CC BY
77
-т
SCIENCE TIME
САНИТАРНАЯ ОЧИСТКА КАК ФАКТОР ОПТИМАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ И УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Коростиев Антон Владимирович, Мурзин Антон Дмитриевич, Южный федеральный университет,
г. Ростов-на-Дону
E-mail: admurzin@yandex.ru
Аннотация. Статья посвящена анализу проблемы сбора и утилизации твердых бытовых отходов как важного направления муниципального менеджмента. В процессе исследования затрагиваются вопросы оптимизации затрат ресурсов города в области санитарной очистки и экономического механизма регулирования системы обращения отходов. Авторами определены направления развития существующей структуры управления обращением твердых отходов хозяйственной деятельности в муниципальных образованиях.
Ключевые слова: санитарная очистка, бытовые отходы, муниципальный менеджмент, использование ресурсов, устойчивое развитие, экономический механизм, урбанизированные территории
Проблемы санитарной очистки городских территорий, утилизации и переработки твердых бытовых и других отходов в последние годы для крупных городов приобретают все большую остроту и актуальность.
Средний прирост объемов образования отходов производства и потребления на протяжении последних 10-15 лет достаточно стабилен и составляет 3-4% в год. При таких темпах общий объем образования всех видов отходов производства и потребления в крупном городе к 2020 году превысит 22 млн. тонн [1].
Ситуация значительно осложняется действующим порядком утилизации и переработки городских отходов. Темпы развития технической базы городской системы обращения с отходами отстают от реальных потребностей города, особенно с учетом существенного снижения в последние годы объема отходов, принимаемых на полигонах. Кризисная экологическая ситуация в сфере обращения с отходами производства и потребления требует принятия срочных мер по сокращению объема коммунальных отходов, подлежащих полигонному
захоронению.
В настоящее время организацию сбора отходов, образующихся в жилом секторе, осуществляют управляющие многоквартирными жилыми домами организации, которые напрямую, без проведения торгов (тендеров), заключают соответствующие договора со специализированными транспортными организациями. Основное внимание, при этом, уделяется исключительно процессу вывоза мусора. Ответственность за утилизацию отходов лежит на компании-транспортировщике. Так как дальнейший контроль за действиями транспортировщика практически отсутствует, конечный результат вывоза твердых бытовых отходов отследить становится достаточно сложно. Действуя согласно заключенных договорам на вывоз твердых бытовых отходов, компании-транспортировщики фактически не обязаны заботиться о полноценном захоронении ТБО и обеспечении экологических требований по вывозу мусора.
Рынок услуг по санитарной очистки и вывозу мусора крайне дифференцирован. Сильная ценовая конкуренция существует не только между транспортными компаниями, но и между отдельными мусорными полигонами. Управляющие жилищные организации и транспортные компании, специализирующиеся на вывозе ТБО, выбирают объекты захоронения с самыми низкими ценами. Каждый мусорный полигон стремится получить максимальный объем отходов за короткий промежуток времени, что часто приводит к нарушению технологии захоронения ТБО, а также нарушению санитарных и экологических нормативов, обостряется конкуренция между существующими мусорными полигонами. При этом решение на выдачу лицензии на создание новых мусорных полигонов выдаются местными администрациями, что не исключает коррупционную составляющую.
Таким образом, в современных условиях десятков организаций, работающих на рынке сбора, транспортировки и утилизации ТБО проведение контроля за соответствием спецтранспорта экологическим стандартам, а также за легитимностью обезвреживания и размещения отходов на лицензированных объектах, представляется практически невозможным. Этот процесс усугубляет ситуацию на рынке услуг по санитарной очистке и наносит ущерб природным ресурсам.
Такая ситуация в сфере обращения и утилизации ТБО сложилась в результате того, что, при отсутствии действенной системы государственного и экологического контроля, направления потоков отходов и их утилизация определяется только принципом краткосрочного получения максимального дохода соответствующими коммерческими организациями и муниципальными структурами.
Таким образом, к недостаткам существующей системы управления санитарной очисткой города следует отнести [2]:
- малую эффективность, особенно если учитывать экологические цели;
- наиболее экономически выгодные операции (сбор, транспортировка, захоронение на полигонах) приватизированы, а остальные зависят от бюджетных выплат, величина которых не прогнозируется;
- финансовый и административный контроль крайне затруднен и недостаточен из-за множества договоров, которые частично дотируются за счет городского бюджета, что приводит к неэффективному использованию и хищениям бюджетных средств;
- выполняются только краткосрочные минимальные экологические требования по сбору и вывозу отходов;
- инвестиции возможны только в услуги низкого уровня с целью использования краткосрочных возможностей на рынке утилизации отходов.
С целью внедрения механизма контроля за распределением потоков отходов на технически и экологически приемлемые мусорные полигоны и другие объекты по их утилизации, по нашему мнению, необходимо централизовано регулировать операции на рынке управления отходами.
Для решения существующих проблем повышения эффективности управления обращением с отходами города представляется необходимым внедрение централизованной комплексной системы управления утилизации (вывоза, переработки, обезвреживания и размещения) отходов, образующихся в городе, с сосредоточением и концентрацией функций в единой городской управляющей структуре.
Действия такой единой управляющей структуры (городского координатора) будут заключаться в обеспечении централизованной схемы вывоза, утилизации и переработки ТБО, механизмом реализации которой будет являться проведение торгов (тендеров) на выбор компаний, предоставляющих услуги по вывозу и утилизации ТБО, с последующим заключением долгосрочных контрактов (не менее 5 лет) на этот вид деятельности.
Сравнительные характеристики существующей и централизованной системы управления потоками ТБО приведены в табл.1.
Размещение на электронной площадке открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по удалению отходов, образующихся в жилом секторе города, будет способствовать экономии средств городского бюджета за счет тендерного снижения и штрафных санкций к исполнителю, предоставляющему данные услуги, в случае их некачественного предоставления.
Объединение услуги вывоза и утилизации отходов у одного исполнителя с заключением с ним государственного (городского) контракта на 5-10 лет, позволит исполнителю гарантировано вкладывать финансовые средства в необходимое специализированное оборудование и автотранспорт для эффективного и легитимного выполнения заключенного контракта.
Таблица 1
Сравнение основных характеристик существующей и централизованной систем
управления потоками ТБО [3]
Факторы сопоставления Существующая система Централизованная система
Распределение ответственности Нечеткое, десятки организаций отвечают за чистоту города; Произвольный выбор объекта обезвреживания Централизованное управление санитарной очистки города; Распределение отходов по утвержденным объектам
Масштаб операций Характерны мелкий масштаб и разнообразие операций, что приводит к несогласованности объектов Крупный масштаб операций, особенно при выполнении управленческих функций направления потоков отходов
Финансовая устойчивость Слабая, поскольку велика конкуренция. Прибыльные операции приватизированы, а остальные зависят от случайных бюджетных выплат, величина которых не прогнозируется Достигается путем расчетов затрат и цен на услуги. Процедуры расчета затрат создадут прозрачность эксплуатационных и постоянных издержек
Финансовый и административный контроль Не обеспечен из-за множества договоров и разнообразия процедур формирования счетов. Возможность перекрестного финансирования, т.к. бюджетные ассигнования неструктурированны Полностью обеспечен, т. к. ответственность по договорам и финансовые полномочия принадлежат единой организации
Управляемость потоков ТБО Недостижима из-за разнообразия структуры рынка. Рыночные механизмы не могут направлять потоки отходов по экологически благоприятному маршруту Полностью обеспечена, т. к. управляющая организация принимает решение о направлении отходов исходя из существующих нормативных требований
Координация элементов цепи удаления ТБО Не обеспечена из-за большого числа разнонаправленных интересов на рынке. Обеспечивается в полной мере путем контроля каждое звено цепи удаления отходов
Экологичность Деэкологизация процесса захоронения ТБО возникает из-за конкуренции в сочетании с принятым способом лицензирования свалок Открывается возможность благоприятного развития ситуации, введения в реальную силу существующей нормативной базы
Соблюдение экологических интересов населения Выполняются только краткосрочные минимальные требования по сбору и вывозу. Способна также выполнять долгосрочные требования и в сжатые сроки повышать эффективность обращения с отходами
Соответствие нормам безопасности и стабильность развития Отсутствует из-за различия интересов и партнеров на рынке. Долгосрочное развитие не планируется Создает условия для безопасного удаления отходов и активно управляет развитием
Централизация системы управления санитарной очисткой на уровне города позволит обеспечить [4]:
- высокую экологическую эффективность т.к. обеспечивается соблюдение установленных экологических нормативов и четкое распределение отходов по утвержденным объектам;
- крупный масштаб операций, особенно при выполнении управленческих функций направления потоков отходов;
- жесткий финансовый контроль и административный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на эти цели: открытость процедур расчета затрат и цен на услуги по вывозу и утилизации отходов позволит создать прозрачность и контролируемость финансовых потоков;
- полностью обеспечивается управляемость и координация всех элементов цепи процесса вывоза, утилизации и переработки ТБО исходя из существующих нормативных экологических требований;
- соблюдение экологических интересов населения.
Создание единого городского координатора по управлению системой санитарной очистки и применение штрафных санкций к недобросовестным исполнителям работ в сфере вывоза, переработки и утилизации ТБО позволит обеспечить эффективное расходование финансовых средств.
Кроме того, такая управляющая структура на уровне муниципалитета, наделенная соответствующими полномочиями, может стать ценным партнером для российских и зарубежных компаний и обеспечивать предпосылки для создания государственно-частного партнерства в сфере обращения с городскими отходами [5]. Правительству города возможно будет сократить бюджетные затраты по финансированию строительства, эксплуатации и рекультивации объектов сортировки, переработки и захоронения отходов.
Таким образом, за короткий период времени без привлечения дополнительных средств городского бюджета возможно создать эффективную систему вывоза отходов с жилых территорий города и промышленную инфраструктуру по сортировке и сбору вторичных материальных ресурсов, переработке отходов и захоронения не отсортированных и не переработанных отходов. Централизованная система обеспечит открытость и прозрачность сферы санитарной очистки территорий города и обращения с отходами, образующимися в городе.
Модель общественного устройства, основанная на государственном регулировании экономики, предполагает решение различных социально-экономических проблем преимущественно с помощью директивного нормативно -правового механизма. Основополагающая задача государственного регулирования обращения твердо-бытовых отходов хозяйственной деятельности в муниципальных образованиях заключается в защите интересов всех
экономических субъектов, прямо или косвенно вовлеченных в данную сферу. Государство должно обеспечить в практике хозяйственной деятельности эффективную реализацию общепризнанного принципа «загрязнитель платит», предполагающего установление обязательной платы для экономических субъектов, являющихся источниками образования отходов.
Величина подобных экологических платежей должна формироваться с учетом спроса и предложения на рынке обращения отходов. С этой целью к общественным институтам может быть обращен запрос на совместное создание условий развития предпринимательства, товарных рынков и рынков услуг в сфере обращения твердых бытовых отходов хозяйственной деятельности. Субсидирование подобных мероприятий будет способствовать притоку предпринимателей в сферу обращения отходов и позволит им своевременно благоустроить места сбора бытовых отходов, а также повысить эффективность процесса вывоза и переработки отходов. Государство может усилить потенциал разработки программ в сфере обращения отходов и их дополнительного финансирования, а общество получит полезный эффект от внедрения и использования ресурсосберегающих технологий.
Интересы субъектов обращения отходов хозяйственной деятельности в муниципальных образованиях можно структурировать следующим образом [6]:
а) государство - осуществляет стратегическое планирование управления обращением отходов на различных территориях, ведет государственный статистический учет, способствует устранению конфликтов в сфере обращения отходов, взымает плату за утилизацию отходов, реализует задачи пополнения бюджета за счет платного отвода земель на строительство полигонов ТБО и мусороперерабатывающих предприятий, за счет пошлин со сделок купли -продажи ресурсов ТБО;
б) общество - формирует рынки утилизации отходов хозяйственной деятельности, организует сбор ценных компонентов и использование продукции мусороперерабатывающих предприятий, производит общественно полезные блага за счет использования вторичного сырья, в том числе в промышленности и строительстве, а также за счет экологически безопасного захоронения неиспользованных компонентов отходов, предоставляет обоснованные и достоверные сведения об объемах отходов.
в) физических и юридические лица - приобретают юридическое обеспечение гарантий прав на отходы и их утилизацию, выступающее стимулом к инвестициям в технологии переработки мусора и организацию эффективного производства продукции их вторичных ресурсов, получают возможность долгосрочного пользования объектами хранения и переработки твердых отходов, залога отводимой для строительства полигонов отходов земли или права ее аренды, компенсации внешних отрицательных (загрязнение окружающей среды)
и положительных (получение доходов от объектов обращения отходов) издержек (экстерналий).
Существующее законодательство определяют основные требования к физическим и юридическим лицам при обращении с отходами производства и потребления, а также разграничивает полномочия Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере обращения твердых отходов.
Схематично действующая в настоящее время структура управления и контроля обращения отходов производства и потребления показана на рис.1.
Рис. 1 Действующая структура управления и контроля обращения твердых отходов хозяйственной деятельности в муниципальных образованиях
По результатам анализа существующей системы управления обращением твердых бытовых отходов выявлены существенные организационные недостатки. Реформирование существующей системы управления обращением отходов в муниципальных образованиях, по нашему мнению, следует производить с учетом принципов рационального разграничения функций федеральных, региональных и местных органов власти, а также многообразия форм собственности и процессов демонополизации.
Вместе с тем, даже оптимальное сочетание федеральной, государственной и муниципальной формы собственности в сфере управления обращением отходов хозяйственной деятельности постоянно требует решения организационно-управленческих задач различного уровня. Своевременность и качество решения данных задач обуславливается формированием специального органа управления, регулирующего условия разграничения прав владения и пользования собственности в сфере обращения отходов.
Во многих развитиях странах Европы сфера обращения, утилизации и переработки твердых отходов хозяйственной деятельности изначально формировалась как самостоятельная сфера экономической деятельности [5]. Например, в Германии в данной сфере занято более 250 тыс. экономических агентов, а годовой оборот превышает 40 млрд. евро [5].
В настоящее время во многих развитых странах сфера обращения отходов хозяйственной деятельности фактически стала относительно самостоятельной отраслью экономики, объединяющей субъектов образования отходов, предприятия сбора, транспортировки, сортировки, переработки и размещения отходов, а также прочих участников рынка утилизации твердых бытовых отходов, и экономических субъектов, использующих продукцию мусороперерабатывающих комплексов.
Мы полагаем, что в нашей стране необходимо провести скорейшую законодательную инициативу по выделению сферы обращения отходов в самостоятельную область деятельности, которая могла бы объединить и укрупнить установленные сейчас разрозненные виды экономической деятельности. В частности, выделение субъектов сбора и утилизации твердых бытовых отходов в самостоятельный рентабельный вид экономической деятельности, независящий от сферы жилищно-коммунального хозяйства, позволит высвободить значительные ресурсы органов управления городского хозяйства и сосредоточить их усилия на решении других жизненно важных проблем. Сфера обращения отходов в этом случае получит значимый импульс развития, основанный на принципах рыночной конкуренции [7].
Таким образом, комплекс обозначенных приоритетных задач обуславливает необходимость создания единого целостного механизма государственного регулирования организационно-экономических отношений сферы обращения твердых отходов хозяйственной деятельности для обеспечения экологической безопасности и обеспечения условий социально-экономического развития отдельных территорий и страны в целом.
Литература:
1. Основные показатели охраны окружающей среды: статистический бюллетень / Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Москва, 2014. 122 с.
2. Мурзин А.Д. Система экономических проблем развития урбанизированных территорий // Актуальные вопросы экономических наук. 2011. № 22-2. С. 40-44.
3. Шевченко Т.И. Децентрализованная сортировка: предпосылки внедрения и анализ результативности // Твердые бытовые отходы. 2011. № 11. С. 13-16.
4. Коростиев А.В., Чернышев М.А. Совершенствование методов управления ТБО в муниципальных образованиях // Международный научно-исследовательский журнал. 2013. № 7-3 (14). С. 18-21.
5. Анопченко Т.Ю., Кирсанов С.А., Чернышев М.А. Зарубежный опыт управления в сфере твердых бытовых отходов // Российский академический журнал. 2014. Т. 27. № 1. С. 8-14.
6. Коростиев А.В., Чернышев М.А. Совершенствование методов управления твердо-бытовыми отходами в муниципальных образованиях // Международный научно-исследовательский журнал. 2013. № 7-3 (14). С. 18-21.
7. Мурзин А.Д. Комплексная оценка социо-эколого-экономических факторов состояния урбанизированных территорий // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 8. С. 44-50.
