CC BY
203
ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
УДК 347
Тарасова А.Е.
СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ЧАСТНЫХ И ЧАСТНО-ПУБЛИЧНЫХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА (КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ)
В статье представлен новый подход к системе права на современном этапе ее развития, предполагающий выделение не только частных и публичных отраслей права, но и частно-публичных отраслей, к которым относятся, например, жилищное право, трудовое право, предпринимательское (хозяйственное) право, земельное право. Формирование частно-публичных отраслей права (законодательства) предложено по трем критериям. Причем рассматриваемый подход к системе права отличается от выделения частно-публичных отраслей исключительно как комплексных образований, не обладающих внутренним единством. Определены пути и принципы системного совершенствования законодательства, регулирующего частные отношения, а также способы устранения параллельного законодательства. Проблемы, поднимаемые в научной статье, подкреплены конкретными практическими примерами и предложениями по внесению изменений в законодательство, регулирующее частные и частно-публичные отношения.
The article presents a new approach to the system of law on its contemporary stage of development, which offers to distinguish not only private and public branches of law, but private-public branches as well that include, for instance, housing law, labour law, business (economic) law and land law. The private-public branches of law (legislation) shall be formed according to three criteria. And the concerned approach to the system of law differs from the separation of private-public branches only as complex entities without integrity. The work defines the ways and principles of systematic improvement of laws that regulate private relations and also gives the ways of removing concurrent laws. The problems covered in the article are provided with concrete practical examples and proposals of changes in legislation that regulates private and private-public relations.
Ключевые слова: система права, правовой режим объекта, правовой статус субъекта, интерес, смешанные отношения, конкуренция норм, параллельные нормы, императивные нормы, частно-публичная отрасль права.
Key words: system of law, object legal treatment, subject legal status, interest, mixed relations, competition of regulations, concurrent regulations, mandatory regulations, private-public branch of law.
Вопрос о соотношении частных и публичных начал в праве всегда оставался актуальным на разных этапах развития государства и права. В современных условиях его значение еще более возрастает. Это обусловлено развитием и усложнением общественных отношений между людьми и их коллективами, специализацией отношений, процессами глобализации, что приводит к увеличению законодательного массива, усложнению самого механизма правового регулирования, включающего смешанные (сложные) правовые нормы и институты. Прежде всего разделение отраслей права в его системе на частные и публичные объясняет роль государства в регулировании определенных отношений. Усиление роли государства в регулировании общественных отношений обеспечивается императивными нормами, напротив, ограничение государ-
ственного вмешательства и предоставление участникам общественных отношений большей свободы становится возможным посредством установления диспозитивных правовых норм и саморегулирования. Однако отсутствие объективных критериев, обеспечивающих баланс частных и публичных норм в механизме правового регулирования, оставляет разрешение вопроса о судьбе частных и публичных институтов в праве на субъективное усмотрение законодателя, т. е. государства, на каждом этапе его развития, определяя долю публичного регулирования исключительно волей государства.
Представляется, что такой подход не является решением проблемы формирования стройной системы права и законодательства с учетом общих цивилизационных достижений, которых добилось человечество. Согласно п. 4 статьи 15 Конституции
РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. И именно данные принципы и нормы, к которым присоединилась РФ как правовое государство, являются общим мерилом частного и публичного регулирования общественных отношений, которое не должно позволять государству, с одной стороны, довлеть над сферой частных интересов, с другой стороны, сфере частных интересов довлеть над интересами общими, публичными либо интересами, требующими дополнительной защиты и гарантий. Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также практика Европейского Суда по правам человека, складывающаяся при этом с учетом норм каждого национального законодательства, и должны рассматриваться в качестве средства достижения оптимального баланса частных и публичных начал в праве при сохранении национальных особенностей в развитии правовой системы каждого отдельного государства.
Правильное и понятное соотношение норм частного и публичного регулирования является важной задачей на пути совершенствования законодательства РФ и построения устойчивой системы права и законодательства в целом. Сложность этой задачи и существующие противоречия в научной среде по данному вопросу с особой остротой обнаружили себя в ходе разработки Концепции развития гражданского законодательства РФ, когда обсуждался один из главных вопросов соотношения гражданского законодательства и иных отраслей законодательства, регулирующих так называемые «комплексные» отношения в сфере природных ресурсов и земли, жилищной сфере, в области предпринимательской (хозяйственной) деятельности.
Следует отметить два основных и противоположных подхода к совершенствованию гражданского законодательства РФ, которые были обозначены при обсуждении Концепции. Согласно первому подходу Гражданское право РФ должно занять стабильное место в системе права как отрасль частного права. Из комплексного законодательства, к которому, в соответствии с первым подходом, отнесено законодательство в сфере предпринимательской деятельности, жилищное, земельное, природоре-сурсное законодательство, должны быть изъяты частные нормы и институты и переведены в систему гражданского права и законодательства. Оставшиеся публичные нормы должны принадлежать области публичных институтов или отраслей права (законодательства). Согласно второго подхода развитие законодательства находится в той стадии,
когда механически разделить нормы частного и публичного регулирования смежных с гражданскими отношений невозможно. Такое деление норм и институтов не будет способствовать совершенствованию законодательства, а скорее наоборот. Правильный путь развития современного законодательства состоит в поиске общего оптимального механизма соотношения гражданского и смежных с ним отраслей законодательства (жилищного, земельного, природоресурсного, в области регулирования предпринимательской деятельности).
Действительно, бессистемность принимаемых законодательных актов, несогласованность между ними и внутри самого нормативного акта, наличие параллельно действующих норм в разных актах являются недостатками законодательства РФ, устранять которые пытаются правоприменительные органы, порой расширительно толкующие нормативные акты в обобщениях судебной практики (Постановления Президиума ВАС РФ) или ответах на вопросы (Обзоры Верховного Суда РФ). Поэтому механизм, обеспечивающий возможность согласования нормативных актов уже на стадии их принятия, а также затем и применения, является жизненно необходимым для всей системы законодательства, регулирующего все более специализирующиеся отношения в области имущественного оборота, взаимодействия частных субъектов права, их общежития и профессиональной деятельности.
Для этих целей необходимо рассматривать систему права и законодательства, как состоящую из отраслей частного, частно-публичного и публичного права. Выделение области частных, частно-публичных и публичных отношений по объективным критериям позволит определять тот метод или методы правового регулирования, которые необходимы для воздействия именно на эти отношения с целью достижения максимальной эффективности регулирования, которая заключается в упорядочивании поведения участников, определении их допустимой свободы действий (пределов), необходимой защиты их прав и законных интересов при сохранении публичного порядка, баланса частных, общих (некоторой совокупности частных) и публичных интересов, стабильности имущественных благ.
Критериями разделения системы права на отрасли частного, частно-публичного и публичного права, а именно - критериями выделения частно-публичных отраслей должны выступать:
- правовой режим объекта;
- правовой статус субъектов;
- удовлетворяемый интерес.
Эти критерии оказывают решающее влияние как на предмет регулирования (общественные отношения), так и на метод правового регулирования.
Данные критерии взаимодействуют следующим образом. Критерии правового режима объекта и правового статуса субъектов являются самостоятельными и независимыми друг от друга, т. е. самодостаточными. Критерий интереса дополняет каждый из независимых критериев и проявляется по-разному в сочетании с ними. По критерию правового режима объекта к частно-публичным отраслям права (законодательства) должны быть отнесены жилищное, земельное, природоресурсное право (законодательство). По критерию правового статуса субъектов частно-публичными отраслями являются предпринимательское (хозяйственное), трудовое, семейное право (законодательство), право (законодательство) социального обеспечения.
В области исключительно частного права преимущественное положение занимает интерес частного лица, в распоряжении которого имеются все созданные правом средства максимальной свободы, автономии воли и имущественной независимости. В области публичного права, напротив, все подчинено обеспечению и защите публичных интересов, что достигается посредством запретительного регулирования, исключающего свободу поведения и автономию воли субъектов отношений, подчиняя их действия четко установленным правилам. Для частного права характерен метод преимущественно диспозитивный. Для публичного права, напротив, метод императивный (лишь в некоторых строго определенных случаях может присутствовать минимальная доля вариативного регулирования, например в области налоговых отношений).
Частно-публичная область отношений и, соответственно, частно-публичный массив норм, их регулирующих, возникают тогда, когда необходимы обеспечение и защита совокупности частных и общих интересов (т.е. интересов, выходящих за пределы просто частного индивидуального интереса, но не переходящего исключительно в интерес публичный), что достигается использованием иного механизма регулирования, отличного от императивного и преимущественно диспозитивного. В частно-публичных отраслях модель соотношения диспозитивного и императивного методов регулирования отличается и от частной отрасли права (гражданского права) и от публичных отраслей (административное, уголовное право). Критерий обеспечиваемого нормами права интереса раскрывается либо с учетом целевого характера объекта и обусловленного этим правового режима объекта
либо с учетом правового статуса субъектов и, соответственно, характера осуществляемой ими деятельности или их межличностных связей.
Частно-публичные отрасли права (законодательства) в качестве основы своего развития имеют частное гражданское право и производны от него. Нормы публичного права, соединяясь с частным базисом, служат целям установления и реализации правового статуса субъектов, правового режима объектов, пределов осуществления интереса участников отношений с учетом более специального их развития и регулирования.
При этом построение такого рамочного публичного регулятора, соединяющегося с частноправовым базисом:
- априори не может противоречить общим установлениям гражданского права, создающим стабильность имущественного оборота и базис развития частных отношений (это общие предпосылки участия в правоотношениях, общая система оснований возникновения прав и обязанностей, общая система объектов прав, виды вещных прав). Соблюдение этого правила определяет отрасли, в рамках которых призваны развиваться частные отношения с учетом заданной их специфики, именно как частно-публичные. Отмеченный базис, как в рамках гражданского права, так и в рамках частно-публичных отраслей права, определяется императивными нормами. Именно это исходно должно обеспечивать отсутствие противоречий. Все иные специальные отличия обусловливаются характером регулируемых отношений, методом воздействия на них под влиянием указанных объективных критериев. В рамках только гражданского права регулирование сложных частно-публичных отношений полноценно невозможно, бесперспективно и оторвано от реальной действительности, в то время как совершенствование законодательства есть неизбежное отражение складывающихся фактических отношений на модельном уровне с перспективой (ориентирами) их развития;
- не разрушает самостоятельности публичных отраслей права, из которых могут выбираться нормы, подходящие по своему составу для формирования частно-публичного регулирования и создающие в совокупности с нормами частного права модель императивно-диспозитивного регулирования. При этом следует отметить, что нормы публичного права, которые используются для построения модели частно-публичного регулирования, не всегда являются нормами административного права. И даже когда из отрасли административного права эти нормы выбираются для
регулирования частно-публичных отношений, они утрачивают свою принадлежность отрасли административного права, так как, соединяясь с частным регулированием, приобретают сложную (смешанную) природу и новый «молекулярный состав». Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что, например, жилищное, земельное законодательство и законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность, являются комплексными отраслями законодательства, состоящими из норм гражданского и административного права. Нормы публичного права могут быть иными, чем принадлежащие области административного или уголовного права. Так, в трудовом праве, которое мы относим именно к частно-публичным отраслям права, модель правового регулирования сконструирована по императивно-диспозитивному типу при отсутствии административных норм, пример тому нормы о дисциплинарной ответственности, о субординационных отношениях работника и работодателя и др. Нормы публичные здесь имеют иную природу. Публичные нормы (императивные) содержатся и в праве гражданском (эта отрасль частного права не лишена императивного регулирования, именно поэтому мы назвали метод гражданского права преимущественно диспозитивным), тем не менее мы не относим их к нормам административного права. В предпринимательском праве нормы административной направленности, в частности устанавливающие лицензирование отдельных видов деятельности, заменены механизмом саморегулирования, который нельзя квалифицировать ни как частный, ни как публичный в чистом виде, ни тем более как административный;
- позволяет определять (не сиюминутно, а постоянно в виде правила) количество (удельный вес) императивных норм, требуемых для принятия законодателем в целях регулирования конкретных общественных отношений.
Подобное установление частных и частно-публичных отраслей права (законодательства) не должно и априори не может приводить к противоречию или конкуренции норм гражданского права и норм частно-публичных отраслей права (жилищного, семейного, трудового, земельного, предпринимательского) в установлении их базисного соотношения. Строго критериальное построение системы частно-публичных отраслей права вокруг гражданского права решит проблему существования «параллельного» законодательства.1
1 К примерам существования параллельного законодательства относятся, в частности, нормы главы 18 ГК РФ и
Критерии формирования частно-публичных отраслей права (законодательства) находятся в области императивного регулирования в любом случае, независимо от того в рамках какой отрасли права эти критерии рассматривать. Поэтому спор о войне кодексов, самостоятельности более специальных по отношению к гражданскому праву отраслей права (законодательства) не имеет под собой весомого основания. Ведь система объектов имущественного оборота, их легитимация в качестве объектов прав, правовой режим объектов определяются в гражданском праве только посредством норм императивных. Правовой статус субъектов частных и производных от них частно-публичных отношений, общие предпосылки участия в правоотношениях (правоспособность, дееспособность) устанавливаются императивными нормами. Общие пределы осуществления прав и удовлетворения интересов также закрепляются императивными средствами регулирования и зависят от правового режима объектов и особенностей статуса субъектов. Поэтому развитие указанных категорий уже в плоскости частно-публичных отраслей также возможно посредством только императивных норм по специальным признакам, раскрывающимся в рамках режима объектов или проявлений статуса субъектов отношений. Таким образом, как частно-публичные отрасли сформировались трудовое право и право социального обеспечения, семейное право, продолжают формироваться жилищное, земельное и при-родоресурсное право, предпринимательское (хозяйственное) право (законодательство).
При этом специальное частно-публичное законодательство не должно формировать параллельные нормы и институты, отнимая предмет регулирования у гражданского законодательства при сохранении параллельного законодательства. Это не отвечает и правилу действия lex specialis. Так, совершенно недопустимой является ситуация параллельного введения в рамках жилищного законодательства института предоставления коммунальных услуг собственникам квартир и нежилых помещений в многоквартирных домах, а также собственникам индивидуальных жилых домов при
главы 5 ЖК РФ о праве собственности и иных вещных правах на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном доме; нормы ст. 32 ЖК РФ и ст. ст. 279-282 ГК РФ, ст. 55 ЗК РФ об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд и выплате собственнику выкупной цены имущества и другие. При этом наличие параллельного законодательства не лишено противоречий и различий, которые нельзя оправдать правилом lex specialis.
сохранении в ГК РФ договора энергоснабжения, заключаемого с абонентом физическим лицом. Последний договорный вид лишь формально сохранился в нормах части 2 ГК РФ, утратив сферу своего практического применения. При этом, если в отношении предоставления таких коммунальных услуг, как электроснабжение, водоснабжение, водо-отведение, отопление, жилищное законодательство полностью заместило гражданско-правовую модель энергоснабжения (при сохранении, однако, норм параграфа 6 главы 30 ГК РФ), то предоставление коммунальных услуг по газоснабжению продолжает находиться, с учетом подзаконного регулирования, в состоянии раздвоенности между моделью энергоснабжения, предусмотренной гражданским законодательством, и моделью предоставления коммунальной услуги, закрепляемой жилищным законодательством, что приводит к серьезным проблемам на практике и во взаимоотношениях между собственниками помещений, исполнителями коммунальных услуг и газоснабжающими организациями. Дальнейшее формирование законодательства в направлении его параллелизации, а не систематизации приведет к еще большему запутыванию правоприменителя, самого законодателя и не достигнет цели создания эффективного правового регулирования.
Таким образом, система объектов прав, их легитимация, правовой режим объектов и соответственно, виды и общее содержание вещных прав на них, как составляющая правового режима объектов, система оснований возникновения прав и обязанностей, категории право- и дееспособности, правовой статус субъектов, специальный правовой статус субъектов и пределы их частного интереса должны устанавливаться императивными нормами как частного, так и частно-публичного права. Развитие и специализация указанных базисных категорий, заданных нормами гражданского права, должны принадлежать области специального законодательства и частно-публичным отраслям права.
Отрасли права частного и частно-публичного, правильно упорядоченные в системе, являются самостоятельными отраслями права и отражающего их сущность законодательства. При этом для частного права, которым является гражданское право, характерен метод диспозитивно-императивного регулирования или преимущественно диспозитив-ный метод, для отраслей частно-публичных характерен метод императивно-диспозитивный или преимущественно императивный. Данный метод может быть двух типов: либо преимущественно императивным (с преобладанием императивных
норм над диспозитивными), либо императивно-диспозитивным с примерно равным соотношением диспозитивных и императивных норм. Специфика метода частно-публичных отраслей права при весомой роли императивного регулирования исходного частного базиса заключается в том, что, даже используя гражданско-правовые модели (например, договорные конструкции, саморегулируемые организации, партнерские соглашения), законодатель «замораживает» их от свободного усмотрения участников отношений, от модификации их содержания и их самих и определяет заданные варианты поведения в рамках заимствованных частных конструкций. Это отличает метод частно-публичных отраслей от метода публичных отраслей права, для которых характерен исключительно императивный механизм правого регулирования за некоторыми изъятиями.
Предмет регулирования частно-публичных отраслей права также следует отличать от предмета регулирования частных и публичных отраслей. Его нельзя свести исключительно к комплексу разнородных общественных отношений. Общественные отношения, объединяемые в предметы частно-публичных отраслей права, имеют сложную смешанную природу.
Гражданские (частные) отношения отличаются тремя признаками, определяющими все отношения предмета гражданского права: равенство, автономия воли и имущественная самостоятельность участников (ст. 2 ГК РФ). Отношения предмета частно-публичных отраслей права лишены той автономии воли их участников, которая существует в гражданско-правовых отношениях. Это, в свою очередь, отражается на методе правового регулирования отношений, который невозможно механически разделить на диспозитивный, преимущественно диспозитивный или императивный для целей регулирования тех или иных отношений. В качестве примера можно привести жилищные отношения. Отсутствие во многих жилищных отношениях, даже тех, которые, на первый взгляд, тяготеют к природе гражданских, достаточной автономии воли их участников и предопределяет несколько иное сочетание в них диспозитивных и императивных начал, отличающееся от того, что в чистом виде встречается в гражданском и административном праве. Например, в отношениях, вытекающих из договора социального найма, свобода воли нанимателя и членов его семьи ограничена только определенными в законе правовыми возможностями (обмен; вселение поднанимателей и временных жильцов; вселение новых членов семьи; привати-
зация жилого помещения; изменение договора, но только в тех разновидностях, которые предусмотрены ЖК РФ). Так, новый ЖК РФ не предусматривает право нанимателя и членов его семьи на изменение договора социального найма путем раздела жилого помещения и заключения самостоятельных договоров социального найма с несколькими нанимателями. Таким образом, диспозитивные начала в этих отношениях представлены в меньшей степени, чем в гражданских отношениях. И метод правового регулирования в жилищных отношениях горизонтального типа (основанных на равенстве участников) в данном случае можно охарактеризовать как императивно-диспозитивный, который отличается и от гражданско-правового метода (преимущественно диспозитивного) и от административного (императивного).
Отмеченные особенности как самих отношений, так и метода их регулирования можно обнаружить в отношениях в сфере управления многоквартирными домами. Так, управление многоквартирными домами определяется ЖК РФ для собственников помещений и как право, и как обязанность. Неисполнение данной обязанности обеспечивается вмешательством органов местного самоуправления для реализации цели выбора способа управления многоквартирным домом. Орган муниципальной власти проводит в установленном Правительством РФ порядке конкурс по выбору управляющей организации, с победителем которого собственники многоквартирного дома обязаны заключить договор на управление многоквартирным домом. Спорной является природа самого договора управления многоквартирным домом, который не отвечает большинству диспозитивных начал гражданско-правового договора.
При формальном равенстве работника и работодателя в трудовых отношениях эти субъекты находятся в ином равенстве, «субординационном», что не позволяет рассматривать данные отношения ни как горизонтальные, ни как вертикальные. Автономия воли субъектов трудовых отношений также существенно ограничена, как в части тех условий трудового договора, которые должны и могут быть в него включены сторонами (ст. 57 ТК РФ), так и тех условий, которые в него включены быть не могут (ст. 9 ТК РФ). Предусмотренные правовые модели взаимодействия участников трудовых отношений являются строго заданными законодательством, поэтому проявление признаков, типичных для гражданских отношений, в трудовых и иных частно-публичных отношениях является специфичным.
Учитывая самостоятельность частно-публичных отраслей права, их общий производный характер от права гражданского, следует определить завершающий элемент системы взаимодействия указанных отраслей. Поскольку все частно-публичные отрасли права нельзя рассматривать в отрыве от базиса гражданского права, следует отметить обусловленную этим взаимосвязь частно-публичных отраслей и между собой. Поэтому механизм взаимодействия между специальными отраслями также должен быть универсально действующим. Первым условием не противоречия частно-публичных отраслей друг другу в возникающих точках их соприкосновения должно стать их четкое построение по отмеченным критериям, устанавливаемым нормами только императивного права, что таким же образом осуществлено на уровне общих положений гражданского права для исключительно частных отношений. При этом задачей законодателя остается решение проблемы параллельного нормотворчества, не попадающего под действие правила lex specialis. Вторым условием эффективного сочетания различных частно-публичных отраслей должны выступать комплексные законы, критерием принятия которых может стать только необходимость урегулирования таких отношений, в которых сталкиваются оба самостоятельных критерия, лежащих в основе формирования частно-публичной отрасли права. Комплексный закон может приниматься там, где распределение законодательного массива между актами самостоятельных частно-публичных отраслей невозможно или с учетом процессуальной экономии материала, юридической техники и простоты для правоприменения нецелесообразно. Примером комплексного закона служит ФЗ № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов капитального строительства...», в котором удачно сочетаются и частно-публичные нормы, регулирующие статус субъекта предпринимательской деятельности (застройщика), предъявляемые к нему требования, что относится к области предпринимательского законодательства, и нормы, регулирующие отношения, связанные с жилищными объектами и обеспечением прав на них, что следует относить к области жилищного законодательства. Подобные комплексные законы могут обеспечивать связь между жилищным и земельным законодательством, земельным и предпринимательским законодательством, став соединительными мостиками между частно-публичными отраслями права в их связи с правом гражданским, что обеспечит прочность частно-правого базиса всех частных и производных от них отношений.
