CC BY
35
Сергей Максимов:
«государственный интерес всегда выше
ИНТЕРЕСА ОТДЕЛЬНОГО ЧИНОВНИКА»
Здоровье нации — это не только главный капитал любого современного общества, не только общее его достояние, но и общая забота. Понятно, что государственная машина не в силах в одиночку справиться с этой задачей. Более того, безальтернативность государственного контроля за состоянием и развитием здравоохранения может служить предпосылкой для снижения действенности контрольной функции, роста коррупции, и, самое главное, для удорожания и ухудшения медицинского (в т. ч. лекарственного) обеспечения населения. Одной из некоммерческих негосударственных организаций, заявивших о своем намерении внести собственную лепту в защиту здоровья граждан, стал Общественный совет по здравоохранению и социальной защите при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ (АРПО РФ), одним из руководителей которого является доктор юридических наук, профессор С.В.МАКСИМОВ.
т— Сергей Васильевич, один из приоритетов деятельности вашей организации — общественный контроль в сфере здравоохранения и социального развития. Значит ли это, что Вы считаете государственный контроль недостаточным?
— Безальтернативность государственного контроля за состоянием и развитием здравоохранения опасна,
прежде всего, усилением коррупции в данной сфере. В то же время рассчитывать на то, что рынок может саморегулироваться без участия государства, не стоит. На мой взгляд, речь должна идти о договоре между гражданским обществом и государством об охране здоровья нации, предполагающем взаимные права и обязанности. Именно в этом заключается одна из приоритетных задач Общественного совета по здравоохранению и социальной защите, созданного почти два года назад при Ассоциации работников правоохранительных органов Российской Федерации, которую возглавляет советник Президента РФ профессор
А.А.Аслаханов. Цель нашей организации — формирование эффективного механизма влияния гражданского общества на государственную политику в сфере здравоохранения и социального развития, а также объединение усилий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных и профессиональных организаций, предпринимательского сообщества в интересах защиты прав граждан в этой области. Мы участвуем в создании системы независимой общественной экспертизы соответствия медицинской и фармацевтической деятельности государственным и международным стандартам, осуществляем независимый мониторинг сферы здравоохранения и социального развития. Особое внимание уделяем защите интересов ответственного и честного фармбизнеса. И, конечно же, защищаем права и законные интересы российских потребителей медицинских товаров и услуг, в том числе потребителей лекарственных средств.
Важно подчеркнуть, что работа Общественного совета не ограничивается проведением заседаний и обсуждением различного рода актуальных проблем, касающихся сферы здравоохранения. Наша задача — способствовать оптимальному использованию значительных интеллектуальных ресурсов, которы-
ми располагает наша страна, в интересах укрепления здоровья и социальной защищенности нации. В наши ближайшие планы входит приглашение к сотрудничеству экспертов ВОЗ и ведущих научных центров Евросоюза. Взгляд со стороны, если он не ангажирован изначально и не используется для того, чтобы подтвердить или опровергнуть какую-то точку зрения, всегда полезен.
Консолидация интеллектуальных ресурсов идет по двум направлениям: юридическому и медицинскому. Впервые Общественный совет начал реально объединять усилия этих двух профессиональных сообществ. До сих пор они функционировали в основном обособленно и пересекались в небольшой плоскости, которая в основном ограничивается преподаванием медицинского права в медицинских же вузах, хотя, строго говоря, отрасль медицинского права еще не сложилась. Но если медики еще как-то проявляют интерес к проблемам юриспруденции, то юристы до недавнего времени почти никак не интересовались проблемами здравоохранения, за исключением, пожалуй, разработки и обслуживания договоров по оказанию медицинских услуг.
т— Скажите, насколько активным является участие профессиональных юристов в решении проблем здравоохранения?
— Я могу ошибиться, но прежде государство никак не заявляло и не подкрепляло финансированием широкого привлечения профессионального юридического сообщества для решения проблем здравоохранения. У меня есть ощущение, что у большинства нормативных правовых актов — кстати, неплохих по качеству, — которыми сегодня регулируется медицинская сфера, не было незаинтересованных внешних рецензентов из числа профессиональных юристов разного профиля. Значительная часть проектов законов и правительственных постановлений в сфере здравоохранения и социального развития, судя по всему, готовилась «ведомственными» юристами и не получала реального общенационального обсуждения. В результате сложилась ситуация, когда с определенного момента правовая основа здравоохранения стала формироваться в значительной степени кулуарно или под определяющим влиянием «цеховой» дисциплины. Вряд ли с этим можно согласиться, здравоохранение — это сфера интересов каждого гражданина. Сейчас мы приблизились к такому моменту, когда качественного усовершенствования правовой основы здравоохранения можно достичь лишь на основе широкой профессиональной экспертизы и общенационального обсуждения. Важно отметить, что юриспруденция устроена не менее сложно, чем медицина. В ней огромное количество «узких» областей и почти нет специалистов широкого профиля. Поэтому для подготовки любого правового акта в области здравоохранения, как правило, требуется «бригада» ведущих юристов и медиков разного профиля. Обычно в такую рабочую группу должны входить специалисты в области гражданского, гражданско-процессуального, арбитражного, трудового, налогового, административного, уголовного и некоторых других отраслей права. То, как у нас до настоя-
С.В.Максимов, доктор юридических наук, профессор.
щего момента формировались рабочие группы по разработке законопроектов, с моей точки зрения, не выдерживает критики. При этом профессиональные и общенациональные интересы нередко приносятся в жертву ведомственным и бюрократическим. К сожалению, нередко предпочтение отдается не самым квалифицированным специалистам и ведущим научным центрам, а самым покладистым и «понятливым».
Го1 - Насколько реально изменить существующую ситуацию?
— Думаю, это зависит от двух обстоятельств. Во-первых, от наличия в стране необходимых интеллектуальных ресурсов и инструментов для их консолидации (таких, например, как наш Общественный совет). Во-вторых, способности государства целенаправленно поддерживать лучшие решения и лучших специалистов или стимулировать такую поддержку лидерами национального бизнеса. Это особенно важно для решения задач правового характера. Не финансируемые государством законопроекты (как и их продвижение) обеспечиваются из других источников. Далеко не всегда цели инвесто-
ров совпадают с интересами большинства и государства. Российский бизнес в сфере здравоохранения, на мой взгляд, еще не сделал окончательного выбора: платить чиновнику или создавать правовую среду, в которой взятки не нужны. В свою очередь российское государство также оказалось не готовым определить и обеспечить реализацию приоритетных проектов по развитию правовых основ здравоохранения. Пока что мы не обнаруживаем на сайтах Минздравсоцразвития или Рос-здравнадзора госзаказов на конкурсную разработку проектов Медицинского кодекса, законов о медицинском страховании, защите прав пациента, ответственности за подделку лекарств и врачебную халатность, федеральных программ по профилактике отдельных видов заболеваний, противодействии обороту недоброкачественных, контрафактных и фальсифицированных лекарственных средств и др. К сожалению, чиновники, на которых формально лежит ответственность за совершенствование правовых основ здравоохранения, в основном заняты рутинной юридической работой и бесконечными согласованиями, а до решения стратегических задач просто руки не доходят.
Г о 1 - В чем, по-вашему, состоит такая стратегическая задача?
— Суть данной стратегической задачи я бы кратко сформулировал так: создание правовой базы, адекватной потребностям здоровой, процветающей и демографически растущей нации. Существующая правовая база российского здравоохранения, в целом неплохая даже по международным стандартам, на мой взгляд, далека от параметров той задачи. Отдельные ее элементы противоречат друг другу, а отсутствие некоторых связующих звеньев приводит к тому, что в целом система здравоохранения и социального развития функционирует негармонично.
Но самое главное — эта база почти никак
34 СЕРГЕЙ МАКСИМОВ: «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС ВСЕГДА ВЫШЕ ИНТЕРЕСА ОТДЕЛЬНОГО ЧИНОВНИКА»
РЕМШ1ШМ 2006 сентябрь
не связана с приоритетами развития общества. Она не отвечает в полной мере целям формирования в России нации, культивирующей традиции большой семьи, здорового образа жизни, долголетия и пожизненной трудовой активности, эффективной медицинской профилактики как главных приоритетов. Сейчас, по-моему, настал момент, когда нужно серьезно переосмыслить содержание всего нормативного комплекса в сфере здравоохранения.
Эту задачу мог бы выполнить Медицинский кодекс — как некий свод правил, который устранит все противоречия между отдельными элементами достаточно замкнутой правовой системы и создаст стабильную основу для развития здравоохранения в нашей стране. По Конституции здравоохранение представляет собой область совместного регулирования федерального центра и субъектов Российской Федерации, поэтому Медицинский кодекс в любом случае останется лишь основой правовой системы охраны здоровья, включающей в себя не только общегосударственные, но и региональные и локальные элементы. Это обычная практика федеративных государств.
т— Насколько нам известно, такой кодекс уже разрабатывается в «недрах» Совета Федерации.
Уже сам ваш вопрос свидетельствует о том, что делается это не совсем правильно. Правовые акты, имеющие общенациональное значение, должны с самого начала разрабатываться публично, чтобы концепция, в которой определяются ключевые цели и задачи этого законопроекта, и, самое главное, предмет правового регулирования были изначально определены точно и профессионально грамотно. Если это делается закрыто для общества и профессиональных организаций — юридических и медицинских, — вероятность принципиальных ошибок и острого конфликта интересов разных социальных групп резко возрастает. Этот феномен можно было наблюдать летом прошлого года при попытке кулуарно попра-
вить Федеральный закон «О лекарственных средствах».
Правильнее обсуждение проекта закона начинать не тогда, когда он принят в первом чтении, а когда разрабатывается его концепция. Сейчас очень важно, чтобы подготовка такого документа не была кем-то монополизирована. У нас в стране достаточно интеллектуальных ресурсов, чтобы параллельно разрабатывать несколько концепций законопроекта. Для сравнения: с начала 50-х годов прошлого века, когда в США была осознана потребность кодификации Федерального уголовного законодательства, и до момента опубликования проекта Модельного уголовного кодекса США разными специалистами было разработано 13 его вариантов. Лишь после этого Конгрессом был выбран лучший и опубликован. Это принципиальный момент любой серьезной законотворческой работы. Законодатель не должен сам себя загонять в угол, имея единственный вариант решения проблемы. Очень важно, чтобы к тому моменту, когда дело дойдет до обсуждения проекта в парламенте или в правительстве, независимо от того, кто этот проект инициировал — депутат, правительство или президент, — у принимающих решение властных органов была бы возможность выбрать. Пока что государство не слишком охотно выделяет деньги на собственно законотворческую деятельность.
— А разве бюджет Государственной думы и Совета Федерации не говорит об обратном?
— Печально то, что у нас вообще нет ясного правового и финансового механизма подготовки законопроектов за счет бюджета. Для многих, возможно, прозвучит откровением, но в бюджетах как Госдумы, так и Совета Федерации нет даже строки «затраты на подготовку проектов федеральных законов». А между тем именно подготовка законопроектов составляет суть их работы. Вся остальная их деятельность — лишь «гарнир к основному блюду».
Практика «растворения» затрат на законотворческую деятельность в общих бюджетных расходах парламента уже
сама по себе примечательна. Кстати, этот вопрос неоднократно поднимался публично, но так и остался без ответа. Если Счетная палата когда-нибудь решится проверить, сколько именно бюджетных средств расходуется на разработку проектов законов и других нормативных актов, результат скорее всего будет удручающим. Один из депутатов Государственной думы на мой прямой вопрос, почему Федеральное собрание специально не финансирует разработку законопроектов, ответил также прямо: в этом нет нужды, поскольку в очередь к лицу, обладающему правом законодательной инициативы (это не только депутаты, сенаторы, законодательные собрания субъектов РФ, но и президент, Правительство, высшие суды), стоят сотни лоббистов с неизвестно кем и на чьи деньги подготовленными законопроектами. Они не только не просят вознаградить их за труд, но и сами готовы приплатить хорошие деньги за продвижение их проекта. Вряд ли эта практика отвечает интересам государства, поскольку среди тайно лоббируемых законопроектов редко встречаются отвечающие интересам большинства. Что же касается подготовки законопроектов непосредственно самими чиновниками, то, как вы понимаете, среди них не много людей, способных сформулировать и реализовать концепцию принципиально нового закона. Это трудоемкое и неблагодарное занятие обычно поручают академическим и ведомственным ученым на безвозмездной основе. Некоторое исключение составляет, по сути, внеконкурсное финансирование Правительством отдельных научных центров, которыми руководят бывшие высокопоставленные чиновники. Однако исключение скорее подтверждает правило. Вообще, пора создать принципиально более эффективный, чем сегодня, механизм создания законов — принять федеральный акт о нормотворчестве. Лоббизм должен стать открытым и законным, отвечающим этическим правилам. Администрация Президента России просто «задыхается» без регламента, отсутствие которого выгодно лишь тем, кто любит ловить рыбу в мутной воде. Регламенты палат Феде-
рального собрания и Правительства также нуждаются в значительной доработке и принятии их в виде федеральных законов, а не постановлений, как это имеет место сегодня.
т— Принятие Медицинского кодекса, скорее всего, дело не сегодняшнего и даже не завтрашнего дня. А какие еще проблемы отрасли, по-вашему, нуждаются в незамедлительном решении?
— Нужно подумать над тем, чтобы на совершенно ином, более детализированном уровне решить проблемы стандартов в сфере здравоохранения. Крайне плохо осмыслена задача стандартизации в сфере лекарственного обращения. Кто сейчас может сформулировать подлежащие закреплению в законе принципы, правила, положения о том, какой минимальный уровень лекарственной безопасности необходим нашему государству сегодня? В каком нормативном акте написано, что те или иные лекарственные средства Россия обязательно должна производить у себя? Рыночные законы вряд ли могут правильно ответить этот вопрос. Наше государство не может позволить, чтобы жизнь и здоровье сотен тысяч российских граждан зависели лишь от поступающего из-за рубежа инсулина. То же самое касается антибиотиков. Любые конструкции национальной безопасности рассыпаются в прах, если государство не гарантирует собственное производство групп препаратов, обеспечивающих безопасность жизни и здоровья нации.
На принципиально новом уровне нужно также решать вопросы ответственности за вред, причиненный жизни и здоровью граждан. Речь идет об ответственности за ненадлежащее лечение, за оказание недоброкачественной лекарственной помощи. Пока что непонятны даже многие исходные положения такого рода ответственности. Должна ли быть в этом случае обязательная ответственность государства, которая в гражданско-правовом порядке должна уже затем перекладываться на конкретных виновных, причинивших тот или иной вред при оказании лекарственной помощи? Или следует
ориентироваться на создание общих компенсационных фондов организаций, осуществляющих медицинскую и в том числе фармацевтическую деятельность? Или всем нужно привить привычку страховать свою ответственность. Думаю, все эти подходы нужно сочетать. Гражданин не может ждать 10 лет, пока будет установлен виновник, — ему важно, чтобы этот вред, причиненный его здоровью или здоровью его близкого, был незамедлительно компенсирован. Хотя бы оказанием финансовой или лекарственной помощи.
— Для решения этих общенациональных задач, скорее всего, потребуется принятие федеральных законов. Но мелкие несоответствия, очевидно, можно устранить путем принятия ведомственных нормативных актов?
— Есть очень острая и злободневная проблема урегулирования правил общения представителей власти и бизнеса, чиновников и граждан. Административные регламенты, которые должны урегулировать соответствующие процедуры, разрабатываются слишком медленно и, на мой взгляд, принципиально неправильно: телега запряжена впереди кобылы. Прежде следовало бы принять Административный кодекс РФ, в котором должны быть установлены общие правила взаимоотношений между должностными лицами и иными служащими органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческими организациями и гражданами. Сегодня же каждое ведомство пишет регламент для себя (точнее — под себя), как будто бы оно не является частью единого госаппарата.
—Административного кодекса можно ждать еще очень долго, а регулировать деятельность государственных структур нужно уже сейчас. И как, в таком случае, расценивать Постановление Правительства РФ, предписывающее всем без исключения органам исполнительной власти приступить к разработке административных регламентов?
— Думаю, что Правительство, принимая это постановление, переоценило
готовность многих министерств и ведомств гласно и на конкурсной основе разработать такие регламенты. Учитывая, что быстрое принятие Административного кодекса, из-за чрезвычайной сложности и слабой теоретической проработки этого документа, дело действительно малоперспективное, ведомственный подход мог бы показаться верным. Однако это не совсем так. Отсутствие единой методологии и методики разработки административных регламентов неизбежно приведет к принятию противоречивых и уязвимых для оспаривания в суде документов. Нельзя успешно решать частные задачи, не решив прежде общих. Еще Ленин учил большевиков этому простому правилу.
— Между тем заявлено, что принятию административных регламентов должно предшествовать их широкое общественное обсуждение.
— Да, регламенты должны проходить и экспертизу, и рецензирование, однако уровень этого обсуждения пока что вряд ли можно признать достаточным. К примеру, если говорить о двух опубликованных административных регламентах, разработанных Росздравнадзором, то они, на мой взгляд, являются документами общенационального значения, поскольку затрагивают интересы каждого человека. Поэтому и обсуждать их нужно не только в медицинских кругах, а среди всех заинтересованных граждан, которые, к сожалению, не читают профессиональной прессы и не обращаются к электронным ресурсам Рос-здравнадзора.
— Очевидно, это потребует немало времени?
— Вовсе нет, это всего лишь вопрос грамотной организации. Специалисты, занимающиеся информационной деятельностью, точно знают, как подать информацию, чтобы вызвать общественный резонанс, получить отклик и использовать «народный» интеллект.
Беседовала Анна АНТОНОВА ф
