CC BY
11
УДК 316.354
Путилин И.М. студент магистратуры ФГБОУ ВО «ЮРИУ-РАНХиГС при Президенте Российской Федерации» Россия, г. Ростов-на-Дону
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ КАК ПЕРСПЕКТИВНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Аннотация: Статья посвящена раскрытию функционирования государственных услуг как перспективному направлению реформирования государственной службы. Рассмотрены аспекты формирования государственных услуг и непосредственного повышения имиджа государственной службы. Анализируется возможность переориентация государственной службы.
Ключевые слова: государственные услуги, регулирование сферы государственных услуг, инстиционализация, государственная служба, процесс реформирования, командно-административная система, клиентоориентированная система.
Putilin I. M. undergraduate FGBOU VO ""of URIU-the Russian public service Academy at Russian Federation President» Russia, Rostov-on-don
THE SYSTEM OF PUBLIC SERVICES AS A PROMISING DIRECTION
OF PUBLIC SERVICE REFORM
Annotation: The Article is devoted to the disclosure of the functioning of public services as a promising direction of public service reform. Aspects of formation of public services and direct increase of image of public service are considered. The possibility of reorientation of the civil service is analyzed.
Key words: public services, regulation of public services, institutionalization, public service, reform process, command and administrative system, client-oriented system.
Реформа государственной службы реализовывалась в четырёх взаимосвязанных, но самостоятельных направлениях: административном, бюджетного финансирования, формирование электронного правительства и формирования системы оказания государственных услуг. Кадровое направление - собственно административную реформу - мы рассматривать
не будем: во-первых, все эти вопросы непосредственно курируются Президентом и его Администрацией путём издания соответствующих Указов Президента РФ и иных нормативных актов, а во-вторых, как мы видели выше, эта часть реформы государственной службы всё больше и больше будет попадать в зависимость от развития системы электронного правительства. Бюджетное направление мы не будем рассматривать в силу научной специфики магистерской диссертации.
Формирование системы государственных услуг с одной стороны прямо восходит к концепции нового государственного управления, к той её части, которая официально, публично, для масс-медиа провозглашает ориентацию на потребности, аутсорсинг, диверсификацию госсектора, а на деле представляет процесс перенесения финансового бремени социальных гарантий с центра на министерства, и - далее - на региональные бюджеты.
Переориентация государственной службы из командно-административной системы в клиентоориентированную систему не только нашло практическое применение в современных реалиях, но и активно развивается.
Важно отметить, что наиболее перспективное направление в этом сегменте - предоставление государственных услуг в электронном виде, что комбинируется с развитием электронного правительства.
Портал Госуслуг - значительный шаг в развитии "электронного правительства", соответствующий духу XXI века. При своём запуске портал выполнял функции информативно-консультативного направления: на нём присутствовала информация о порядке предоставления государственных услуг, необходимые списки документов, образцы для заявлений и т.д.
С 1 апреля 2010 года портал Госуслуг заработал в полном формате: именно с этой даты стал доступен Личный кабинет. Именно с этой даты портал стал выполнять важную функцию: формирование взаимодействия граждан и государства, без необходимости личного присутствия гражданина.
Здесь мы видим реализацию лучшего, что было в концепции нового государственного управления: получение государственных услуг без необходимости посещать госорганы. К XXI веку сложилась ситуация, что государственные чиновники почти повсеместно обвиняются в излишнем бюрократизме. К тому же личный контакт, которые неизбежно предполагает ожидание (даже если оформлена электронная запись по времени), стали сильно раздражать граждан. Поэтому портал Госуслуг выполняет одну из наиболее важных функций - не просто минимизацию контактов "чиновник -гражданин", но, латентно - повышения лояльности населения к государственным служащим.
Вообще, повышение имиджа государственной службы, лояльности отношения граждан к самим служащим не входит в перечень задач этой работы, но мы высказываем предположение, что, при успешном функционировании и развитии портала Госуслуг градус конфликтности вокруг государственных служащих спадёт. Ориентировочный срок -
пятнадцать-двадцать лет. В этом смысле задача тех, кто курирует портал Госуслуг - добиться состояния общества, при котором обращение на портал и через портал станет нормой социального поведения. При успешном достижении этой цели общество "забудет" о непосредственном контакте с чиновниками и дискуссия о неизбежном административном бюрократизме сойдёт на нет.
Ещё в 2009 году была обеспечена система взаимодействия между Единым порталом и СЭМВ. В 2011 году были реализованы действия по использованию электронной подписи. Уже в 2014 году система работала в настолько плотном режиме, что начала давать сбои в таких востребованных сегментах, как обращение в УФМС или систему банковского взаимодействия. На сегодняшний день реализована уже третья версия СЭМВ, которая, согласно Постановлению Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. № 1222 "О дальнейшем развитии единой системы межведомственного электронного взаимодействия" [1]. Система непосредственно реализует принцип "одного окна" в оказании услуг населению.
Участниками СЭМВ одновременно совершаются следующие действия:
1) каждый поставщик сведений регистрирует свой электронный сервис, чтобы обрабатывать запросы и сведения;
2) каждый получатель регистрирует свой адаптер, чтобы правильно запрашивать нужные данные и получать ответ.
В СЭМВ-3 введён реестр видов сведений, необходимый для предоставления государственных услуг.
Проанализируем, что ещё сделано в этом направлении.
Хотя фактическим (запуск Личного кабинета) годом рождения портала является 2010, современный вид портал приобрёл в 2012 году. Тогда были введены современные корпоративные цвета и современный дизайн. В 2016 году появился новый интерфейс портала, но кардинально он ничего не поменял.
Сразу отметим, что, несмотря на значительный прогресс во всей сфере предоставления государственных услуг, сказывается и влияние косной административной организации: ни одно коммерческое предприятие не стало бы сохранять одну и ту же версию сайта на протяжении восьми лет, а именно столько - с 2012 по 2019 годы внешний вид сайта государственных услуг и его структура остаются неизменными.
Поэтому высказываем логичное, на наш взгляд, предположение: порталу Госуслуг необходим редизайн в реалиях 2019 года. Во-первых, изменение дизайна всегда повышает интерес клиентов к сервису. Во-вторых, необходимо улучшение качества предоставляемых услуг, а значит сам сервис должен стать интуитивно понятнее и проще.
Отметим так же, что в 2013 году была попытка введения универсальной электронной карты, объединяющей в себе идентификационное и платёжное средство. УЭК была Введена с 1 января
2013 года. Однако, в силу разных причин, выпуск и выдача карт прекращены и с 1 января 2017 года и теперь портал функционирует без этого идентификационного средства.
По истории с электронной картой видно, что портал активно развивается, его кураторами анализируются новые и перспективные средства предоставления государственных услуг. В этой связи мы можем высказать предположение о направлении развития и - возможно - прогноз.
В 2018-2019 годах в СМИ проходило много сообщений, что новое поколение смартфонов будет выходить не только со встроенным программным обеспечением, но и со встроенным тарифом. Таким образом, приобретая смартфон, ты автоматически выбираешь и оператора. К слову сказать, в США, на методики которых мы часто готовы равняться, эта технология - единое программное обеспечение вместе с тарифом - давно уже опробованы в большинстве штатов. Поэтому будет логичным высказать предложение и предположение, что в будущем ведущих сотовых операторов России обяжут (или настоятельно рекомендуют) внести портал Госуслуг в список сервисов, рекомендуемых клиенту. То же касается и производителей смартфонов. На данный момент каждый топовый производитель поставляет в программном обеспечении вшитые услуги - в основном по использованию банковских карт. Особенно широко эту технологию используют Сбербанк и Альфа Банк, предоставляя владельцам своих карт возможность расплачиваться, не используя саму карту непосредственно.
Учитывая то, что идея с универсальной электронной картой гражданина провалилась ещё в 2013 году, но, с другой стороны, сам сервис государственных услуг направлен на то, чтобы быть доступным каждому гражданину, логичным представляется гипотеза, что в будущем Правительство примет закон, обязывающий производителей смартфонов вшивать данный месседж, а операторов - предоставлять скидки по тарифам для активных пользователей портала Госуслуг.
Исходя из официальных данных, в последние годы наблюдается быстрый (а по отдельным группам услуг - взрывной) рост предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Данные за
2014 года показывали 13 миллионов пользователей [2]. Однако и на самом сайте в разделе "Преимущества Получения Госуслуг В Электронном Виде" [3] и на сайте "Ваш контроль" [4] присутствуют в основном негативные отзывы.
Так, за 2018 год наиболее частая жалоба - "бесполезная трата времени". Например, один пользователь отмечает, что заполнил все данные по получению паспорта, ожидал, что придёт в МФЦ и сразу получит его, но в МФЦ попросили повторить заявление от руки и назначили срок ожидания. Второй пользователь отмечает бесполезность записи к врачу через портал Госуслуги, поскольку на месте срок электронной записи не соблюдается, а приём осуществляется по наличию живой очереди. "Содержание сайта -
бесполезная трата бюджетных денег", - отмечает пользователь Наталья от 27.07.2018 [2].
Нам представляется здесь несколько факторов, требующих корректировки.
Во-первых и в главных налицо несогласованность функционирования административных организаций. И в случае с МФЦ и в случае с поликлиникой сотрудники на местах не исполняют сроки, продолженные клиенту на сайте. Это, соответственно, не проблема функционирования сайта и самого портала Госуслуг, а проблема менеджмента конкретных бюджетных организаций. Ни сам портал ни его кураторы и сотрудники не имеют возможностей повлиять на руководство тех организаций, услуги которых предоставляет портал в электронном виде. Так и получается, что электронные услуги доступны и наблюдается рост использования государственных услуг в электронном виде, но сотрудники на местах просто не исполняют, не предоставляют саму услугу или предоставляют её в некачественном виде.
Во-вторых, анализ критических отзывов и на сайте "Ваш контроль" и на самом портале Госуслуг показывает, что в большинстве случаев низкое качество предоставления государственных услуг оказывают не государственные служащие - сотрудники администраций и т.п., а иные, нанятые на работу граждане. Ни сотрудники МФЦ, которые не предоставили клиенту паспорт, ни сотрудники поликлиники, которые не приняли клиента в указанный срок, не являются государственными служащими - объектами и субъектами проводимой реформы. Это накладывает на ход и успешность реформы ряд ограничений.
Здесь нам представляется логичным сделать несколько взаимосвязанных предложений.
Во-первых, необходимо наладить межведомственный диалог. Обычно эта фраза используется для обозначения контактов между самими административными организациями, но в данном случае речь идёт о контактах между электронным месседжем и физическими организациями, предоставляющими услуги непосредственно. Сайт Госуслуг всё же всегда останется информативной площадкой.
Поскольку федеральные законы ничего не говорят на эту тему, предлагаем внести изменение в соответствующее законодательство, в частности - в ФЗ № 210 о праве консультантов месседжа на оценку деятельности тех служб, которые непосредственно предоставляют услуги. Иными словами, наделить технических сотрудников сайта правом и обязанностью отправлять региональному/муниципальному руководству отчёты с оценкой эффективного предоставления услуги (в т.ч. и сотрудниками медицинской сферы).
Во-вторых, необходимо наладить систему общения с посетителями (клиентами) непосредственно на сайте. На данный момент ситуация выглядит так, что гражданам предоставлена возможность оставлять
комментарии прямо на сайте, но система обратной связи отсутствует в принципе. В каждом же конкретном случае необходимо разбираться и необходимо показать гражданам, что их проблемами занимаются.
Главная цель налаживания контактов с пользователями - гражданами недовольными оказанной услугой - показать, что сбой произошёл уже не в системе госорганов, а в организациях аутсорсинга (которой, по сути, является МФЦ) или в бюджетных организациях вообще (поликлинике).
Поскольку граждане России привыкли обвинять госслужащих и в коррупции и в бюрократии, а одной из целей реформы государственной службы является повышение престижа государственной службы и в целом благожелательного отношения к ней граждан, важно донести до граждан, что в большинстве случаев некачественно оказанная услуга лежит на совести наёмных работников, а ответственность за неё несут не госорганы, а управляющие иных, в т.ч. - и бюджетных организаций.
В-третьих, необходимо выстраивать иную систему контактов с менеджментом организаций, оказывающих саму услугу или заключительную часть этой услуги. Так, хотя сотрудники МФЦ не являются госслужащими, руководители этой структуры - из государственной или муниципальной службы. Соответственно имеются не только формальные, но и неформальные способы воздействия на них. Это пожелание перекликается с предложением наделить технических сотрудников сайта правом и обязанностью отправлять региональному/муниципальному руководству отчёты с оценкой эффективного предоставления услуги. По сути, мы говорим о дополнительном контроле за деятельностью государственных служащих.
Тема контроля и общественного контроля - вопрос для отдельного исследования. Однако в открытом доступе имеется несколько рейтингов, в частности - Рейтинг субъектов РФ по результатам мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме - последний - за 2018 год, по которым мы можем оценить успешность этого предприятия. Тройку лидеров составили Московская область, Москва, Ханты-Мансийский АО - Югра; Ростовская область на 12 месте. Составляет рейтинг Минэкономразвития РФ. Основная цель Минэкономразвития - выявление и отслеживание динамики основных показателей, выявление наиболее массовых услуг, и, конечно же, выявление наиболее проблемных сфер в оказании государственных и муниципальных услуг.
Деятельность Минэкономразвития направлена на создание объективной информации о степени удовлетворённости гражданами качества оказания государственных и муниципальных услуг. Не в последнюю очередь оценивается и отношение граждан к нововведениям, в том числе: к МФЦ, к административным регламентам и стандартам услуг, к процедурам обжалования, к предоставлению услуг в электронном виде.
Качество информационного сопровождения процесса предоставления государственной услуги:
1) доступность информации об услуге при нахождении в помещениях ведомства (оценивается по шкале от 1 до 5);
2) доступность информации по телефону;
3) доступность информации онлайн;
4) доступность информации по формальному запросу;
5) возможность использовать личную консультацию с сотрудником ведомства в месте получения услуги.
2. Оценка эффективности процедуры получения государственной услуги:
1) количество обращений для инициации процесса оказания услуги;
2) количество личных визитов в ведомство или центр предоставления услуги;
3) наиболее распространенная стоимость услуги;
4) интервал стоимости услуги (отличается в зависимости от региона, берутся максимальное и минимальное значения);
5) среднее время получения услуги после того, как было принято заявление о предоставлении услуги;
6) временной интервал получения результата услуги (отличается в зависимости от региона, берутся максимальное и минимальное значения).
3. Качество взаимодействия граждан и государственных служащих:
1) время ожидания в очереди;
2) наличие стульев и кондиционеров в помещениях;
3) вежливость сотрудников ведомства;
4) наличие системы электронной очереди.
4. Географическое расположение и близость ведомства, предоставляющего услугу.
Исследования проводились по следующему алгоритму[5].
- Стадии зрелости государственных услуг.
- Жизненные ситуации.
- Оценка удовлетворенности услугами.
- Анализ комплексной проблемы потребителя на основе эффективности процедур взаимодействия.
- Рейтингование результатов мониторинга.
- Оценка факторов готовности к электронному-управлению.
Однако если мы говорим о стандартизированной государственной услуге, услуге в электронном виде, то таковая должна быть универсальна на территории всей Российской Федерации.
Проанализировав данные мониторинга Минэкономразвития, мы в целом подтвердили выдвинутые гипотезы и предложения.
Во-первых, необходим повышение имиджа государственной службы, лояльности отношения граждан к самим служащим. При успешном функционировании и развитии портала Госуслуг градус конфликтности
вокруг государственных служащих спадёт. Ориентировочный срок -пятнадцать—двадцать лет. В этом смысле задача тех, кто курирует портал Госуслуг - добиться состояния общества, при котором обращение на портал и через портал станет нормой социального поведения. При успешном достижении этой цели общество "забудет" о непосредственном контакте с чиновниками и дискуссия о неизбежном административном бюрократизме сойдёт на нет.
Во-вторых, порталу Госуслуг необходим редизайн, применимо к реалиям 2019 года.
В-третьих, необходимо наделить технических сотрудников портала Госуслуг правом и обязанностью отправлять
региональному/муниципальному руководству отчёты с оценкой эффективного предоставления услуги (в т.ч. и сотрудниками медицинской сферы).
Подразделом в этом предложении стоит необходимость стимулировать более плотную связь с сотрудниками МФЦ, как минимум - с руководящим звеном структуры, поскольку именно в этом взаимодействии нам видится перспектива дальнейшего развития системы государственных услуг.
Использованные источники:
1. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. № 1222 "О дальнейшем развитии единой системы межведомственного электронного взаимодействия" // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 декабря 2014 г. № 48 ст. 6862.
2. На Едином портале госуслуг зарегистрирован каждый второй пользователь Рунета. [Электронный ресурс] / Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. - Режим доступа: http: //minsvyaz.ru/ru/events/36373/.
3. Преимущества Получения Госуслуг В Электронном Виде.[Электронный ресурс] / ГосУслуги. Информационный сайт о портале Госуслуги. - Режим доступа: http: // go suslugi- site.ru/preimushhestva/.
4. «Ваш контроль». [Электронный ресурс] / Режим доступа: https://vashkontrol.ru/.
5. Стырин Е.М. Плаксин С.М. Система государственных услуг как объект мониторинга в Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 4.
