CC BY
107
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
© И.В. Калининский, В.И. Червонюк, 2018
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
Игорь Владимирович Калинский, кандидат юридических наук, соискатель
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: office@unity-dana.ru
Владимир Иванович Червонюк, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail:v.chervonyuk@yandex.ru
Аннотация. Необходимость дальнейшего усовершенствования местного самоуправления в современных условиях, генетическая зависимость организации самоуправления в сельских поселениях от ее исторических аналогов, актуализирует обращение к конституционной истории Российской империи периода ее коренных («великих»!) реформ; среди них — Крестьянская реформа, высвободившая из крепостного рабства более 20 млн крестьян (1/3 всего населения) и оставившая в судьбе Росси едва ли не самый заметный след. На основе анализа законодательства периода Крестьянской реформы исследуется двухуровневая организация самоуправления — на уровне сельских обществ и более высокого уровня административно-территориального деления — волостей. Применительно к современным конституционным реалиям представляет интерес природа института старосты на обоих уровнях, в частности, то обстоятельство, что староста избирался населением, утверждался в должности государственной властью и был ответственным перед ней и населением. Эта статусная особенность главы местного сообщества, проигнорированная составителями действующего Основного закона страны (ст. 12), получила широкое распространение в конституционной практике современных государств континентальной ветви права. Накопленный в новейшее время в зарубежных странах опыт функционирования института главы муниципального образования, особенным образом «встроенного» в систему властвования, подтверждает его эффективность в механизме поддержания высокой степени управляемости в современном социуме.
Ключевые слова: Манифест 19 февраля 1861 г., Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, Свод законов Российской империи, конституционные формы децентрализации управления не местах, сельские свободный обыватели, сельская община, волость — крупная производственная община, общее и общинное владение землей, производственное самоуправление, структура «сельского общественного управления», сельских сход, сельский староста, волостное управление, волостной сход, волостной старшина, волостное правление, волостной крестьянский суд, мировые учреждения, процессуальные и судебные полномочия старосты (волостного старшины), полицейская власть старосты (волостного старшины), гарантии законности деятельности старосты (волостного старшины).
SELF-GOVERNMENT IN RUSSIAN RURAL SOCIETY (SECOND HALF OF XIX —
BEGINNING OF XX CENTURIES)
Igor V. Kalinskiy, candidate of legal sciences, applicant
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: office@unity-dana.ru
Vladimir I. Chervonyuk, doctor of legal sciences, professor, professor of the chair of constitutional and municipal law Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: v.chervonyuk@yandex.ru
Annotation. The need for further improvement of local self-government in modern conditions, the genetic dependence of self-organization in rural settlements from its historical counterparts, heightens the appeal to the constitutional history of the Russian Empire period, its indigenous («great»!) reforms; among them — the Peasant reform, having liberated from serfdom more than 20 million peasants (more than 1/3 of the total population) and leave the fate of Russia is one of the most visible traces. Based on the analysis of the legislation period of the Peasant reform examines the two-level organization of government at the level of rural communities and the higher level of the administrative-territorial division — counties. In relation to modern constitutional reality, the nature of the Institute of the head of local community (elders, elders) in both levels are the most interesting, particularly the fact that the elder (head) were elected by the population, it was argued in the position of a public authority and was accountable to it and the population. This status feature of the head of the local community, ignored by the drafters of the fundamental law of the country (article 12), is widespread in the constitutional practice of the modern States of the continental branch of law. Accumulated in recent times in foreign countries the experience of functioning of Institute of the head of the municipality, in a special way «embedded» in the system of ruling confirms its effectiveness in the mechanism of maintaining a high degree of control in modern society.
Keywords: the Manifesto of 19 February 1861; the General situation of peasants, emerged from serfdom, a constitutional form of decentralization of local governance; rural free inhabitants; village community; county — large manufacturing community; a shared and communal ownership of land; industrial self-government; the structure of the «rural public management»; the village gathering; a village chief; parish administration; parish gathering; township officers; County Board; peasant county court; international institutions; procedural and judicial powers of village (rural municipality); the police power of the village head (rural municipality); the guarantees of legality of the activities of village (rural municipality).
САМОУПРАВЛЕНИЕ В СЕЛЬСКОМ ОБЩЕСТВЕ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX — НАЧАЛО ХХ вв.)
СкаИоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Калининский И.В., Червонюк В.И. Самоуправление в сельском обществе России (вторая половина XIX — начало XX вв.). Вестник Московского университета МВД России. 2018;(5):48-54.
Манифест 19 февраля 1861 г., пространно мотивируя необходимость принятия данного документа, императивно предписал: «В силу означенных новых положений, крепостные люди получат в свое время полные права свободных сельских обывателей». Таким образом, многовековая борьба крестьян за «волю» получила свое разрешение, пусть даже и в несколько «урезанной» форме. Реализация провозглашенных Манифестом целей обусловила принятия в тот же день 17 законодательных актов, закрепляющих условия и порядок освобождения крестьян. В числе этих актов первым был законодательный акт «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»1. Это нормативного значения, объемный документ, структурно представленный: введением (ст.ст. 1—20), тремя разделами, которые подразделяются на главы, а те, в свою очередь, — на отделения, структурированные на имеющие сквозную нумерацию статьи и примечания к отдельным из них (всего 207 статей).
Манифест юридически признал правосубъектность «вышедших из крепостной зависимости крестьян»: тем самым на законодательном уровне крестьяне приобретали принципиально новый статус и полные права «свободных сельских обывателей». Согласно ст. 21 разд. 1 «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» (далее — Положения о крестьянах) на них «распространяются общие постановления законов гражданских и обязанностей семейных»2.
Формально-юридическое освобождение не означало фактического превращения «вышедших из крепостной зависимости» крестьян в «свободных сельских обывателей». Освобождение от такой зависимости Манифест обусловливал генеральной клаузулой «в свое время», означающей, что лишь при соблюдении крестьянами целого ряда условий (для подавляющего большинства из них невыполнимых) они действительно могли стать свободными. Примечательна в этой связи и технико-юридическая конструкция раздела первого Положения о крестьянах (ст.ст. 21—30) прилагались семь примечаний, которые существенно уточняли (сужали нормативный объем и даже преобразовывали его) правовой смысл указанных статей. Так, в частности, согласно ст. 23, вышедшим из кре-
постной зависимости крестьянам, «предоставляется право... производить свободную торговлю... открывать и содержать на законном основании фабрики и разные промышленные, торговые и ремесленные заведения» (п. 2 ст. 23). А согласно примечанию к статье «правила об открытии вновь разного рода промышленных заведений в усадьбах, еще не выкупленных крестьянами (т.е. принадлежащих помещикам — В. Ч.), излагаются в местных положениях». Совершенно очевидно влияние помещиков на содержание такого рода «местных положений». Очевидно, что преодолеть такой барьер крестьянам было не под силу, а значит, предоставляемые им права изначально были нереализуемыми.
К тому же, сохранявшийся общественный строй, основу которого составляло общинное землевладение, по своей сути блокировал возможность использования предоставленных прав. Так, ст.ст. 31—39 Положения крестьянам предоставлялись имущественные права, включая право собственности. Однако экономическая организация общины, основу которой составлял общинный характер землевладения, исключала для крестьянина возможность права частной собственности на землю. И только Указ от 9 ноября 1906 г. юридически декларировал начало реформы крестьянского землевладения (реформа позднее была названа «столыпинской»): «Каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собой в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли» (ст. 1 отд. I Указа).
При всех издержках законодательства об упразднении крепостного права, которое к началу крестьянской реформы, по справедливому заключению просвещенных умов России того времени, «ничем не отличалось от рабства», отмена крепостного права действительно имела громадное конституционное значение для дальнейшего развития страны. Наряду с личным освобождением крестьянства от крепостной зависимости претерпевал существенную трансформацию сложившийся в России общественный строй. Земская и крестьянская реформы, судебная ре-
1 Российское законодательство X—XX веков. В 10 т. Т. 7. Документы крестьянской реформы. М., 1989. С. 40—77.
2 ПСЗ 3-е. Т. 1. № 575.
форма все же определенным образом оказывали влияние на абсолютистский режим, несколько демократизировали самодержавную форму правления, вводя в государственный механизм представительные начала. Внедряя самоуправленческие механизмы, земская и крестьянская реформы как бы возвращали страну к ее истокам. И хотя могущественная абсолютистская власть, концентрировавшая в себе все «рычаги» правления, неохотно шла на уступку прав разным группам населения, тем не менее процессы децентрализации все же обозначились в государственном устройстве. Одной из важнейших конституционного значения форм децентрализации на местном уровне государственного управления стало учрежденное в соответствии с Манифестом 19 февраля 1861 г. «сельских обществ».
Согласно ст. 40 гл. 2 разд. 2 Положения о крестьянах сельские общества составляют крестьяне, «водворенные на земле одного помещика»3. При этом Положение устанавливало, что сельское общество может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных, поселков (выселков, починков, хуторов, застенков, односелий или отдельных дворов и т.п.), соединенные общими хозяйственными связями, «пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды». Крестьяне, вышедшие из крепостной зависимости, составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединены в волости4.
Положением о крестьянах оговаривалась численность сельского общества: «крестьяне имений, в коих числится не более 20 ревизских мужского пола душ, если крестьяне эти живут в селении, принадлежащем разным владельцам» (ст. 40). Несколько, как правило, смежных сельских обществ одного уезда, как следовало из Положения, образуют волости; минимальная численность жителей волости — «около трехсот ревизских мужского пола душ», а «наибольшее — около двух тысяч» (ст. 43). Примечанием к ст. 43 допускались некоторые отступления от этого правила. Положение предусматривало, что при образовании волостей принимались во внимание существовавшее разделение на приходы; соответственно если количество проживающих в приходе отвечало требованиям ст. 43, то приход составлял волость; при «малочисленности прихода» одна волость могла включать два или более
прихода (ст. 44). Вследствие «местных обстоятельств» с разрешения начальника губернии примечанием к ст. 44 допускались отклонения от общих правил образования волости.
Для управления разнообразными делами в сельской местности как на низовом уровне, так и на уровне более высоком учреждались представительные и исполнительные органы управления. Поскольку их формирование было связано с волеизъявлением населения, то можно говорить о самоуправлении.
Согласно Положению о крестьянах в сельском обществе структуру «сельского общественного управления» составляли: 1) сельский сход и 2) сельский староста. Кроме того, Положение предоставляло возможность сельским обществам самостоятельно, если «сверх того общества, кои найдут то необходимым», формировать и иные институты: особых сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых сторожей, сельских писарей и т.п.5.
Формально-юридически сельский сход отвечал требованиям института прямой демократии: он состоял из «крестьян-домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу» (ст. 47), в его работе могли участвовать те крестьян, которые приобрели землю в собственность (т.е. вышедшие из общины).
Положением о крестьянах не воспрещалось домохозяину, в случае его «отлучки, болезни или вообще невозможности явиться на сход, присылать вместо себя кого-либо из членов своего семейства; с дворов же многоугольных дозволяется присылать на сход двух или более крестьян, если это согласно с местным обычаем». Следовательно, сельский сход не являлся представительным учреждением, составляющимся из выборных представителей общины, а яв-
3 Можно сказать, что сельское общество создавалось на базе сельской общины. Это предположение оказывается верным если учесть, что исторически сельские общины Руси делились на села и починки, а несколько сел и починков, состоявших друг с другом в связи, составляли новые центры, подчиненные городам, и назывались волостями. Община основывалась в основном на производстве. В сельской местности производственное самоуправление действовало на началах общего и общинного владения землей. В понимании Н.И. Лазаревского, «община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкасаемым» (Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 130).
4 Российское законодательство X—XX веков. В 10 т. Т. 7. С. 45.
5 Там же. С. 45, 46.
лялся формой непосредственного участия всех полноправных членов общества. Этими членами являются все те, которые участвуют самостоятельно в хозяйстве общины и несут лежащие на ней тяготы, т.е. все те, которые наделены земельными участками. Всякий крестьянин, имеющий надел, принимает участие в сходе, если даже он не достиг гражданского совершеннолетия (ст. 47).
В то же время законодательство устанавливало и ограничения в отношении состава схода. Согласно прим. 2 к ст. 47 крестьяне, состоящие под следствием или судом по преступлениям или проступкам, влекущим за собой потерю всех особенных прав и преимуществ, лично и по состоянию ему присвоенных, или же отданных под надзор общества по решению судебных мест, не допускаются к участию в сельских сходах6.
Сельское общество анализируемого периода представляло собой проживающее на определенной территории сообщество объединенных экономическими связями людей, имеющее своей целью жизнеобеспечение данной территории. Отсюда на сельском сходе решались ключевые вопросы жизнедеятельности сельского общества: выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход (п. 1 ст. 51); наказания, применяемые к членам общества: вынесение приговоров об удалении из удаление из общества «вредных и порочных членов его» временное устранение крестьян от участия в сходах (не более как на три года; разрешение семейных споров и вопросов опекунства и попечительства; дела по отбыванию рекрутской повинности членами общества; некоторые нотариальные действия, как то: «дача доверенностей на хождение по делам общественным» (п. 17 ст. 51). Поскольку сельское общество представляло собой форму определенного уклада экономической жизни, то значительную часть полномочий схода касалось собственно экономики. Соответственно, к делам хозяйственным ведения сельского схода Общее положение о крестьянах отнесло:
1) дела, относящиеся до общественного пользования мирскою землею, как-то: передел земель, накладка и скидка тягол, окончательный раздел общественных земель на постоянные участки и т.п.;
2) при участковом или подворном (наследственном) пользовании землею — распоряжение участками мирской земли, по какому-либо случаю остающимися праздными или не состоящими в подворном пользо-
вании; по делам финансовым сельскому сходу подлежали: а) раскладка всех лежащих на крестьянах налогов, казенных, земских и мирских денежных сборов, равно как земских и мирских натуральных повинностей и порядок ведения счета по означенным сборам и податям; б) принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок.
Являясь поземельной и финансовой единицей, сельское общество было вовлечено не только в экономическую деятельность, являясь субъектом хозяйствования на определенной территории, но одновременно выступало и органом самоуправления, в связи с чем ему были предоставлены определенные законодательством административные функции. Соответственно к предметам ведения сельского схода были отнесены такие вопросы, как совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте; принесение, куда следует, жалобы и просьбы по делам общества через особых выборных; назначение сборов на мирские расходы и др. (п.п. 7—9 ст. 51 Положения)7.
Положение о крестьянах оставляет открытым перечень полномочий сельского схода, отнеся к его ведению «все те случаи, когда по общему закону или по правилам Положений о крестьянах требуется согласие или разрешение сельского общества» (п. 18 ст. 51).
Сельский сход созывался по мере надобности старостой, «преимущественно в дни воскресные или праздничные» (ст. 48—49). В то же время подчиненный характер сельского самоуправления был очевиден. Согласно Общему положению о крестьянах, в случае возникшей необходимости, мирской посредник «приказывает старосте или другому должностному лицу собрать сход (ст. 50).
Общее положение устанавливало применяемые на сходе процедуры. В частности, предусматривался кворум и законный характер схода: решения сходов признавались законными при условии: а) присутствия на сходе старости или заменяющего его лица, б) присутствия на сходе не менее половины всех крестьян. Положение устанавливало порядок принятия решений: все дела в сельском сходе решались или с общего согласия или большинством голосов; только для дел, наиболее важных, требуется большинство двух третей голосов (ст. 54).
6 Российское законодательство X—XX веков. В 10 т. Т. 7. С. 46.
7 Там же. С. 47.
К этим делам Общим положением были отнесены:
1) замена общинного пользования землею участковым или подворным (наследственным);
2) раздел мирских земель на постоянные наследственные участки;
3) переделы мирской земли;
4) установление мирских добровольных складок и употребление мирских капиталов;
5) удаление порочных крестьян из общества и предоставление их в распоряжение правительства;
6) замена хлебных запасов денежным капиталом; при этом «приговоры» схода по таким делам должны были «записываться в особую книгу» (ст. 56)8.
Положение обязывало старосту представлять мировому посреднику приговоры об удалении крестьян из общества (ст. 157). Примечательна технология подсчета голосов: голоса, как следовало из Общего положения, собираются: или разделением схода на две стороны и «счетом голосов, на каждой стороне стоящих», а равно иным, по существующему в каждом обществе обычаю, способом (ст. 56).
Институт сельского старосты9. Положение о крестьянах устанавливало, что первое место на сельском сходе и охранение на нем должного порядка принадлежит старосте. Из этого общего правила исключаются только те случаи, когда сходы собираются: 1) для учета должностных лиц и 2) для рассмотрения принесенных на этих лиц жалоб. В этих случаях первое место на сельских сходах предоставляется волостному старшине.
В специальной литературе дореволюционного периода подчеркивалось, что круг деятельности сельского старосты вытекает, во-первых, из его отношений к сельскому сходу, во-вторых, из значения его, как исполнительного органа сельского общества, в-третьих, из его положения, как низшего полицейского органа»10.
Действительно Выборные должностные лица (старосты, сотники) обладали компетенцией, производной от компетенции вече.
Согласно Общему положению о крестьянах староста выполняет функции председательствующего на сходе и в этой связи он: созывал и распускал сельский сход и охранял должный порядок; предлагал на рассмотрение схода все дела, касающиеся нужд и пользы сельского общества; осуществлял исполнение решения схода, а также распоряжения волостного управления и мировых учреждений.
Положение квалифицировало старосту как «исполнительный и распорядительный орган сельского общества»11. Отсюда он, как следовало из Положения:
1) приводит в исполнение приговоры сельского схода;
2) наблюдает за исправным содержанием дорог, мостов, гатей, перевозов и проч. на землях, отведенных сельскому обществу в надел и приобретенных крестьянами в собственность;
3) надзирает за порядком в училищах, больницах, богадельнях и других общественных заведениях, если они учреждены сельским обществом на свой собственный счет;
4) заведует в порядке, установленном обществом, мирским хозяйством и мирскими суммами, надзирает за целостью запасного общественного хлеба и за правильным распоряжением оным.
Будучи встроенным в систему сельского самоуправления, староста вместе с тем являлся тем органом власти, на который правительство возлагало определенные функции финансовой администрации. В этой связи на него возлагались такие обязанности, как: наблюдение за исправным отбыванием крестьянами сборов и повинностей, и собирание этих сборов, где нет особых сборщиков; наблюдение за своевременным составлением ревизских сказок и подача их, куда следует; охрана от растраты тех имуществ неисправных плательщиков, которыми обеспечивается взыскание недоимок.
Сельский староста, согласно Положению о крестьянах, квалифицировался представителем полицейской власти в сельском обществе, в связи с чем он был обязанным: принимать необходимые меры для охранения благочиния, порядка и безопасности лиц
8 Российское законодательство X—XX веков. В 10 т. Т. 7. С. 48.
9 Там же. О старосте.
10 Свешников М.И. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Вып. 2: Цит. по кн.: // Антология конституционных учений: В 2 кн. 3-е изд. доп.: Кн. 2. Особенная часть конституционного права / В.И. Червонюк, И.С. Назарова и др. [под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. В.И. Червонюка]. М., 2017. С. 627.
11 То обстоятельство, что институт старосты формировался путем выборов, не дает оснований для квалификации данного органа в качестве представительного. В то же время выборные должностные лица, например, старосты, осуществляли функции исполнительных органов, т.е. они выступали в качестве представительного и в качестве исполнительного органа местного самоуправления» (Постовой, Тоболин Мп) представляется ошибочным. Этот вывод представляется бесспорным в том случае. если обратиться к статусу волостного старшины, одновременно представлявшего интересы и сельского общества или волости, так и интересы государственного управления.
и имуществ от преступных действий, а также предупреждать, чтобы не было потрав хлеба, побоя травы, лесных пожаров и порубок в лесах; задерживать бродяг, беглых и военных дезертиров и препровождать их местной полиции для дальнейшего распоряжения; распоряжаться подачею помощи в чрезвычайных случаях, как напр., при пожарах, наводнениях, повальных болезнях, падеже скота и других общественных бедствиях; понуждать к исполнению условий и договоров крестьян между собою, а равно заключенных с помещиками и посторонними лицами, когда такие договоры не оспариваются самими крестьянами; исполнять распоряжения волостного управления и мировых учреждений. По делам полицейского ведомства староста, как того требовало Положение, исполняет все приказания волостного старшины (ст. 60, абз. 1). При этом, если по делам, входящим в компетенцию сельского схода, староста обязан был подчиняться решениям этого схода и исполнять его распоряжения, то, как орган полицейской власти, он обязан беспрекословно исполнять все законные требования местной полиции и судебного следователя и всех установленных властей по предметам их ведения12.
Существенным элементом статуса сельского старосты являлось наделение его процессуальными и судебными полномочиями. В случае совершения преступления на территории сельского общества он полномочен, как следовало из Общего положения о крестьянах, осуществлять дознание, задерживать виновных и охранять следы преступления до прибытия земской полиции или судебного следователя (п. 4 ст. 60). Примечательно, что Положением о крестьянах устанавливались определенные гарантии законности деятельности старосты. Согласно ст. 65 староста при производстве личных (или на основании решения схода, крестьянского суда) взысканий, при всяком обыске в крестьянском доме, задержании или взятии под арест, при приеме от сборщика и расходовании мирских денег, а равно при производстве дознания по проступкам и преступлениям обязан «непременно приглашать двух свидетелей, преимущественно из стариков сельского общества».
Анализ ряда взаимосвязанных установлений Положения о крестьянах указывает на то, что староста, в том числе, выступал в качестве низшей судебной инстанции; ему было предоставлено право за маловажные проступки, совершенные лицами, ему подведомственными, подвергать виновных назначению на
общественные работы до двух дней, или денежному в пользу мирских сумм взысканию до одного рубля пли аресту не долее двух дней (ст. 64).
Следующим и более высоким уровнем сельского самоуправления являлось волостное управление; соответственно, органами волости выступали: волостной сход, волостной старшина, волостное правление, волостной крестьянский суд (ст. 69). Правовое положение волостного схода было отличным от сельского схода: если сельский сход являлся формой непосредственного участия всех членов сельского общества в общественных делах, то волостной сход являлся учреждением, построенным на представительных началах. В соответствии с Положением о крестьянах он состоял: а) из крестьян, избираемых от каждого селения и поселка, принадлежащих к волости, по одному от каждых десяти дворов; б) из должностных лиц как волости, так и сельских обществ, т.е. из волостного старшины, сельских старост, заседателей волостных правлений, судей волостных судов и т.д. К ведению волостного схода Положение о крестьянах относило: выборы волостных должностных лиц и судей волостного суда; принятие общих решений, относящихся к хозяйственным и публичным делам волости; определение и распределение мирских сборов и повинностей и др. Порядок проведения волостного схода во многом аналогичен описанному порядку сельского схода. Правомочность принимаемых на сходе решений предполагает его кворум — не менее 2/3 от общего числа крестьян, имеющих право голоса. Решения на сходе принимались консенсусом или большинством голосов. В сходе обязан был принимать участие волостной старшина или заменяющее его лицо13.
Ключевая фигура в системе волостного управления — волостной старшина. Если волостной сход являлся совещательным учреждением в волости, то волостной старшина являлся его исполнительным и распорядительным органом. Согласно Положению о крестьянах он ответствует за сохранение общего порядка, спокойствия и благочиния в волости. Именно в этой связи ему были подчинены сельские старосты.
Статус волостного старшины определялся законодательно, его полномочия распространялись на все сферы волости и, соответственно, отличались следующими особенностями.
12 Российское законодательство X—XX веков. В 10 т. Т. 7. С. 50, 51.
13 Там же. С. 52, 53.
Во-первых, статус волостного старшины отличается двойственной природой. Эта двойственность характеризуется тем, что он: а) являлся избираемым сроком на три года должностным лицом (ст.ст. 111, 117), которое в то же время не несет ответственности перед населением волости; б) утверждался в должности мировым посредником (представителем государства) и приводился им к присяге (об акте утверждения информировался становой посредник). Волостной старшина (равно как и его помощники и сельские старосты) за маловажные проступки по должности привлекались мировым посредником к дисциплинарной ответственности (замечание, выговор), денежному штрафу или аресту до семи дней14.
Во-вторых, волостной старшина являлся председателем волостного схода; он созывал и распускал волостной сход, охраняя на нем должный порядок, предлагал на рассмотрение схода все дела, касающиеся нужд и польз волостного общества (ст.ст. 77, 84).
В-третьих, волостной старшина осуществлял функцию местной администрации волости. Его ведению подлежали: меры общественного призрения, учреждение волостных училищ, распоряжения по волостным запасным магазинам; назначение и распределение мирских сборов и повинностей, относящиеся к целой волости; выборы должностных лиц волости, контроль за их действиями; обращение с жалобами и просьбами по делам волости в вышестоящих органах. Кроме того, волостной старшина приводил в исполнение решения волостного схода; заведовал волостными мирскими суммами и волостными мирскими имуществами, отвечал за их целость и правильное употребление.
В-четвертых, волостной старшина наделялся контрольно-надзорными полномочиями. По законодательству он надзирал за исправным содержанием в волости дорог, мостов, наблюдал за порядком в училищах, больницах, богадельнях и всякого рода общественных заведениях, если они учреждены волостным обществом на свой собственный счет. Волостной старшина объявлял законы и распоряжения правительства.
В-пятых, к прерогативам волостного старшины было отнесено осуществление полицейской деятельности. Как полицейский орган в волости волостной старшина, согласно Положению о крестьянах, был полномочен: принимать меры к предупреждению беспорядков, к охранению общественной тишины и без-
опасности в волости; задерживать бродяг, беглых и военных дезертиров и представляет их полицейскому начальству; принимать меры в чрезвычайных случаях, т.е. при пожарах, наводнениях, повальных болезнях; принимать меры к предотвращению скрытия следов преступления; выдавать крестьянам свидетельства, как для получения паспортов и билетов для отлучки, так и для перехода их в другие общества.
В-шестых, волостной старшина в определенной мере наделен судебными полномочиями: за маловажные полицейские проступки он имеет право подвергать виновных взысканиям в тех размерах, в каких это предоставлено сельскому старосте (ст.ст. 83, 84, 86).
Элементом волостного самоуправления, кроме волостного схода и волостного старшины, у каждой волости, согласно Положению о крестьянах, являлось волостное правление — постоянное учреждение волости, заведовавшее ее делами. Его состав был определен законодательно и, соответственно, был представлен должностными лицами сельского управления, или сельскими старостами сельских обществ, входящих в волость, под председательством старшины, т.е. состоял из всех сельских старост, или помощников старшины, а также и из сборщиков податей там, где были особые сборщики (ст. 87). Примечанием к ст. 87 Положения волостному сходу разрешалось дискреционно (с оговоркой, «если сход найдет это необходимым») избирать для присутствия в волостном правлении одного или двух особых заседателей, с тем, чтобы эти заседатели могли заменять в правлении сельских старост. Как и сходом, волостным правлением коллегиально разрешались только следующие дела:
1) производство из волостных сумм всякого рода денежных расходов, утвержденных уже волостным сходом;
2) продажа частного крестьянского имущества по взысканию казны или частного лица;
3) определение и увольнение должностных лиц, служащих по найму. Эти дела только и подлежат решению правления, единогласному или по большинству голосов. По всем другим вопросам волости старшина обязывался Положением советоваться с правлением, «но распоряжаться по собственному усмотрению под личной ответственностью (ст.ст. 87—92)15.
14 Российское законодательство X—XX веков. В 10 т. Т. 7. С. 62.
15 Там же.
