CC BY
95
УДК 342.951:336.71
В.Б. Астафьев, аспирант, (Россия, Москва, МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ИХ ПРИМЕНЕНИЕ
Проанализированы правовые и теоретические аспекты применения административных наказании за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Ключевые слова: административное наказание, банки и банковская деятельность, законодательство.
Любой вид юридической ответственности независимо от интерпретации данного понятия выражается в определенных законом неблагоприятных последствиях для правонарушителя, который тот должен претерпеть. Административная ответственность предполагает административное наказание. По существу последнее является формой выражения данного вида ответственности. Административному наказанию посвящено немало работ, в которых исследовались: сущность этой правовой санкции, законодательство, система, практика применения, эффективность [1, 4, 6, 7]. Поиск наиболее оптимальных форм, видов и размеров административных наказаний важен для эффективного противодействия административной де-ликтности, в том числе и в финансово-кредитной сфере. Отсюда очевидна необходимость научного уяснения понятия, содержания и целей данного правового феномена, возможностей административных наказаний в охране общественных отношений.
Для функциональной характеристики административных наказаний представляется важным положение закона о том, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Взаимосвязь административных наказаний и ответственности несомненна. Без наказания нет ответственности. Последняя выражается в конкретных наказаниях. «Более того, нормативная конструкция ответственности, — подчеркивает О.Э. Лейст, — обусловлена видом санкции» [3. С. 97]. Именно качество «меры ответственности» отличает административное наказание от иных принудительных средств (административнопредупредительных мер, мер административного пресечения). Мера как качественная характеристика административного наказания находит выражение в установлении в санкции административно-деликтной нормы вида и объема правоограничений, составляющих содержание соответствующего вида наказания. Так, за осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности санкцией ч. 1
ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрено наложение административного штрафа в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей. По существу, это масштаб ответственности за определенный вид административного правонарушения, ориентир для правоприменителя, который при назначении наказания не может выйти за рамки санкции нарушенной нормы. В соответствии со ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Подчеркнем еще раз важность законодательной трактовки административного наказания как меры ответственности в вопросе о соотношении понятия ответственности и правовой санкции. Административная ответственность не может проявляться в иной форме, иначе как в применении административного наказания. Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях четко определил понятие административного наказания, изложил цели данного вида наказания, определив их как предупреждение совершения административных правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Однако любая правовая санкция ориентирована на достижение определенных изменений не только в поведении лиц, совершивших те или иные общественно опасные деяния, но и на достижение более отдаленных, но тем не менее важных социальных задач. Полагаем, что цель наказания за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности не только предупредить правонарушение, но и применить административное наказание, способствовать сохранению и укреплению стабильности отношений в данной сфере деятельности. Иначе говоря, одной из целей административного наказания за рассматриваемые правонарушения является обеспечение стабильности банковской системы.
Закон определяет систему административных наказаний, позволяющих дифференцированно реагировать на различные виды административных правонарушений (ст. 3.2 КоАП РФ) [5]. В эту систему включались до недавнего времени восемь видов административных наказаний: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация.
В соответствии с федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ данная система была расширена и в нее включено административное наказание в виде административного приостановления деятельности. Эта новелла представляется как нельзя своевременной. Несмотря на то, что КоАП РФ исходит из двухсубъектности административной ответственности, а именно физических и юридических лиц, система административных наказаний по существу не претерпела особых изменений. Она была по-прежнему ориентирована на физических лиц. Практически единственным видом административного наказания в отношении юридических лиц выступал административный штраф. Вместе с тем такая мера административного наказания не всегда срабатывала в отношении юридических лиц, в том числе и кредитных организаций, для которых было проще «откупиться» путем внесения определенной денежной суммы, чем выполнять возложенную на них нормативными актами обязанность.
Большинство исследователей, анализируя систему административных наказаний, введенную КоАП РФ, предлагают расширить систему административных наказаний мерами, которые могли бы применяться к юридическим лицам, эффективно воздействовать на их поведение. Такая идея частично реализована в новом административно-деликтном законодательстве государств-участников СНГ. Так, в КоАП Республики Казахстан от 30 января 2001 г. № 155-11 к видам административных взысканий, в частности, отнесены лишение специального права: лишение лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий. В административно-деликтном законодательстве Кыргызской Республики приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя, лишение лицензии (разрешения) на занятие определенным видом деятельности и приостановление определенного вида деятельности и восстановление объекта в первоначальное состояние предусмотрены в качестве административных взысканий [2].
Санкции ст. 15.26 КоАП РФ предусматривают за совершение рассматриваемых правонарушений административный штраф. Кроме этого, в качестве альтернативы данному виду административного наказания вч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ установлено предупреждение. Применение штрафных санкций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности не вызывает возражений, но установление административного наказания в виде предупреждения вряд ли оправдано.
Во-первых, данный вид административного наказания применим в основном к физическим лицам. Неслучайно многие ученые в характеристике предупреждения выделяют моральное воздействие данной меры административного наказания, связывая его с реализацией гуманизма административной политики (Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, Г.А. Кузьмичева и др.).
Моральное воздействие на юридических лиц трудно себе представить. Во-вторых, предупреждение предусмотрено за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Но согласно ст. 74 федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в таких случаях Банк имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений. Сила воздействия названного требования несопоставима с предупреждением, предусмотренным в санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ. Несоблюдение такого требования в установленный Банком России срок влечет более жесткие меры воздействия, указанные в ст. 74 названного федерального закона. В-третьих, вызывает сомнение целесообразность сохранения предупреждения в системе административных наказаний, поскольку данное правовое средство не содержит реальных правоограничений, не может быть индивидуализировано, смыкаясь с устным замечанием в случаях освобождения от административной ответственности по основаниям ст. 2.9 КоАП РФ.
Отличие предупреждения от замечания состоит только в письменной форме закрепления. Поэтому было бы оправданным исключение предупреждения из санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ. Применение административного штрафа в отношении кредитных организаций за рассматриваемые правонарушения не вызывает в целом никаких сомнений. Все три части ст. 15.26 КоАП РФ содержат относительно-определенные санкции с указанием минимума и максимума размера налагаемого административного штрафа, что позволяет судьям индивидуализировать в каждом конкретном случае размер данного вида административного наказания с учетом требований ст. 4.1-4.3 КоАП РФ. Казалось бы, столь четкая регламентация размера административного штрафа не должна вызывать никаких осложнений в применении санкций за рассматриваемые административные правонарушения. Но, как показало изучение судебной практики, трудностей в применении ст. 15.26 КоАП РФ не удалось избежать. Их причина — в конкуренции данной нормы и ст. 74 федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, предоставляет Банку России право взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала.
Одновременное применение данных норм противоречило бы принципу справедливости юридической ответственности: за одно правонарушение должно быть одно наказание.
При применении штрафных санкций возникает вопрос: в каком размере должен взыскиваться штраф практически за одни и те же деяния? Мнение Банка России отражено в кассационной жалобе, поданной Московским главным территориальным управлением ЦБР: «Суд сделал неправильный вывод о невозможности взыскания штрафа в размере, определен-
274
ном ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"» [8]. Мнение суда прямо противоположно. Характерным является позиция Федерального арбитражного суда Московского округа, который в своем постановлении от 18 ноября 2002 г. пришел к выводу, что ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает штраф, налагаемый за нарушение обязательных требований актов Банка России, является административным и применяется в связи с совершением административного, а не гражданского нарушения. На основе изложенного ФАС Московского округа пришел к мнению, что штраф, взыскиваемый за нарушение обязательных нормативов и требований Банка России, не может превышать размер, установленный ст. 15.26 КоАП РФ. Следует отметить последовательную позицию данного суда, штрафы по всем изученным делам были взысканы в размерах, предусмотренных ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, а не в размерах, установленных ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
С мнением суда нельзя не согласиться. Вч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ предусмотрено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. В рассматриваемом случае — в пределах санкций ст. 15.26 КоАП РФ.
Насколько оптимальны размеры административного штрафа, предусмотренные за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности? Административный штраф в ст. 15.26 КоАП РФ установлен в следующих размерах: по ч. 1 — от сорока до пятидесяти тысяч рублей, по
ч. 2 — от десяти до тридцати тысяч рублей, по ч. 3 — от сорока до пятидесяти тысяч рублей. При сопоставлении с базовой нормой, регулирующей административный штраф (ст. 3.5 КоАП РФ), обнаруживается, что размеры штрафных санкций за рассматриваемые правонарушения «укладываются» в рамки общих пределов административного штрафа. Учитывая высокую опасность этих правонарушений, в особенности нарушений нормативов и иных обязательных требований, установленных Банком России, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов, вкладчиков (ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ), размер административного штрафа в действующей норме явно недостаточен для кредитных организаций. Это подтвердили и опрошенные судьи, подчеркнув, что административному штрафу в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей в федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрена более весомая альтернатива. Банк России в случаях нарушения установленных нормативов, создающих реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций. Исходя из этого целесообразно установить сле-
дующие размеры административного штрафа: по ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ — «от тридцати до пятидесяти тысяч рублей», по ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ — «от пятидесяти до ста тысяч рублей».
Вместе с тем применение только административного штрафа к кредитным организациям явно является недостаточным для предупреждения последующих правонарушений с их стороны. Поэтому целесообразно дополнить санкцию ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ административным наказанием в виде административного приостановления деятельности.
Разумеется, что данная санкция является жесткой и может внести определенный резонанс в деятельность кредитной организации. Но нужно иметь в виду профилактическое значение такой меры. Применяться она должна лишь только в тех случаях, когда незаконными действиями кредитной организации создана реальная угроза интересам вкладчиков и кредиторов. Думается, что введение такой меры административного наказания за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности будет способствовать как предупреждению такого правонарушения, так и укреплению стабильности банковской системы.
Таким образом, реализация административной ответственности осуществляется, прежде всего, посредством применения административного наказания. Значимость данного правового средства состоит в том, что административное наказание и административное правонарушение образуют основные институты административно-деликтного права, являются его несущими конструкциями. Для эффективного противодействия административной деликтности, в том числе и в финансово-кредитной сфере, важен поиск наиболее оптимальных форм, видов и размеров (сроков) административных наказаний.
Анализ санкций, установленных ст. 15.26 КоАП РФ, и судебной практики свидетельствует о необходимости усиления административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. В связи с этим предлагается с учетом высокой опасности этих правонарушений: 1) исключить из санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ предупреждение как вид административного наказания; 2) установить размеры административного штрафа по ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ «от тридцати до пятидесяти тысяч рублей». По ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ — «от пятидесяти до ста тысяч рублей»; 3) дополнить санкцию ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ административным наказанием в виде административного приостановления деятельности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. ГалаганИ.А. Административная ответственность в СССР. (Государственно-правовое и материальное исследование) / И.А. Галаган. Изд-во Воронежского ун-та, 1970.
2. Кодекс об административной ответственности Республики Кыргызстан: принят 4 августа 1998 г.
3. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву / О.Э. Лейст. М.: Изд-во МГУ, 1981.
4. Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система / И.В. Максимов. Изд-во Саратовского ун-та, 2003.
5. МаксимовИ.В. Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004.
6. Шергин А.П. Административные взыскания по советскому праву: дис. ... канд. юрид. наук / А.П. Шергин. М., 1969.
7. Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций за нарушения охраны общественного порядка: монография / Л.Л. Попов. М.: ВНИИ МВД СССР, 1976 и др.
8. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 июня 2003 г. № КА-А40/3476-03.
V.B. Astafiev
Administrative sanctions for banking legislation violation and their application
The article analyses the legal and theoretical aspects of administrative sanctions for violation of banking and baking activities legislations.
УДК 339.543(478.9)
C.B. Мозер, соискатель, (Россия, Москва, Рос. тамож. академия)
ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МОЛДОВСКОЙ И ПРИДНЕСТРОВСКОЙ ТАМОЖЕНЬ
Анализируются положения Механизма взимания таможенных платежей на границе, предложенного Правительством Молдовы, с точки зрения соответствия данного нормативного акта Основам таможенных законодательств государств-участников СНГ, а также предлагается решение вопроса функционирования таможенных постов на приднестровско-молдовской границе с Украиной.
Ключевые слова: таможенные платежи, декларирование, таможенное законодательство, перемещение товаров и транспортных средств, таможенный контроль.
В целях контроля над перемещением товаров и транспортных средств таможенная служба Приднестровской Молдавской Республики 6 июня 1999 г. предложила Республике Молдова создать на приднестровско-молдовской границе совместную внутреннюю линию таможенного кон-
