CC BY
337
Седова МЛ.
СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТА ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
Аннотация. В статье рассмотрены особенности сбалансированности бюджета ПФР. Определены факторы, влияющие на финансовую устойчивость российской пенсионной системы.
Ключевые слова. Пенсионная система, бюджет Пенсионного фонда России, сбалансированность бюджета Пенсионного фонда России, финансовая устойчивость пенсионной системы.
Sedova M.L.
BALANCING OF THE RUSSIAN PENSION FUND'S BUDGET AND THE PROBLEMS OF THE PENSION SYSTEM'S SUSTAINABILITY
Abstract. In the article the features of the Russian Pension Fund's balance are described. Factors of financial sustainability of the Russian pension system was done.
Keywords. Pension system, budget of the Russian's Pension Fund, balance of the budget of the Russian's Pension Fund, sustainability of the pension system.
В периодической печати постоянно обсуждаются проблемы дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), хотя такой дефицит наблюдается только с 2014 г. (см. рис. 1). Но наличие или отсутствие дисбаланса в пенсионной системе, нарушение ее финансовой устойчивости не отражается показателем дефицита бюджета ПФР.
Несмотря на то, что с 2003 года бюджет ПФР, как и бюджеты других государственных внебюджетных фондов (ГВФ), переведен на общую бюджетную классификацию РФ, в составе источников финансирования дефицита бюджетов ГВФ, в т.ч. ПФР, нет заимствований в отличие от бюджетов публично-правовых образований. (Только в 1995 году использовались заимствования, позднее оформленные как задолженность федерального бюджета перед бюджетом ПФР.)
Основным источником финансирования дефицита бюджета ПФР являются входящие остатки средств на счете фонда (на балансовом счете 40401) на начало финансового года. До 2003 г. эти остатки отражались в составе доходов ПФР. Следовательно, риск нарушения сбалансированности доходов и расходов бюджета ПФР в отличие от бюджетов публично-правовых образований в средне- и долгосрочной перспективе не связан с необходимостью исполнения долгосрочных обязательств, вытекающих из заимствований на покрытие бюджетного дефицита.
Долгосрочные обязательства при формировании и исполнении бюджета ПФР образуются в результате формирования пенсионных прав застрахованных по обязательному пенсионному страхованию (ОПС) на основе начисленных страховых взносов на ОПС, т.е. разделенной по времени связи между страховыми взносами и пенсионными выплатами. Следовательно, финансовая устойчивость пенсионной системы определяется не текущей, а перспективной сбалансированности доходов и расходов по ОПС, которая современными зарубежными авторами определяется как эквивалентность дис-
ГРНТИ 06.73.15 © Седова М.Л., 2018
Марина Леонидовна Седова - кандидат экономических наук, доцент, профессор департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Контактные данные для связи с автором: 101000, Москва, М. Златоустинский пер., д. 7, корп. 1 (Russia, Moscow, M. Zlatoustinskiy lane, 7/1). Тел.: +7 7 (495) 625-56-52. Е-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 07.07.2018.
котируемых денежных потоков в период уплаты страховых взносов, с одной стороны, и выплаты пенсий, с другой, в разрезе отдельных возрастных групп (когорт) [8; 12]. Такой подход позволяет оценить устойчивость пенсионной системы не только в рамках распределительной, но и накопительной модели, но сложно применим для России, т.к. сложно корректно определить ставку дисконтирования на таком длительном временном отрезке, особенно для групп старшего поколения.
Составлено автором на основе отчетов об исполнении бюджета ПФР за 2003-2017 гг.
Рис. 1. Дефицит / профицит бюджета ПФР, в % к общей сумме доходов бюджета
Одним из способов текущей сбалансированности в системе социального страхования, к которому относится ОПС, является трансферт из бюджета центрального правительства. Что касается трансферта из федерального бюджета бюджету ПФР, который отражается в доходах бюджета ПФР, то его наличие связано не только с достижением сбалансированности страховой пенсионной системы, но и с выполнением обязательств Российской Федерации, выходящих за рамки системы, в т.ч. не связанных с пенсионными выплатами (материнский капитал, ежемесячные денежные выплаты федеральным льготникам и др.).
Собственно трансферт на ОПС (заметим, что трансферт на ОПС до 2013 г. в нормативных правовых актах определялся как «трансферт на покрытие дефицита бюджета ПФР», в 2013-2014 гг. -«трансферт на обеспечение сбалансированности бюджета») в бюджет ПФР для достижения сбалансированности страховой пенсионной системы составлял и составляет лишь долю в общей сумме трансферта федерального бюджета Пенсионному фонду [2; 14]. Эта доля в последние 8 лет снижается и составляет около 21% в 2018 году (см. рис. 2).
Хотя методика расчета трансфертов на ОПС не утверждена на данный момент, величина трансферта также связана с определенными обязательствами, в т.ч. принятыми в предыдущие годы, а именно: не обеспеченными дополнительными взносами досрочными пенсиями; страховыми пенсиями, по которым страхователем начислены, но не уплачены в ПФР страховые взносы в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации [4]; на повышение к фиксированной выплате; в случае отмены моратория по страховым взносам на накопительную пенсию - компенсация выпадающих доходов на выплату страховой пенсии [5].
Выплату страховой пенсии наряду с данным трансфертом и страховыми взносами обеспечивают также трансферты: на компенсацию пониженных тарифов взносов для отдельных категорий страхователей, включения в страховой стаж нестраховых периодов, а также трансферт на валоризацию пенсионных прав, приобретенных на начало 2002 года. Доля трансферта федерального бюджета на выплату страховых пенсий (сумма трансфертов на ОПС на компенсацию пониженных тарифов, за нестраховые периоды и на валоризацию) составляет около 57% в 2018 году от общей суммы трансферта федерального бюджета Пенсионному фонду, она колебалась от 52% в 2014 г. до 85,8% в 2015 г.
Российская пенсионная система после проведенных реформ повторяет советскую практику, при которой главным недостатком пенсионной системы назывались дотации союзного бюджета бюджету государственного социального страхования на выплату государственных пенсий. Вместе с тем,
трансферт бюджета центрального правительства для достижения сбалансированности публичного пенсионного фонда не является уникальной российской практикой.
100 80 60 40 20 0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
■доля трансферта на ОПС в общей сумме трансферта федерального бюджета ПФР, %
Вдоля трансферта на ОПС, пониженные тарифы, нестраховые периоды, валоризацию в общей сумме трансферта,
%
Составлено автором на основе отчетов об исполнении бюджета ПФР за 2003-2017 гг. и Федерального закона о бюджете ПФР на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов
Рис. 2. Доля трансферта на ОПС и трансфертов, связанных с ОПС в общей сумме трансферта федерального бюджета ПФР в 2010-2018 гг. (2010-2017 гг. - на кассовой основе, 2018 г. - на основе бюджетных назначений)
Например, в Швейцарии, где средства пенсионного страхования как вида социального страхования управляются негосударственными институтами, трансферт из федерального бюджета в пенсионный фонд в 2016 году составлял 19,4% от доходов фонда пенсионного страхования. Кроме того, федерация в швейцарский публичный пенсионный фонд делает также взнос в виде отчислений от НДС и доходов от казино - 6% от доходов (2016) [7]. В Японии в соответствии с данными МАСО из центрального бюджета финансируется 50% пенсионных выплат и все расходы на администрирование национальной пенсионной программы [6]. При этом место Швейцарии в международных индексах пенсионных систем - Индекс B в Melbourne Mercer Global Pension Index (2017) [10] и 13 место в Pension Sustainability Index (2016) [11], место Японии в данных индексах, соответственно, Индекс D и 46 место. Россия в Pension Sustainability Index (2016) занимает 27 место.
Таким образом, наличие бюджетного трансферта публичной пенсионной страховой системе не является главной характеристикой при оценке системы, в т.ч. ее устойчивости. Во многих странах в кризис 2008-2009 гг. за счет бюджетных средств были компенсированы убытки частных фондов в рамках обязательной пенсионной накопительной компоненты. Например, в Чили, которую признавали до этого времени страной с самой успешной пенсионной реформой, направленной на распределение рисков пенсионных обязательств между публичным и частном сектором.
Пристальное внимание объемам бюджетного субсидирования публичных пенсионных фондов и обязательств, исполняемых этими фондами, уделяется в рамках решения проблемы так называемой бюджетной консолидации, предполагающей ограничения расходов бюджета расширенного правительства и соответственно государственного долга для достижения макроэкономической стабильности. Исследования, проведенные экспертами МВФ, показали, что основными причинами двукратного роста государственных расходов и государственного долга в странах G7 в 1950-2010 гг. стало увеличение расходов и их доли в первичных расходах на пенсионное обеспечение и здравоохранение [13, с. 10].
Следовательно, проводимые в этих странах пенсионные реформы, в том числе увеличение пенсионного возраста, представляют собой попытки ограничить дальнейший рост публичных долгов, которые в развитых странах на 2007 г. составляли более 70% ВВП [13, с. 5]. В США обязательства государственной пенсионной системы напрямую связаны с государственным долгом, поскольку формируемый в составе федерального бюджета и передаваемый в трастовое управление пенсионный фонд (Old-Age and Survivors Insurance - OASI) инвестирует средства в финансовые активы, основным из которых являются федеральные облигации нерыночного займа [9].
В Российской Федерации, напротив, наблюдается один из самых низких уровней государственного долга. Доля расходов на пенсионное обеспечение в составе расходов бюджета расширенного пра-
85,8
вительства в России составляет 23,7% (8,6% ВВП) - в 2016 г. [9]. Но это ниже, чем в Австрии, Бельгии, Финляндии, Греции, Франции, Германии, Венгрии, Италии, Японии, Польше, Португалии, где в 2013 г. эта доля варьировалась от 10,2% в Бельгии до 16,3% ВВП в Италии [9]. Кроме того, динамика государственных расходов в Российской Федерации не определяется расходами на выплату пенсий, это иллюстрирует рисунок 3. Современные показатели публичных расходов на пенсионные выплаты стран Западной Европы по прогнозным оценкам в Российской Федерации будут достигнуты только в 2050 г. [11].
50 -, 40 30 20 10 0
2011 2012 2013 2014 2015 2016
расходы на выплату страховой пенсии ■ общий объем публичных расходов (статистика госфинансов)
Составлено автором на основе статистики государственных финансов (сайт Федерального казначейства) и отчетов об исполнении бюджетов ПФР.
Рис. 3. Расходы на выплату страховой пенсии в % к ВВП и общий объем публичных расходов
в Российской Федерации в 2011-2016 гг.
Тем не менее, исследование финансовой устойчивости российской пенсионной системы, главное место в которой занимает распределительная составляющая (т.е. доходы и расходы на выплату страховой пенсии), остается актуальным, поскольку пенсионные обязательства перед застрахованными формируются за весь период их трудовой деятельности. Согласно общему подходу к исследованию устойчивости любой системы, финансовая устойчивость пенсионной системы подразумевает возможность исполнения принятых пенсионных обязательств в условиях воздействия внешних и внутренних факторов, т.е. основным предметом исследования выступает не текущая, а средне- и долгосрочная сбалансированность доходов и расходов бюджета ПФР, связанных с обязательствами в области ПФР.
Частично риск несбалансированности бюджета ПФР в среднесрочной перспективе в разрезе распределительной страховой пенсионной системы нивелируется действующей с 2015 года пенсионной формулой, заменившей условные рублевые накопления на баллы, стоимость которых ежегодно пересматривается. Но использовать этот инструмент только для достижения сбалансированности бюджета ПФР без необходимости поддержания уровня замещения пенсией зарплаты невозможно. Риски, связанные с обязательствами в области выплаты Пенсионным фондом России за счет пенсионных накоплений, минимизируются формированием выплатного резерва, резерва по ОПС, ежегодным увеличением ожидаемого периода выплат и прекращением права на наследование при осуществлении хотя бы одной выплаты застрахованному.
В Российской Федерации действуют, как и в других странах, негативные демографические и макроэкономические факторы, влияющие на пенсионную систему. Но при этом следует признать: более низкий уровень продолжительности жизни, чем в других странах; большую численность неработающих граждан трудоспособного возраста, не являющихся инвалидами, даже при низких показателях безработицы; общий низкий уровень доходов населения. Учет уровня доходов населения необходим для оценки возможности дополнения выплат пенсий, гарантированных государством, пенсиями в со-
ответствии с договорами о негосударственном пенсионном обеспечении или добровольном пенсионном страховании.
Таким образом, изменение параметров российской пенсионной системы, в т.ч. решение вопросов об изменении пенсионного возраста, невозможно осуществлять по общемировым правилам. Тем более, что опыт других стран, показывает: нет «универсальных рецептов». В силу экономических и политических изменений в наиболее близких к России странам, с точки зрения истории экономического развития, произошли корректировки ранее принятых изменений пенсионного законодательства. Так в Польше после предварительного повышения был снижен пенсионный возраст, в Чехии и Польше отказались от обязательной пенсионной компоненты, в Венгрии снизили тариф взносов на формирование обязательных пенсионных накоплений [9]. В Казахстане с июля 2018 г. вводится элемент пенсионной системы, аналогичный российским страховым пенсиям без учета фиксированной выплаты, основанный на условных накоплениях пенсионных прав, введены дополнительные взносы работодателя, при этом принято решение о дальнейшем повышении пенсионного возраста [3].
В любом случае, при решении вопроса о повышении пенсионного возраста в Российской Федерации необходим точный прогноз численности работающего населения (т.н. активных застрахованных), который в большинстве прогнозных моделей определяется или на основе числа лиц трудоспособного возраста [2] или через соотношение фонда оплаты труда и средней зарплаты [1], не учитывает данные персонифицированного учета в системе ОПС, а также ожидаемое высвобождение лиц или изменение структуры занятости по видам и формам в результате расширения использования 1Т-технологий.
В условиях низкого уровня пособий по безработице, не соизмеримых с размером пенсий, снижение расходных обязательств Российской Федерации в области пенсионного обеспечения может привести к падению совокупного спроса в экономике. Следует также иметь в виду, что повышение пенсионного возраста влечет за собой увеличение среднего размера пенсии, а это может привести также к дисбалансу пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Поэтому очень важно законодательно закрепить требования актуарных оснований любых решений об изменении основных параметров пенсионной системы, в т.ч. повышения пенсионного возраста.
Также необходимо в пенсионном законодательстве закрепить устранение дисбаланса между необходимым страховым стажем для назначения страховой пенсии и ожидаемым периодом пенсионных выплат по ОПС, в настоящее время последний постоянно пересматривается только при расчете накопительной пенсии. Дисбаланс между периодами в 2018 году хотя и сократился, но составляет 11,5 лет (см. таблицу).
Среди внутренних факторов, снижающих устойчивость российской пенсионной системы, можно выделить спорные управленческие решения, принятые с 2002 г.:
• неэффективное управление резервом ПФР, созданным в 2002 году для прохождения «демографической ямы» 2010-х годов и полностью исчерпанным до 2007 г.;
• решение об учете пенсионных прав в распределительной системе исходя из начисленных, но не
уплаченных взносов;
• нерешаемая до 2012 г. проблема финансового обеспечения пенсий «досрочникам»;
• непоследовательность тарифной политики в области ОПС;
• неоднократная смена администратора страховых взносов в ГВФ;
• отвлечение кассовых остатков средств ПФР на счет федерального бюджета.
Мерами по преодолению данных факторов могли бы стать возврат к оценке пенсионных прав, исходя из уплаченных в ПФР пенсионных взносов, а также введение правила начисления доходов от размещения временно свободных средств федерального бюджета пропорционально объему привлекаемых ежедневных остатков со счета 40401. Необходимо рассмотреть возможность объединения денежных и информационных потоков при формировании пенсионных прав, которые были разделены в результате передачи части прав по администрированию страховых взносов на ОПС от ПФР к ФНС в 2017 г.
Результатом такого разделения может стать искажение информации о численности застрахованных, как одного из важных показателей прогнозных оценок сбалансированности пенсионной системы,
поскольку объекты учета разделены между ПФР и ФНС. Персонифицированный учет Пенсионным фондом ведется в разрезе застрахованных, независимо от того, у скольких работодателей он занят или совмещает работу по трудовому и гражданско-правовому договору, а ФНС - в разрезе страхователей (работодателей и самозанятых).
Таблица
Страховой стаж и ожидаемый период пенсионных выплат в России, лет
Год Требования к страховому (трудовому) стажу для назначения пенсии по старости в системе пенсионного страхования Ожидаемый период выплат Справочно: ожидаемая продолжительность жизни при рождении по данным Росстата
общая муж. жен.
До 2002 г. 20 лет у женщин, 25 лет у мужчин Не устанавливался 65,23 (2001) 58,92 (2001) 72,17 (2001)
2002 г. 5 лет Последовательно увеличивался с 12 лет в 2002 году до 19 лет в 2013 году для расчета трудовых пенсий 64,95 (2002) 58,68 (2002) 71,90 (2002)
2015 г. 6 лет 19 лет 71,39 65,92 76,71
2018 г. 9 лет 20,5 лет Низкий вариант прогноза
72,45 67,48 77,43
Средний ва риант прогноза
72,90 67,88 77,73
Высокий ва риант прогноза
73,51 68,57 78,26
Составлено автором на основе Справочной информации КонсультантПлюс и данных Росстата.
Подводя итоги, можно утверждать, что факт дефицита или профицита бюджета ПФР не отражает однозначно проблему устойчивости пенсионной системы, как и общий размер трансферта федерального бюджета Пенсионному фонду. Актуальность исследования устойчивости пенсионной системы связана не с долгосрочными обязательствами, вытекающими из источников финансирования дефицита бюджета ПФР, а пенсионными обязательствами, формируемыми на основе всего периода начисления и уплаты страховых взносов. Повышение пенсионного возраста не является единственной и однозначной мерой укрепления финансовой устойчивости пенсионной системы, возможно принятие и иных мер, корректирующих действие внутренних факторов ее развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Актуарные расчеты ПФР. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pensionreform.ru/924 (дата обращения 04.06.2018).
2. Горлин Ю.М. Дефекты действующей пенсионной формулы // Экономическая политика. 2014. № 4. С. 98-115.
3. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам пенсионного обеспечения: Закон Республики Казахстан от 2 августа 2015 года № 342-У.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 9-П от 10 июля 2007 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинско-го районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой.
5. Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».
6. Профиль страны (Япония) на сайте МАСР. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.issa.int/ru/ country-details?countryId=JP®ionId=ASI&filtered=false (дата обращения 04.06.2018).
7. Сайт Федерального бюро статистики Швейцарии. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.bsv. admin.ch/bsv/en/home/social-insurance/ahv/statistik.html (дата обращения 04.06.2018).
8. Hiedler M., Müller Chr., Weddige O. Measuring accrued-to-date liabilities of public pension schemes - method, data and limitations. Research Center for Generational Contracts Freiburg University, 2009.
9. Pensions at a Glance, 2017. OECD and G20 Indicators. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://read.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/pensions-at-a-glance-2017_pension_glance-2017-en#page1 (дата обращения 04.06.2018).
10. Melbourne Mercer Global Pension Index. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://australiancentre.com.au/ wp-content/uploads/2016/10/MMGPI2016-Report.pdf (дата обращения 04.06.2018).
11. Pension Sustainability Index. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.fiapinternacional.org/wp-content/uploads/2016/10/Pension-Sustainability-Index-2016.pdf (дата обращения 04.06.2018).
12. Schröder C. Profitability of pension contributions: Evidence from real-life employment biographies. DIW Discussion Papers, 2010. № 1057.
13. Schaechter A., Cottarell, C. Long-Term Trends in Public Finances in the G-7 Economies. IMF, 2010.
14. Solov'ev A.K. The Pension Age as a Factor Regulating the Deficit of the State Pension System // Studies on Russian Economic Development. 2018. Vol. 29. № 1. Р. 86-93.
