CC BY
63
М.Е. Стадолин
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ САНИТАРНОЙ ОЧИСТКОЙ
ГОРОДА МОСКВЫ
IMPROVING THE MANAGEMENT OF SANITARY CLEANING OF THE CITY
OF MOSCOW
Аннотация. В связи с ростом объема городских отходов при ограниченности мусорных полигонов в Московском регионе остро встают проблемы совершенствования действующей системы управления санитарной очистки. В настоящее время в городе отсутствует единая система управления санитарной очисткой, вывозом и утилизацией бытового мусора занимаются значительное число транспортных и других специализированных организаций, деятельность которых практически бесконтрольна и сопровождается экологическими и финансовыми нарушениями. Создание единой городской координирующей структуры управления
санитарной очистки позволит через систему централизованных торгов оптимизировать процессы сбора, транспортировки и утилизации ТБО, обеспечить финансовый, экологический и другие виды контроля в этой сфере городского хозяйства.
Abstract. In connection with the growth of the volume of municipal waste with limited landfills in the Moscow region acutely raises problems of the improvement of the existing management system of sanitary cleaning. At the present time in the city there is no single system of management of sanitary cleaning, transportation and disposal of household waste are engaged in a significant number of vehicles and other specialized organizations, which activity is practically out of control, and is accompanied by environmental and financial violations. The creation of a unified urban coordinating structure of management of the sanitary cleaning will allow through the system of the centralized trading optimize the processes of collection, transportation and disposal of solid waste, to ensure the financial, ecological and other kinds of control in the sphere of municipal economy.
Ключевые слова. Специализированные организации, захоронение на мусорных полигонах, вывоз и утилизация ТБО, единый городской координатор.
Keywords. Specialized organizations, disposal of the waste landfill, the removal and disposal of MSW, a single city coordinator.
Проблемы санитарной очистки городских территорий, утилизации и переработки твердых бытовых и других отходов в последние годы для крупных городов приобретают все большую остроту и актуальность.
Так, в Москве ежегодно образуется в жилом секторе 3,15 млн. тонн твердых бытовых отходов (ТБО) и 1,15 тыс. тонн крупногабаритного мусора (КГМ), более 1,1 млн. тонн ТБО в нежилом секторе, свыше 2 млн. тонн отходов строительства и сноса,
230 тыс. тонн медицинских отходов, 3,2 млн. тонн промышленных отходов производства и потребления, объем загрязненных строительных грунтов составляет 6 млн. тонн, а осадков очистных сооружений - 3,5 млн. тонн. Итого в городе за год образуется более 18 млн. тонн отходов производства и потребления города Москвы. Средний прирост объемов образования различных видов отходов производства и потребления на протяжении последних 10-15 лет достаточно стабилен и составляет 34% в год. При таких темпах общий объем образования всех видов отходов производства и потребления в городе к 2015 году превысит 22 млн. тонн.
Ситуация значительно осложняется действующим порядком утилизации и переработки городских отходов. Темпы развития технической базы городской системы обращения с отходами отстают от реальных потребностей города, особенно с учетом существенного снижения в последние годы объема отходов, принимаемых
на полигонах Московской области. Так, из 6 миллионов тонн отходов непосредственного жилищно-коммунального сектора Москвы более 5,1 миллиона утилизируются на мусорных полигонах Московской области, а с учетом городов области цифра доходит до 7 миллионов тонн в год.
По данным Московского межрегионального территориального управления по Центральному федеральному округу Ростехнадзора, на полигонах ТБО, действующих, в настоящее время, на территории Московской области, возможно, при мощности в 32 миллиона тонн, разместить не более 40 млн. тонн, что предполагает размещение отходов, поступающих из Московской области и г. Москвы, в течение не более 1-2 лет. В настоящее время в Московской области действует 18 полигонов и свалок, которые конкурируют за поступление ТБО. Заполнено и закрыто более 1200 подобных свалок. Из-за их частичного или полного несоответствия техническим стандартам появились загрязненные территории, которые представляют опасность заражения подземных вод, воздушного бассейна и других природных ресурсов.
Существующий дефицит мощностей по сортировке, переработки и захоронению отходов жилого сектора города Москвы составляет около 1,5 млн. тонн в год, в перспективе в связи с ростом объемов образования отходов и закрытием полигонов по захоронению отходов «Дмитровский» и «Хметьево», эксплуатируемых Государственным унитарным предприятием города Москвы «Экотехпром» - более 4 млн. тонн в год. Создание необходимых мощностей по обращению с отходами потребует от 40 до 120 млрд.рублей инвестиций в зависимости от выбора технологий обращения с отходами.
Кризисная экологическая ситуация в сфере обращения с отходами производства и потребления в Московском регионе требует принятия городом срочных мер по сокращению объема коммунальных отходов, подлежащих полигонному захоронению.
В настоящее время организацию сбора отходов, образующихся в жилом секторе города Москвы, осуществляют управляющие многоквартирными жилыми домами организации, которые напрямую, без проведения торгов (тендеров), заключают соответствующие договора со специализированными транспортными организациями. В городе Москве на вывозе ТБО занято 1,1 тыс. единиц мусоровозной техники различной типа и грузоподъемности, которые эксплуатируются 129 транспортными компаниями, осуществляющими вывоз ТБО на мусорные полигоны, расположенные в Московской области.
Основное внимание, при этом, уделяется непосредственно процессу вывоза мусора. Ответственность за утилизацию отходов лежит на компании-транспортировщике. Так как дальнейший контроль за действиями транспортировщика практически отсутствует, конечный результат вывоза твердых бытовых отходов отследить становится достаточно сложно. Действуя согласно заключенных договорам на вывоз твердых бытовых отходов, компании -транспортировщики фактически не обязаны заботиться о полноценном захоронении ТБО и обеспечении экологических требований по вывозу мусора.
Рынок услуг по санитарной очистки и вывозу мусора в Москве крайне дифференцирован. Средняя доля рынка на каждого участника составляет менее 1%, с разбросом долей от 0,04% до 21% (ГУП «Экотехпром»). Сильная ценовая конкуренция существует не только между транспортными компаниями, но и между отдельными мусорными полигонами. Управляющие жилищные организации и транспортные компании, специализирующиеся на вывозе ТБО, выбирают объекты захоронения с самыми низкими ценами. Каждый мусорный полигон стремится получить максимальный объем отходов за короткий промежуток времени, что часто приводит к нарушению технологии захоронения ТБО, а так же нарушению санитарных и экологических нормативов, обостряется конкуренция между существующими мусорными полигонами. При этом решение на выдачу лицензии на создание новых мусорных полигонов выдаются местными администрациями в Московском регионе, и имеет коррупционную составляющую.
Таким образом, в современных условиях десятков организаций работающих на рынке сбора, транспортировки и утилизации ТБО проведение контроля за соответствием спецтранспорта экологическим стандартам, а также за легитимностью обезвреживания и размещения отходов на лицензированных объектах, представляется практически невозможным. Этот процесс усугубляет ситуацию на рынке услуг по санитарной очистки, и наносит ущерб природным ресурсам Московского региона.
Такая ситуация в сфере обращения и утилизации ТБО сложилась в результате того, что, при отсутствии действенной системы государственного и экологического контроля, направления потоков отходов и их утилизация определяется только принципом краткосрочного получения максимального дохода соответствующими коммерческими организациями и муниципальными структурами.
Таким образом, к недостаткам существующей системы управления санитарной очисткой города Москва следует отнести:
- ее малую эффективность, особенно если учитывать экологические цели;
- наиболее экономически выгодные операции (сбор, транспортировка, захоронение на полигонах) приватизированы, а остальные зависят от бюджетных выплат, величина которых не прогнозируется;
- финансовый и административный контроль крайне затруднен и недостаточен из-за множества договоров, которые частично дотируются за счет городского бюджета, что приводит к неэффективному использованию и хищениям бюджетных средств;
- выполняются только краткосрочные минимальные экологические требования по сбору и вывозу отходов;
- инвестиции возможны только в услуги низкого уровня с целью использования краткосрочных возможностей на рынке утилизации отходов.
С целью внедрения механизма контроля за распределением потоков отходов на технически и экологически приемлемые мусорные полигоны и другие объекты по их утилизации, необходимо централизовано регулировать операции на рынке управления отходами.
Для решения существующих проблем повышения эффективности управления обращением с отходами города Москвы представляется необходимым внедрение централизованной комплексной системы управления утилизации (вывоза, переработки, обезвреживания и размещения) отходов, образующихся в городе, с сосредоточением и концентрацией функций в единой городской управляющей структуре.
Действия такой единой управляющей структуры (городского координатора) будут заключаться в обеспечении централизованной схемы вывоза, утилизации и переработки ТБО, механизмом реализации которой будет являться проведение торгов (тендеров) на выбор компаний, предоставляющих услуги по вывозу и утилизации ТБО, с последующим заключением долгосрочных контрактов (не менее 5 лет) на этот вид деятельности.
Характеристики существующей и централизованной системы управления потоками ТБО приведены в таблице.
Размещение на электронной площадке открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по удалению отходов, образующихся в жилом секторе города Москвы, будет способствовать экономии средств городского бюджета за счет тендерного снижения и штрафных санкций к исполнителю, предоставляющему данные услуги, в случае их некачественного предоставления.
Объединение услуги вывоза и утилизации отходов у одного исполнителя с заключением с ним государственного (городского) контракта на 5-10 лет, позволит исполнителю гарантировано вкладывать финансовые средства в необходимое специализированное оборудование и автотранспорт для эффективного и легитимного выполнения заключенного контракта.
Централизация системы управления санитарной очисткой на уровне города позволит обеспечить:
- высокую экологическую эффективность т.к. обеспечивается соблюдение установленных экологических нормативов и четкое распределение отходов по утвержденным объектам;
- крупный масштаб операций, особенно при выполнении управленческих функций направления потоков отходов;
Таблица
Сравнение основных характеристик существующей и централизованной систем
управления потоками ТБО
Факторы сопоставления Существующая система Централизованная система
Распределение ответственности Нечеткое, десятки организаций отвечают за чистоту города; Произвольный выбор объекта обезвреживания Централизованное управление санитарной очистки города; Распределение отходов по утвержденным объектам
Масштаб операций Характерны мелкий масштаб и разнообразие операций, что приводит к несогласованности объектов Крупный масштаб операций, особенно при выполнении управленческих функций направления потоков отходов.
Финансовая устойчивость Слабая, поскольку велика конкуренция. Прибыльные операции приватизированы, а остальные зависят от случайных бюджетных выплат, величина которых не прогнозируется. Достигается путем расчетов затрат и цен на услуги. Процедуры расчета затрат создадут прозрачность эксплуатационных и постоянных издержек.
Финансовый и административный контроль Не обеспечен из-за множества договоров и разнообразия процедур формирования счетов. Возможность перекрестного финансирования, т.к. бюджетные ассигнования неструктур ированны. Полностью обеспечен, т.к. ответственность по договорам и финансовые полномочия принадлежат единой организации
Управляемость потоков ТБО Недостижима из-за разнообразия структуры рынка. Рыночные механизмы не могут направлять потоки отходов по экологически благоприятному маршруту Полностью обеспечена, т.к. управляющая организация принимает решение о направлении отходов исходя из существующих нормативных требований.
Координация элементов цепи удаления ТБО Не обеспечена из-за большого числа разнонаправленных интересов на рынке. Обеспечивается в полной мере путем контроля каждое звено цепи удаления отходов.
Экологичность Деэкологизация процесса захоронения ТБО возникает из-за конкуренции в сочетании с принятым способом лицензирования свалок Открывается возможность благоприятного развития ситуации, введения в реальную силу существующей нормативной базы.
Соблюдение экологических интересов населения Москвы Выполняются только краткосрочные минимальные требования по сбору и вывозу. Способна также выполнять долгосрочные требования и в сжатые сроки повышать эффективность обращения с отходами.
Соответствие нормам безопасности и стабильность развития Отсутствует из-за различия интересов и партнеров на рынке. Долгосрочное развитие не планируется Создает условия для безопасного удаления отходов и активно управляет развитием
- жесткий финансовый контроль и административный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на эти цели. Открытость процедур расчета затрат и цен на услуги по вывозу и утилизации отходов позволит создать прозрачность и контролируемость финансовых потоков;
- полностью обеспечивается управляемость и координация всех элементов цепи процесса вывоза, утилизации и переработки ТБО исходя из существующих нормативных экологических требований;
- соблюдение экологических интересов населения Московского региона.
Размещение на электронной площадке открытого аукциона в электронной
форме на оказание услуг по удалению отходов, образующихся в жилом секторе города Москвы, будет способствовать экономии средств городского бюджета за счет тендерного снижения и штрафных санкций к исполнителю, предоставляющему данные услуги, в случае их некачественного предоставления.
Объединение услуги вывоза и утилизации отходов у одного исполнителя с заключением с ним государственного (городского) контракта на 5-10 лет, позволит исполнителю гарантировано вкладывать финансовые средства в необходимое специализированное оборудование и автотранспорт для эффективного и легитимного выполнения заключенного контракта.
Централизация системы управления санитарной очисткой на уровне города позволит обеспечить:
- высокую экологическую эффективность т.к. обеспечивается соблюдение установленных экологических нормативов и четкое распределение отходов по утвержденным объектам;
- крупный масштаб операций, особенно при выполнении управленческих функций направления потоков отходов;
- жесткий финансовый контроль и административный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на эти цели. Открытость процедур расчета затрат и цен на услуги по вывозу и утилизации отходов позволит создать прозрачность и контролируемость финансовых потоков;
- полностью обеспечивается управляемость и координация всех элементов цепи процесса вывоза, утилизации и переработки ТБО исходя из существующих нормативных экологических требований;
- соблюдение экологических интересов населения Московского региона.
Создание единого городского координатора по управлению системой
санитарной очистки и применение штрафных санкций к недобросовестным исполнителям работ в сфере вывоза, переработки и утилизации ТБО позволит обеспечить эффективное расходование финансовых средств.
Кроме того, такая управляющая структура на уровне Правительства города, наделенная соответствующими полномочиями, может стать ценным партнером для российских и зарубежных компаний и обеспечивать предпосылки для создания частно-государственного партнерства в сфере обращения с городскими отходами.
Правительству Москвы возможно будет сократить бюджетные затраты по финансированию строительства, эксплуатации и рекультивации объектов сортировки, переработки и захоронения отходов.
Таким образом, за короткий период времени в Московском регионе без привлечения дополнительных средств городского бюджета возможно создать эффективную систему вывоза отходов с жилых территорий города Москвы и промышленную инфраструктуру по сортировке и сбору вторичных материальных ресурсов, переработке отходов и захоронения не отсортированных и не переработанных отходов. Централизованная система обеспечит открытость и прозрачность сферы санитарной очистки территорий города и обращения с отходами, образующимися в городе Москва.
