CC BY
27законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ): матер. VII междунар. науч.-практ. конф. - М.: Проспект, 2011. - С. 20-25.
2. Бякишев Д.К. Международное трудовое право: учеб. пособие. - М.: ТК Велби, изд-во «Проспект», 2008.
3. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право: учебник для вузов. - М.: Дело, 1999.
4. Лушникова М.В. Международное трудовое право: понятие, предмет // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2013. - № 3. -С. 131-138.
5. Лютов Н.Л., Морозова П.Е. Международное трудовое право: учеб. пособие. - М.: Проспект, 2011.
6. Томашевский К.Л. Международное трудовое право как феномен правовой действительности // Трудовое право в России и за рубежом. - 2010. -№ 4. - С. 52-54.
7. Черняева Д.В. Международные стандарты труда (международное публичное трудовое право): учеб. пособие. - М.: КНОРУС, 2010.
СИСТЕМА ДОРЕФОРМЕННОГО ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ
СИТУАЦИЯ В СЕВЕРО-ЗАПАДНОМ КРАЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НАКАНУНЕ ГОРОДСКОЙ РЕФОРМЫ 1870 Г.
© Юрочкин М.А.1
Филиал Российского государственного социального университета, Республика Беларусь, г. Минск
Специфика национально-социального состава городского населения Северо-Западного края во второй половине XIX - начале ХХ вв. выражалась в значительном удельном весе еврейского населения. Местечки были преимущественно еврейскими по населению. Евреи количественно доминировали в торговле, промышленности, сфере услуг. Данная ситуация была результатом национальной политики правительства, касавшейся в первую очередь этой части местного населения, что и нашло свое отражение в реализации реформ во второй половине XIX -начале ХХ вв. в Северо-Западном крае Российской империи.
Ключевые слова Российская империи, законодательство, политика, этно-конфессиональный состав, самоуправление, Северо-Западный край.
1 Заведующий кафедрой Гражданского права и процесса, кандидат юридических наук, доцент.
С учетом исторического опыта и теоретических положений в Российской империи сложились и функционировали две системы местного управления: а) государственное управление; б) земское, городское и крестьянское самоуправление.
Во второй половине XIX в. российская система органов местного и государственного управления строилась и функционировала на основе общего административно-территориального деления, устройство которого относилось к компетенции центральной власти. Субъектами местного управления являлись различные административно-территориальные единицы. Возведение определенных административно-территориальных единиц в штат государственного управления или придание статуса местного управления являлось прерогативой органов государственной власти.
Российское законодательство второй половины XIX в. разделяло самоуправление на: 1) земское самоуправление, 2) городское самоуправление, 3) крестьянское самоуправление. Самоуправление в городах и сельской местности имело различия, что и проявилось в проведении ряда реформ местного самоуправления. Вместе с тем, земские и городские реформы проходили взаимосвязано, в одном правительственном курсе и преследовали единые цели.
Почти все окраины Российской империи имели свои особенности в местном управлении. Однако везде присутствовала верховная власть, которая возглавляла контроль, осуществляла надзор за управлением на местах, в лице представителей не только МВД, но военного министерства и других ведомств.
В Беларуси в целом административно-территориальное управление не отличалось от великорусских губерний. Имеющиеся некоторые особенности были связаны с последствиями национально-освободительной борьбы белорусского народа 1863 г., вызвавшей обострение социально-политического положения в крае, а также с той политикой, которую проводило здесь правительство во второй половине XIX - начале ХХ вв.
Царизм стремился дать единую схему административно-территориального деления всей России, снять связь между национально-этническим составом населения и административно-территориальным делением и обеспечить присутствие русского элемента на окраинах. Это касалось и Беларуси.
До раздела Речи Посполитой и присоединения Беларуси к Российской империи, Беларусь входила в состав Великого княжества Литовского и Речи Посполитой. На города Беларуси распространялось действие так называемого «магдебургского права» и их развитие шло в общеевропейском контексте. Положение городского населения по магдебургскому праву определялось в городах Беларуси грамотами (привилеями). Они давались королевским городам королем, частновладельческим городам - крупными феодалами, с последующим утверждением королем. Привилеи белорусские города
получали на протяжении столетий в разное время, начиная с конца XIV в., однако большинство городов - в конце - ХУ-КУГ вв. [11, с. 59].
С предоставлением городу магдебургского права, которое представляло собой свод юридических норм, определявших сословно-правовое положение городского населения, жители города освобождались, от мещанских повинностей и городское общество провозглашалось общиной, наделенной самостоятельным управлением. Магдебургское право распространялось только на полноправных жителей городов, членов городской общины. Оно давало городам налоговые льготы, право владения определенными землями, льготы в ремесленной и торговой деятельности горожан. Устанавливался особый порядок выборов органов городского управления, порядок судопроизводства, налогообложение торговой деятельности, ремесленных цехов и купеческих объединений. Города Беларуси использовали магдебургское право с учетом исторически сложившегося городского строя, который сложился ранее.
Горожане могли избирать свой орган власти - магистрат, который являлся выборным административным и судебным органом. Он состоял из рады и лавы.
Рада была главным органом городского управления и осуществляла функции городской власти и суда по имущественным и гражданским делам. Ее члены избирались из купцов, ремесленных мастеров и цехмистеров. Лава выполняла функции судебного органа по криминальным делам. В раду избирались бурмистры и радцы, а в лаву - лавники. В лаве председательствовал войт или ленд войт. Действовал также бурмистерско-радский суд.
Права и функции органов городского самоуправления не во всем соответствовали нормам магдебургского права. Часто параллельно с радой сохранили свое значение копа и копный суд, действовавшие на основе норм обычного права.
Магдебургское право в городах Беларуси имело свои особенности. Число членов рады было разным, но в среднем оно приближалось к 12. Бурмистров и радцев, как правило избирали ежегодно, лавников выбирали на три года.
Государственная политика Речи Посполитой в области управления во второй половине XVШ в. определялась тем, что Великое княжество Литовское, в состав которого входили и белорусские земли, оставалась одной из частей Речи Посполитой, но имело отдельное административное управление, финансы, судебные учреждения.
Городское законодательство Речи Посполитой, действовавшее во второй половине XVIП в. в городах Беларуси в период реформ различных сторон общественной жизни, несколько улучшило правовое положение горожан в связи с ликвидацией «юридик» шляхты и духовенства над ними и перевода их под опеку магистратов. Мещане получили право неприкосновенности личности. Представители третьего сословия получили также свое представительство в сейме.
В 1776 г. по решению Варшавского сейма «О лишении магдебургского права мелких городов и местечек Великого княжества Литовского» все мелкие королевские города и местечки ВКЛ, на которые распространялось действие магдебургского права, были лишены его, и судебные дела стали рассматривать старосты, что ухудшило положение населения белорусских городов. Сильно ограничивала мещанское самоуправление и власть войта, особенно в частновладельческих городах.
Самоуправление мещан белорусских городов на основе норм магде-бургского права и законодательства Речи Посполитой было ограниченным.
После присоединения Беларуси к Российской империи в конце XVIII в. в результате трех разделов Речи Посполитой в 1772, 1793, 1795 гг. царское правительство стремилось получить поддержку белорусской шляхты. Население белорусских земель приводилось к присяге на верность царизму.
В конце XVШ-первых десятилетиях XIX вв. царизм вынужден был создавать новые органы управления с учетом местного законодательства и норм обычного права. В связи с этим определенный период сохранялась правовая база Великого княжества Литовского и Речи Посполитой. Основным сводом законов для белорусских земель оставался Статут Великого княжества Литовского 1588 года.
Магдебургское право в городах Беларуси было отменено, и вся городская жизнь приводилась в соответствие с российским законодательством. Деятельность городских магистратов подтверждалась указом 1775 г., а в центральной и западной Беларуси указом 1795 г. [3, с. 452].
В конце XVIII в. в Российской империи начала проводиться коренная реформа местного управления. Правительство Екатерины II 21 апреля 1785 г., понимая необходимость развития промыслов, торговли и в интересах купечества издало «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», а также Городовое положение, распространявшееся и на города Беларуси [4, № 16188]. Введение в белорусских городах в конце XVIII в. общероссийских принципов управления растянулось на более длительный срок по сравнению с центральными губерниями России и происходило с частичным сохранением местных норм городской жизни.
В целом, после разделов Речи Посполитой города Беларуси утратили свой высокий статус, который они имели в соответствии с магдебургским правом. Причины существенных отличий в самоуправлении и управлении белорусских городов от городов центральной части России были обусловлены влиянием былого самоуправления городов по магдебургскому праву.
В 1801 г. в Беларуси была проведена административная реформа. В Беларуси были учреждены Белорусское генерал-губернаторство, в которое входили Могилевская и Витебская губернии и Литовское генерал-губернаторство, включавшее в себя Минскую, Гродненскую и Виленскую губернии.
После восстания 1830-1831 гг. политика русификации стала более направленной. Основной задачей ее было укрепление политических позиций
правительственного аппарата, искоренение национально-освободительного движения. В связи с чем проводилась и политика, направленная на разжигание национальных противоречий между поляками и белорусами. В 1840 г. было отменено действие Статута Великого княжества Литовского 1588 г. Вводилось в действие русское законодательство. В 1832 г. был закрыт Ви-ленский университет. В 1839 г. униатская церковь была соединена с православной. Все это делалось с целью ослабления польско-католического влияния на инкорпарированнные земли. С 1840 г. белорусские земли стали называться «Северо-Западный край».
После проведения крестьянской реформы в правительственных кругах России понимали, что ею ограничиться невозможно. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой административной системы. Взаимоотношения в системе государственного управления в России XIX - начале XX вв. непосредственно определялись природой верховной власти. В правовом сознании современников каждый орган, каждое должностное лицо рассматривалось как представитель монарха, несущее ответственность лишь перед ним.
Беларусь (Северо-Западный край) отличалась от других губерний России спецификой своего положения. Близость Западной Европы, противоборство католицизма и православия и прочие моменты выделяли ее среди других губерний Российской империи. В этот период в состав СевероЗападного края входили: Ковенская, Виленская, Гродненская, Минская, Мо-гилевская и Витебская губернии.
Вторая половина XIX в. в Беларуси характеризовалась сложным положением и борьбой различных политических сил. В основе этой борьбы лежали: интересы царизма, национальный вопрос, влияние польского освободительного движения. Восстание 1863-1864 гг. в Беларуси заставило самодержавие серьезно изменить смысл и содержание проводимых реформ в Северо-Западном крае.
Начиная с первых дней (май 1863 г.) нахождения в должности генерал-губернатора М.Н. Муравьева, формируется особый правительственный курс в белорусских губерниях. На военном положении Западные губернии находились до 1871 г., а в режиме исключительных законов практически до 1905 г. После восстания 1863 г. правительство приняло закон об укреплении в Северо-Западном крае администрации. В основе проводимого курса находились мероприятия по предотвращению повторения «польского бунта». Его направленность выражалась в искоренении «полонизма» и тотальном обрусении (политика русификации) всех сфер местной жизни. Обоснованием данной политики явилась доктрина «западнорусизма». Её основные положения заключались в создании прочной системы русской школы, усилении позиций православной церкви, русификации землевладения [2, с. 573-575].
Взгляды местных русификаторов на политику в Западном крае полностью совпадали с линией, проводимой царскими властями в первой полови-
не 60-х гг. XIX в. Это проявилось в проведении Земской реформы 1864 г. Преобладание в общей массе дворянства края «лиц польского происхождения» создавало возможность лидерства польских помещиков в земских учреждениях [5, ст. 23, 28, 30, 33]. Исходя из этого, царское самодержавие, устраняя имевшиеся дворянские сословные институты и усиливая русский чиновничий элемент, не пошло на введение органов земского самоуправления.
По данной причине первоначально отодвигалось проведение в целом, и ограничивались некоторые аспекты судебной реформы 1864 г. В 1883 г. правительство ввело судебные уставы в Западных губерниях, лишив представителей местного белорусского, польского и еврейского населения возможности занимать судебные должности.
По отношению ко многим национальным и этноконфессиональным группам властями осуществлялось законодательное ограничение их прав. На протяжении второй половины XIX в. наиболее жесткой дискриминации подвергались поляки, к которым официальная традиция причисляла и белорусов-католиков, а также евреев.
Северо-Западный край и Юго-Западный входили в черту «еврейской оседлости», которая была введена в конце XVIII в. и с некоторыми изменениями сохранялась до 1917 г.
До середины XIX в. основным направлением политики в Западных губерниях была антипольская направленность. Изменения в этой области произошли после письма Александра II на имя председателя Комитета Министров П.П. Гагарина от 13 мая 1866 г. Ввиду обострения революционной борьбы шел процесс консолидации дворянства независимо от национальности. С 1870 г. постепенно снималось военное положение, изменялась политика в отношении польского населения.
Правление Александра III ознаменовалось прекращением «политики» примирения с поляками. В общем русле внутренней политики формируется принцип «Россия для русских». В Западных губерниях польское население воспринимается как неблагонадежный элемент, в отношении еврейского сохранялся антисемитизм. Потребности капиталистического развития вызывали необходимость изменений в местном управлении и Западных губерний. Однако, как и раньше, в начале ХХ в. особенности правительственной политики в Беларуси были, прежде всего, связаны с национальной неоднородностью местного населения. К началу ХХ в. наиболее многочисленную группу в нем (65,6 %) составляли белорусы. Значительные группы в населении белорусских губерний составляли евреи (14,6 %), русские (5,97 %), поляки (5,15 %), украинцы (4,6 %), латыши (3,3 %); присутствовали также немцы, литовцы, татары, представители других национальностей [1, с. 10].
К концу XIX - началу ХХ вв. по отношению к польскому населению наметилась тенденция либерализации. Значительная часть местной администрации уже не видела в нем серьезной опасности. Все более распростра-
ненным становится мнение о необходимости изменения правительственного курса в Западных губерниях, что прослеживается в ежегодных отчетах губернаторов. Так, виленский губернатор отмечал в 1901 г., что «значительная часть из действующих в Северо-Западном крае особых распоряжений» переносится из плоскости борьбы со всем польским в сторону «обуздания» «религиозно-политического фанатизма и нетерпимости ко всему русскому» католического духовенства. Исходя из местных потребностей, виленский губернатор просил, в 1900 г. о скорейшем введении в губернии института земских начальников, могилевский в 1903 г. - о возможности более широкого участия католиков в городском самоуправлении, «поскольку их деятельность никакого политического значения иметь не может, ограничение католиков в городском общественном управлении является стеснением, не оправданным необходимостью». Изменение отношения к полякам отмечается в отчете минского губернатора Мусина-Пушкина за 1902 г. Он пишет о польском дворянстве, как «весьма серьезном консервативном элементе в крае», который осознал необходимость «оставить всякие несбыточные мечтания и честно подчиниться существующему государственному строю» [6, л. 4об., л. 12]. В то же время, дискриминация еврейского населения в 80-90-х годах XIX в. ужесточалась. Даже в пределах территории «черты оседлости» им было запрещено расселение вне городов и местечек, в частности Правила 3 мая 1882 г. и др. запреты. Были значительно ограничены возможности экономической, профессиональной, общественной деятельности, получения образования [7, л. 92, 96 об].
Правовые ограничения в социально-экономической, национально-культурной и конфессиональной сферах все более определяли характер общественно-политического развития Беларуси. Действие ограничительных законов оказывало существенное, во многом определяющее влияние на социально-экономическую и этносоциальную стратификацию.
Законодательные акты Российской империи подразделяли все населенные пункты на городские и сельские. К городским относились города, посады (в Белорусских губерниях этот тип поселений отсутствовал). Жалованная грамота городам 1785 г., которая действовала на территории Беларуси до 1875 г., давала общее определение города. Городом считалось поселение, которое пользовалось «особенными правами и привилегиями», к ним относились: герб, план застройки, земли, источники доходов, общественное управление. Городовые положения 1870 и 1892 гг. подтверждали «особенные права и привилегии». Определение города связывалось с административным центром - города губернские, уездные, заштатные. Исключительно в городах, посадах и местечках разрешалась торгово-промышленная деятельность, которая являлась отличительной чертой городских поселений. В определении города выделялись три основные функции: городское самоуправление и хозяйство, административная и торгово-промышленная деятельность.
В 1863 г. законодатель отменил ограничения торгово-промышленной деятельности для сельской местности, что «размывало» торгово-промышленный критерий определения городского статуса поселения.
Попытки установить критерии для определения статуса городских поселений предпринимались при разработке Городового положения 1870 г. Однако, законодательно не было дано определения города, что нашло отражение в Положениях 1870 и 1892 гг.
Во второй половине XIX в. в Беларуси (Северо-Западном крае) было 44 города. За период второй половины XIX - начала XX вв. царское самодержавие в этом крае основало только 2 новых города: Горы-Горки и Смор-гонь. Такая сдерживающая политика в сфере городообразования объясняется связыванием властями возможного увеличения количества городов с удовлетворением «еврейских интересов».
Местечки как тип переходного поселения между городом и деревней окончательно сложились в XVI в. Под названием «местечко» могли выступать как обычные сельские поселения, так и крупные торгово-промышленные центры, которые не имели при этом официального городского статуса. Российское законодательство в одних случаях относило местечко к городским поселениям, а в других - к сельским. С момента подавления восстания 1863 г. и до Февральской революции 1917 г. высшая власть не шла на увеличение количества местечек за счет придания местечкового статуса другим поселениям. Наоборот, за период с 1863 г. по 1909 г. количество местечек в Беларуси сократилось с 418 до 322 при общем увеличении местечкового населения с 297 тыс. до 593 тыс.
Подобная политика во многом определялась именно национальным составом населения местечек, которое было, в основном, еврейским.
Законодательство Российской империи во второй половине XIX в. выделяло следующие права состояния: «1) для природных обывателей составляющих городское и сельское население; 2) для инородцев оседлых и неоседлых (кочевых и бродячих); 3) для иностранцев, в Империи пребывающих» [8, ст. 1].
Абсолютное большинство белорусов (до 94 %) было занято в сельском хозяйстве. Доля белорусов в торгово-промышленном населении края была незначительна и составляла 17,1 %, еще меньше (1,7 %) составляли белорусы среди купечества. Среди этой группы большинство (84,5 %) составляли евреи. Среди рабочих, занятых в промышленности, торговле, сфере услуг, евреи составляли в среднем около 60 %. В мелком и ремесленном производстве, в торговле абсолютное большинство составляли евреи. Основная масса польского населения была представлена мелкой шляхтой, крестьянством, частично мещанством. Поляки составляли до 10 % занятых в торгово-промышленной сфере. Представители русского населения, по разным данным, составляли от 54,5 % до 61,5 % духовенства, от46 % до 52 % чиновников, до
19 % дворянства белорусских губерний, 10 % купечества и 10 % рабочих занятых в сфере производства, торговле, на транспорте и связи.
Можно согласиться с мнением З. Шибеко, что в это время в общей системе дискриминационной политики властей сословный приоритет заменяется социальным [9, с. 14].
Таким образом, значительную часть местного торгово-промышленного населения составляли евреи. Этот же постоянно беспокоивший власти «еврейский фактор» был рельефно представлен в городской сфере. Особенности урбанизационного процесса в Беларуси были обусловлены опять же проводимой здесь правительственной политикой.
К началу ХХ в. население городов и местечек в среднем (53,5 %) составляли евреи. Несколько ниже этот показатель был в Виленской губернии (около 44 %) [46, с. 89-90]. В ряде белорусских городов и, особенно, местечек, доля еврейского населения значительно превышала указанные средние показатели и достигала 80-90 % и выше [32, с. 23-26; 33, с. 30-36]. Русские -оставляли в среднем до (18 %) городского населения, белорусы - 16,6 %, поляки - 6,2 % [9, с. 260]. Прирост городского населения во второй половине XIX - начале ХХ вв. в Беларуси превышал общероссийские показатели. Особенно быстро росло оно в 1902-1913 гг. Главным источником увеличения городского населения являлся механический прирост. В 1896-1902 гг. он (на 93 %) формировался за счет еврейского населения, мигрировавшего из небольших местечек. В 1902-1913 гг. доля евреев в приросте городского населения сократилась до 40 % [10, с. 60]. На наш взгляд, во многом это было связано с «послаблением» запретительных мер по проживанию евреев в сельской местности. Имеются в виду два указа 1903 г. (от 10 мая и 9 декабря) о разрешении евреям впредь проживать в ряде сельских населенных пунктов. Переизбыток еврейского населения в городах, сложившаяся устойчивая экономическая конъюнктура с участием еврейского населения в отмеченных сельских населенных пунктах - все это вынудило высшую власть пойти на некоторое изменение Правил 3 мая 1882 г. В городах Минской, Могилевской и Витебской губерний прирост еврейского населения в 18971910 гг. составлял от 125 % до 155 %. Вынужденная концентрация в городах и местечках способствовала тому, что 74 % еврейского населения были заняты в сфере городской промышленности и торговли, прежде всего мелкой.
Итак, специфика национально-социального состава городского населения Беларуси во второй половине XIX - начале ХХ вв. выражалась в значительном удельном весе еврейского населения. Местечки были преимущественно еврейскими по населению. Евреи количественно доминировали в торговле, промышленности, сфере услуг. Данная ситуация была результатом национальной политики правительства, касавшейся в первую очередь этой части местного населения.
Ограничение проживания еврейского населения в сельской местности привело к подавляющему преобладанию его удельного веса в социальной
структуре белорусских городов. Особенности этносоциального состава населения повлияли на реформирование системы городского управления, предопределив характер, особенности формирования органов городского самоуправления.
Список литературы:
1. Бригадин П.И. Эсеры в Беларуси (конец XIX - февраль 1917 г.). -Минск: «Згода», 1994. - 152 с.
2. Дакументы i матэрыялы па псторьп Беларуси 1772-1903 гг. - Т. 2. -М1нск: Выдавецтва Акадэмп Навук БССР, 1940. - 939 с.
3. Iляшэвiч А. Расейская палтыка на землях былога Беларуска-Лггоус-кага гаспадарства за панаваннем Кацярыны II и Паула I (1775-1800 гг.). -М1нск: Адраджэнне, 1992. - 24 с.
4. ПСЗРИ. - Собр. I - Т. XXII. - СПб., 1785. - № 16188.
5. ПСЗРИ. - Собр. II. - Т. XXXIX. - СПб. - № 40457.
6. РГИА, ф. 1284, оп. 194, д. 98. «Отчет минского губернатора за 1902 г.».
7. РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 1870. «По вопросу о том, как именно надлежит ныне с введением в действие городового положения в городах Западных губерний показывать по окладным листам, недоимки, числящиеся по городам означенных губерний на евреях мещанах и христианах».
8. Свод Законов Российской империи (Законы о состояниях). - Т. IX. -СПб., 1876. - 315 с.
9. Шыбека З.В. Гарады Беларуа (60-я гады XIX - пачатак XX стагод-дзяу). - Мнск: Эурафорум, 1997. - 292 с.
10. Юрочкин М.А. Реформа городского самоуправления в Беларуси во второй половине XIX - начале XX вв. - Гомель: Изд. Белницэкология, 2002. -152 с.
11. Юхо I. Крынщы беларуска-лтгоускага права. - Минск: Беларусь, 1991. - 238 с.
