CC BY
642
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2015
Р.А. ХАЛТУРИН кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ В РОССИИ
В статье рассматривается система государственного управления транспортным комплексом России с учетом административной реформы. Автор подчеркивает важную роль государства в развитии эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускоренное движение потоков.
Ключевые слова: государственное управление, транспорт, инфраструктура, автомобиль-
JEL: O18, H50.
Транспорт является одной из важнейших отраслей народного хозяйства, обеспечивающих основополагающие условия жизнедеятельности общества. Она играет роль цементирующего фактора различных сфер хозяйства, обеспечивая производство и обращение продукции промышленности и сельского хозяйства, нужды капитального строительства, потребности населения в перевозках.
Транспорт представляет собой достаточно сложную структурированную систему, в рамках которой функционируют шесть видов транспорта1 и дорожное хозяйство. Каждый из них обладает существенными особенностями, которые не могли не сказаться на организации управления всей системой. Система государственного управления транспортом является одной из подсистем управления обществом, обладающая внутренней организацией, функциями, свойствами и связью с другими системами.
Государственное управление транспортом можно определить как планомерную, непрерывную деятельность органов государственной власти, направленную на создание и обеспечение своевременности и качества морских, речных, воздушных, железнодорожных и автомобильных перевозок. Эта деятельность проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые хозяйствующие объекты [1, с. 177].
1 Виды транспорта - автомобильный, железнодорожный, воздушный, водный, трубопроводный, космический.
ные дороги.
Рассматривая систему государственного управления в области транспорта, можно отметить, что она является трехуровневой. В соответствии с Конституцией РФ, федеральные пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации, т.е. на уровне правительства РФ происходит организация государственного управления транспортом. На следующем уровне организация управления транспортом осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, здесь можно выделить департаменты или министерства транспорта соответствующих субъектов Федерации. А на муниципальном уровне совершается не государственное управление, а местное, выраженное в транспортном обслуживании населения муниципального образования.
Современная система государственного управления транспортом в России построена с учетом основных направлений административной реформы и осуществляет свою деятельность с помощью специальных федеральных органов исполнительной власти:
- Министерства транспорта РФ;
- Федеральной службы по надзору в сфере транспорта;
- федеральных агентств.
Перечисленные федеральные органы исполнительной власти выполняют свои специфические функции. Министерство транспорта РФ вырабатывает государственную политику в области транспорта и регулирует транспортную деятельность нормативно-правовыми актами. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль и надзор в своей сфере деятельности. Федеральные агентства оказывают государственные услуги, касающиеся транспортной деятельности и управления государственным имуществом в сфере соответствующих видов транспорта.
В состав Министерства транспорта входят различные органы государственного управления, такие как службы, департаменты и инспекции [2, с. 68].
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральные агентства находятся в ведении Министерства транспорта Российской Федерации и осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
До появления этих трех звеньев, государственное управление транспортом осуществляло Министерство путей сообщения Российской Федерации, которое Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было упразднено. Функции упраздненного министерства были переданы вышеперечисленным федеральным органам исполнительной власти.
Министерство путей сообщения насчитывает 150-летнюю историю своего существования: 15 июня 1865 г. Император Александр II издал Указ об учреждении Министерства путей сообщения России (МПС). После Октябрьской революции на смену МПС пришел Народный комиссариат путей сообщения (НКПС), а в 1946 г. он был преобразован в Министерство путей сообщения СССР, которое просуществовало до 1992 г.
Следует отметить, что все значимые исторические перемены в развитии России связаны с различными вехами в развитии транспорта: водного, железнодорожного, автомобильного, трубопроводного. Однако при этом главная функция транспортной системы заключена в обеспечении единства федеральных и региональных рынков, формировании единого экономического пространства, обеспечении внутренней миграции населения. Без хорошо развитой транспортной инфраструктуры возникают сложности в обеспечении структурной перестройки экономики и выхода на траекторию экономического роста.
В разных странах, вследствие природно-географических особенностей и экономических возможностей, по-разному формируется структура транспортных перевозок.
Как видно из таблицы 1, в развитых странах Западной Европы, характеризующихся относительно небольшой территорией и отличающихся развитыми автомобильными путями, существенно больший удельный вес в грузообороте принадлежит автомобильному транспорту. Так, во Франции более 1 млн км автодорог, и все с твердым покрытием. Густота автомобильных дорог составляет 1887,9 км дорог на 1000 км2 территории, для сравнения в России этот показатель составляет 42,6 км. Естественно, что при такой густоте автомобильных дорог с твердым покрытием2 во Франции 76,1% грузооборота осуществляется автомобилями.
2 К твердому покрытию автодорог относятся: усовершенствованное покрытие (це-ментнобетонное, асфальтобетонное, из щебня и гравия, обработанных вяжущими материалами) и покрытие переходного типа (из щебня и гравия (шлака), не обработанных вяжущими материалами, каменные мостовые, из грунтов и местных малопрочных материалов, обработанных вяжущими материалами).
Таблица 1
Удельный вес отдельных видов транспорта в общем грузообороте (без газопроводного3, %)
Страна Вид транспорта
Железнодорожный Автомобильный Трубопроводный Морской Внутренний водный Воздушный
Россия* 43,3 4,5 49,3 1,6 1,2 0,1
Германия 21,5 62,8 3,3 - 12,5 -
Италия 9,1 85,5 5,4 - 0,1 -
Китай* 19,5 30,6 1,5 32,4 15,8 0,1
США 45,3 32,8 13,9 - 8,1 -
Франция 12,5 76,1 7,4 - 4,0 -
Япония** 4,0 63,9 - 31,9 - 0,2
Великобритания 10,6 83,5 5,8 - 0,1 -
* - с учетом газопроводного транспорта; ** - грузооборот внутри страны.
В целом в странах, имеющих небольшую территорию, в грузовых перевозках преобладает автомобильный транспорт. В тех странах, которые характеризуются значительными территориями, возрастает доля железнодорожного транспорта (в США - 45,3%, России - 43,3%).
Автомобильный транспорт России занимает существенный удельный вес в перевозке пассажиров и грузов, он обеспечивает 68% перевозимых грузов и 71% пассажиров4. Дальнейшее развитие автомобильных перевозок во многом определяется состоянием дорожной сети, в частности, автомобильных дорог. Автомобильные дороги относятся к тем звеньям транспортной сети, без необходимого количества и качества которых невозможно функционирование (за редким исключением) ни одной отрасли народного хозяйства. Наличие дорог оказывает комплексное влияние на экономическое развитие за счет снижения издержек и на социальную устойчивость как отдельных регионов, так и страны в целом.
Дорожная сеть России - это ее национальное богатство, которое необходимо беречь, развивать и эффективно использовать. Однако в целом в России до сих пор нет сети федеральных дорог, связывающих
3 По материалам: Транспорт и связь в России. 2012: Стат. сб. / Росстат. - М., 2012. С. 274. Грузооборот транспорта исчисляется суммированием произведений массы перевезенных грузов в тоннах на расстояние перевозки в километрах. Единица измерения тонно-километр.
4 Рассчитано по материалам: Транспорт и связь в России. 2012: Стат. сб. / Росстат. -М., 2012. С. 99-102.
все регионы страны. Нормативным требованиям по качеству соответствует около 38% автодорог федерального значения. Как подчеркивается в «Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года», федеральные автомобильные дороги исчерпали свою пропускную способность. С превышением нормативной загрузки эксплуатируется почти 27% дорог федерального значения. Местная дорожная сеть развита недостаточно, поэтому значительная часть локальных перевозок производится по федеральным дорогам. Ускорение автомобилизации страны пока не привело к соответствующему росту объемов строительства и реконструкции дорожной сети, а ремонт автомобильных дорог в последние годы даже несколько сократился. При увеличении за последние 10 лет протяженности автомобильных дорог общего пользования на 15% автомобильный парк вырос почти более чем в 1,7 раза. В России нет скоростных автомобильных дорог. Несоответствие протяженности автодорог уровню автомобилизации населения и потребностям в автоперевозках - важнейший показатель недостаточного развития дорожной сети5.
Спецификой транспорта является нематериальный характер производимой продукции, поэтому основная задача транспорта - оказание услуг по перевозке грузов и пассажиров при обеспечении непрерывного процесса их перемещения [3, с. 211]. В рыночных условиях для качественного осуществления перевозочного процесса по автодорожной сети недостаточно наличия автодорог, необходима и развитая дорожная инфраструктура.
Условием формирования дорожной сети выступает спрос и предложение. Предложение формирует спрос за счет ассортимента произведенных товаров (и уровня цен). В свою очередь спрос, как общественная потребность, определяет объем и структуру товарного предложения. Пропускные возможности дорожных сетей формируют в значительной мере предложение, а спрос формирует потоки товарных поставок, и все это происходит на инфраструктурном автотранспортном рынке. Этот рынок связан наличием сети автодорог, автокомпаниями и грузоотправителями, хорошо отработанной логистикой, налаженной системой обслуживающей дорожной инфраструктуры.
Касаясь элементов инфраструктуры, приведенных в таблице 2, отметим, что последние несколько лет в РФ не уделяется должного внимания дорожной инфраструктуре. Исключение составляют мотели, моечные пункты и автозаправочные станции. Российская дорожная инфраструктура не соответствует западным стандартам обустройства дорожной сети. На автодорогах страны не хватает станций тех-
5 По данным: Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. С. 13-14.
Таблица 2
Тенденции изменения обслуживающих дорожную сеть элементов инфраструктуры (на конец года; тыс. ед.)
Элементы инфраструктуры 2000 г. 2005 г. 2011 г. 2011 г.* в % к 2005 г.
Площадки-стоянки 3,2 3,2 4,1 128,1
Площадки отдыха с эстакадой 0,6 0,6 0,6 100,0
Моечные пункты 0,3 0,2 0,3 150,0
Организации розничной торговли 2,9 4,7 4,4 93,6
Пункты питания 2,6 4,0 4,2 105,0
Мотели, кемпинги 0,3 0,5 0,6 120,0
Автозаправочные станции 2,8 4,4 5,0 113,6
Станции технического обслуживания 0,6 1,1 1,2 109,1
Медпункты 0,5 0,5 0,5 100,0
Пункты связи 0,7 0,9 1,1 122,2
Общественные туалеты 2,1 2,5 3,0 120,0
* Рассчитано по материалам: Транспорт и связь в России. 2012: Стат. сб. / Росстат. М., 2012. С. 128.
нического обслуживания, придорожные пункты питания и торговли располагаются, как правило, хаотично, без учета потребностей участников движения. В Европе отсутствие хотя бы одного обязательного элемента дорожной инфраструктуры автоматически означает отказ в приеме объекта в эксплуатацию.
Характеристики технических и эксплуатационных параметров автодорог, искусственных сооружений, объектов дорожного сервиса обусловливают качество дорожной инфраструктуры. Развитая дорожная инфраструктура кроме искусственных сооружений, предназначенных для движения транспортных средств, подразумевает наличие объектов дорожного сервиса. Российская автодорожная сеть обеспечена объектами дорожного сервиса хуже, чем дорожные сети зарубежных стран. Это уменьшает скорость доставки грузов, следовательно, снижает конкурентоспособность автомобильных дорог.
На Первой всемирной конференции по безопасности дорожного движения6 отмечалось что, несмотря на то что развитие транспорта
6 19-20 ноября 2009 г. в Москве прошла Первая всемирная министерская конференция по безопасности дорожного движения, которая собрала более 1500 делегатов из 150 стран.
оказывает благоприятное влияние на общественное благосостояние, транспорт также создает многочисленные риски, связанные со здоровьем населения и экономическим ущербом. Как отмечают эксперты Всемирного банка (ВБ), такие факторы, как ухудшение качества дорожного покрытия, аварийное состояние транспортных средств, равно как и плохое поведение водителей, стало причиной угрожающего темпа роста травматизма и смертности в результате ДТП [4, с. 129].
Следует отметить, что правительство РФ предпринимает существенные меры по решению транспортных проблем России и, в частности, проблем автомобильных дорог. Их строительство ведется в соответствии с ФЦП «Развитие транспортной системы России (20102020 гг.), подпрограмма «Автомобильные дороги»7. Срок существовавшей программы «Модернизация транспортной системы России (20022010 гг.)» продлен на период до 2020 г., а также изменено ее название на «Развитие транспортной системы России (2010-2020 Гг.)».
ФЦП «Развитие транспортной системы России» (2010-2020 гг.) следует рассматривать как важнейший этап реализации более общего и долгосрочного документа - «Транспортной стратегии России до 2030 г.»8.
Согласно Транспортной стратегии, за годы ее реализации общий объем капитальных вложений с учетом налога на добавленную стоимость оценивается в 89,2-106,5 трлн руб. по инновационному варианту и в 63,6-72,8 трлн руб. по базовому (консервативному) варианту9. В Транспортной стратегии на период до 2030 г. обозначены задачи обеспечения граждан и экономики современными транспортными услугами. Транспортная стратегия определяет позицию государства по созданию условий для социально-экономического развития, прежде всего в целях повышения качества транспортных услуг, снижения совокупных издержек общества, зависящих от транспорта, усиления инновационной, социальной и экологической направленности развития транспортной отрасли.
Реализация мероприятий по развитию дорожного хозяйства в 2010-2030 гг. позволит достичь следующих результатов10:
7 Постановление Правительства РФ от 05.12.2001. №848 (ред. от 15.05.2014) «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы).
8 Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р (ред. от 11.06.2014) «О Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года».
9 По данным: Транспортнаяй стратегия Российской Федерации на период до 2030 года». С. 138-139.
10 По данным «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года». С. 168-172.
- увеличения плотности дорожной сети общего пользования с 54,9 км в 2011 г. до 80,1 км на 1000 км2 территории в 2030 г.
- увеличения протяженности автомобильных дорог общего пользования с 928 тыс. км в 2012 г. до 1385,8 тыс. км в 2030 г.
- увеличения ввода в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования (нарастающим итогом) с 0,3 тыс. км в 2011 г. до 62 тыс. км в 2030 г.
Важной составляющей системы государственного управления транспортом является нормативная база, закрепляющая структуру федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и организацию управления транспортной деятельностью. Ее основу составляют Конституция РФ, транспортные кодексы и уставы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
В то же время анализ таких элементов государственного управления транспортом, как программ, имеющихся стратегических разработок, а также правовой базы, показал, что все они слабо взаимосвязаны друг с другом.
Государству в сфере управления и регулирования транспортом необходимо ориентироваться на такую стратегическую цель, как содействие экономическому росту и повышению благосостояния населения страны через доступ к безопасным и качественным транспортным услугам и превращение географических особенностей России в ее конкурентное преимущество.
Для реализации данной стратегической цели необходимо решение следующих задач.
1. Развитие эффективно функционирующей транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускоренное движение потоков, снижение транспортных издержек.
2. Повышение доступности услуг транспортного комплекса для всех слоев населения в разных регионах страны.
3. Реализация транзитного потенциала страны.
4. Повышение безопасности и устойчивости транспортной системы.
5. Улучшение инвестиционного климата.
На решение этих главных задач и должно быть ориентировано государственное управление транспортом.
В стратегии обеспечения России дорогами, их строительство и формирование также следует увязывать не только с перспективной схемой развития производства и направлением миграционных потоков внутри страны, но и со стратегией развития автопрома до 2030 г., которая определяет емкость внутреннего рынка автомобилей и, естественно, с реальными возможностями бюджетов всех уровней: федерального, регионального и муниципального.
Литература
1. Братановский С.Н, Остапец О.Г. Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. М.: Директ-медиа, 2012.
2. Зельднер А.Г. Государство в системе обеспечения устойчивого развития экономики // Вестник Института экономики РАН. 2012. №6.
3. Осипов В. С. Конкуренция, основанная на совместном создании ценности в отрасли сельскохозяйственного машиностроения // Перспективы науки. 2013. № 10 (49). С. 210-213.
4. Ганеев А.М. Привлечение инвестиций в сферу здравоохранения в Российской Федерации // Вестник Института экономики РАН. 2014. № 3. С. 127-133.
R.A. KHALTURIN
PhD in economics, senior research fellow of the Institute of economics of the Russian
Academy of sciences, Moscow, Russia
TRANSPORT SYSTEM OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RUSSIA The paper is devoted to the system of public administration in transport complex of Russia. The author emphasizes an important role of the state in development of the effective transport infrastructure providing the accelerated movement of streams. Keywords: public administration, transport, infrastructure, highways. JEL: O18, H50.
С. 66-77.
