарушение пруденциальных норм, как указывает Н. Н. Надежин, не предоставляет возможности определить правовую природу пруденциальных санкций [13].
Однако надзорная деятельность, осуществляемая ЦБ РФ, предполагает не только выявление нарушений (угроз), но и своевременное применение мер, направленных на их предупреждение и пресечение.
Выбор мер воздействия, по общему правилу, производится надзорными органами самостоятельно, исходя из положений нормативных правовых актов. Случаи, при которых Инструкция предписывает применять предупредительные меры воздействия, можно условно разделить на три группы [3, п. 1.7]:
1) случаи допущения незначительных нарушений обязательных нормативов, некоторых требований федеральных законов и актов Банка России (не угрожающих финансовому состоянию кредитной организации, не затрагивающих интересы ее вкладчиков и кредиторов);
2) случаи ухудшения показателей деятельности кредитной организации при отсутствии нарушения обязательных нормативов или иных требований, определяющих предельные уровни рисков, принимаемых кредитной организацией;
3) случаи, когда имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения финансового состояния кредитной организации.
Характер указанных мер свидетельствует, что они действительно не носят принудительного характера и являются разновидностью административных методов убеждения.
Поскольку утверждение, что отношения, связанные с банковским регулированием и надзором, относятся к предмету финансового права, является неверным, представляется очевидным, что все перечисленные меры (и ряд других, которые предусмотрены банковским законодательством) представляют собой меры административного принуждения, которые в теории административного права, начиная с 60-х гг. XX в., принято делить на меры предупреждения, пресечения и взыскания (ответственности) [11]. При этом все эти меры (кроме штрафа и отзыва лицензии) можно охарактеризовать как меры предупреждения или пресечения (в зависимости от цели и оснований применения).
Что касается штрафа, предусмотренного ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [2], то он, безусловно, представляет собой наказание — меру юридической ответственности. Рассматривать его как вид финансово-правовой ответственности, на наш взгляд, нет никаких оснований. Многие авторы, в частности И. И. Ве-ремеенко, вообще подвергают сомнению выделение финансово-правовой ответственности в особый вид юридической ответственности [9].
В данном ключе следует отметить, что ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [1] также предусматривает ответственность в виде штрафа за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, причем в значительно меньшем размере. При этом рассмотрение дел о данных административных правонарушениях КоАП РФ возложил на мировых судей, а составление протоколов — на служащих Банка России. Таким образом, возникла коллизия норм об ответственности, которая до сих пор не разрешена.
В Указании оперативного характера ЦБР от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях» [8], разъясняя порядок применения ст. 15.26 КоАП РФ, Банк России отметил, что данная норма не выделяет специальных субъектов административной ответственности и позволяет применять административные наказания как к кредитным организациям, так и к их должностным лицам. Поэтому Банк России рекомендовал своим территориальным учреждениям возбуждать дела об административных правонарушениях, установленных ст. 15.26 КоАП РФ,
лишь в отношении должностных лиц кредитных организаций, а к самим кредитным организациям применять меры, предусмотренные федеральным банковским законодательством. Безусловно, такая позиция не основана на законе, но указание до сих пор является действующим.
Иначе разрешил данную коллизию Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [4], указав, что нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Федеральным законом «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ [4, п. 1].
При этом, исходя из буквального прочтения данного пункта, не имеет значение даже то, что Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» был принят позже, чем КоАП РФ. Очевидно, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации принял во внимание, что иные законы не могут устанавливать административную ответственность, поскольку законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации [1, п. 1 ст. 1.1].
Тем не менее Банк России продолжил проводить свою линию в данном вопросе. М. В. Демья-нец приводит следующие данные. Так, в период с 2002 по 2009 г. ст. 15.26 КоАП РФ вовсе не применялась к кредитным организациям (производство по делам об административных правонарушениях если и было начато, то прекращалось по различным основаниям) [10]. Лишь в 2010 г., впервые за восемь лет, данная статья была применена к кредитной организации — было наложено административное наказание в виде административного штрафа в размере 20 тыс. руб. (12 производств прекращено, 2 — возвращено для устранения недостатков протоколов).
В остальные периоды, как свидетельствует официальная статистика, ситуация в корне не изменилась: в 2010 г. из девяти принятых материалов пять — возвращено, два — передано по подведомственности/подсудности, один — прекращен, в другом случае лицо подвергну-
то наказанию (штраф 20 тыс. руб.); в 2011 г. из трех принятых материалов один — передан по подведомственности/подсудности, в двух других случаях лица подвергнуты наказанию (штраф 60 тыс. руб).; в 2012—2013 гг. — ни одного; в 2014 г. принято к рассмотрению два дела; в 2015 г. — четыре дела; в 2016 г. — два дела.
Реакция на такую позицию Банка России последовала со стороны арбитражных судов и получила свое выражение в принимаемых ими судебных актах по делам об обжаловании решений и действий Банка. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа пришел к следующим выводам: состав ст. 15.26 КоАП РФ поглощает состав ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и применение мер административной ответственности за нарушение банковского законодательства должно производиться в порядке и на основании КоАП РФ [5].
В большинстве случаев суды, как правило, приходят к выводу, что применение мер административной ответственности за нарушения банковского законодательства не может превышать санкцию, установленную ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, и изменяют предписания Банка России в части штрафа, превышающего этот размер [6].
В постановлениях некоторых судов также указывается на то, что невозможность снижения размера штрафа, предусмотренного ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», не позволяет применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности [7].
Позиция арбитражных судов в целом заслуживает поддержки: они однозначно признали штраф, установленный ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», административным наказанием, которое законодатель установил вопреки требованиям КоАП РФ в ином федеральном законе. Тем не менее окончательное разрешение данной коллизии видится в исключении п. 1 ч. 1 ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Список литературы:
References:
1. Кодекс Российской Федерации об администра- 1. тивных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
№ 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федер. закон от 10 июля 2002 г. 2. № 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
The Codex of the Russian Federation about administrative offences from the 30th of December, 2001. № 195-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2002. № 1 (part 1). Article 1. About Central bank of the Russian Federation (Russia Bank): the federal law from the 10th of July,
3. О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (вместе с Инструкцией Банка России от 31.03.1997 № 59): приказ Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 // Вестник Банка России. 1997. № 23 (186).
4. О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. № 3.
5. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 октября 2003 г. № КА-А40/8495-03 // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2004. № 2.
6. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 ноября 2010 г. № Ф09-9362/10-С1 по делу А07-7574/2010. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
7. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 12 апреля 2011 г. № Ф03-9261/10 по делу А59-1516/2010. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
8. Указание оперативного характера ЦБР от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Банка России. 2002. № 38.
9. Веремеенко И. И. К вопросу о финансово-правовой и административно-правовой ответственности в российском праве // Право и управление. XXI век. 2012. № 4.
10. Демьянец М. В. Административная ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: монография. М., 2011.
11. Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963.
12. Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М., 2000.
13. Надежин Н. Н. Участие небанковских кредитных организаций в гражданском обороте: науч.-практ. пособ. Белгород, 2007.
14. Прозоров А. Л. Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001.
2002. № 86-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2002. № 28. Article 2790.
3. About introduction into action of Instruction "About application to the credit organizations of measures of impact for prudential norms activity violation" (together with Instruction of Bank of Russia from the 31. 03.1997 № 59): the order of Russia Bank from the 31st of March, 1997. № 02-139 // The bulletin of Russia Bank. 1997. № 23 (186).
4. About some questions are connected with introduction into action of the Codex of the Russian Federation about administrative offences: the ordinance of Plenum of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation from the 27th of January, 2003. № 2 // The bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 2003. № 3.
5. The ordinance of the Federal arbitration court of the Moscow district from the 28th of October,
2003. № KA-A40/8495-03 // Judicial arbitration practice of the Moscow region. The law application questions. 2004. № 2.
6. The ordinance of the Federal arbitration court of the Ural district from the 17th of November, 2010. № 009-9362/10-C1 on the case A07-7574/2010. Access from the informational law portal "Garant".
7. The ordinance of the Federal arbitration court of the Far Eastern district from the 12th of April, 2011. № 003-9261/10 on the case A59-1516/2010. Access from the informational law portal " Garant".
8. The operational character instruction of the Central Bank of Russia from the 2nd of July, 2002. № 84-T "About the Codex of the Russian Federation about administrative offences" // The bulletin of Russia Bank. 2002. № 38.
9. Veremeenko 1.1. To the questions about financial legal and administrative law responsibility in the Russian law // The law and management. The XXI century. 2012. № 4.
10. Demiyanets M. V. Administrative responsibility of credit organizations for legislation's violation about banks and banking activity: the monogra-phy. M., 2011.
11. Yeropkin M. I. About administrative compulsion measures' classification // The questions of the soviet administrative law on the modern stage. M., 1963.
12. Karaseva M. V. The financial law. A general part: a textbook. M., 2000.
13. Nadezhin N. N. Nonbanking credit organizations participation in a civil turnover: scientific practical manual. Belgorod, 2007.
14. Prozorov A. L. The financial law: a textbook / edition by O. N. Gorbunova. The 2nd reworked and added edition. M., 2001.
E-mail: [email protected]; [email protected]
