CC BY
17
Ю.А. Зуева
Самоуправление в России второй половины XIX века: филиация государственно-правовых идей
Вряд ли кто-нибудь из современных правоведов, историков права будет спорить с тем, что вопросы формирования институтов самоуправления в том или ином обществе, типе цивилизации всегда стояли в одном ряду с такими проблемами, как централизация и децентрализация государственной власти и управления, создание правового демократического государства, конечно же, гражданского общества, диверсификация национальной правовой системы и т.п. Ясно и то, что специфика взаимоотношений общества и властных элит в определенном государственно-правовом пространстве, их сближение либо отторжение также сопряжены с реализацией той или иной модели самоуправления, утверждением разных его видов.
Так, Г.Дж. Берман считает, что «право Запада выросло из двух первоисточников: римского права и городского самоуправления» [1, гл. 11-14]. В отечественной же истории различные самоуправленческие структуры, особенности их функционирования, развития и характер отношений с государственной властью, самодержавием определяли многие события, направленность и результативность тех или иных политических и правовых преобразований. В этом плане не случайно по отношению к системе местного самоуправления в истории политико-правовых учений России не было и не могло быть единого мнения, но уже ко второй половине XIX в. выделились некоторые конкурирующие позиции.
Так, А.Д. Градовский в работе «Государство и провинция» обозначил важность исследования политико-правовой специфики регионов не только в России, но и в ряде государств Западной Европы (Англии, Франции, Пруссии). «В политической литературе не много можно назвать вопросов, порождающих такие противоречивые мнения, как вопрос о провинции... До настоящего времени спор этот не введен в должные границы. провинция не представляется простым делением государства на части, но предполагает необходимую самостоятельность этих частей в двух отношениях: самостоятельность правительственных органов и тесно с нею связанную самостоятельность общественных элементов. Ответственность и самостоятельность, тесно связанные в государственном праве, определяют, таким образом, положение органов исполнительной власти в провинции» [2, с. 187, 198-199].
М.Н. Катков занял вполне определенную позицию и считал, что, во-первых, «фальшивый либерализм будет требовать для детей, которые по естественным условиям своего возраста непременно должны находиться под опекой.» [3, с. 298]; во-вторых, «нам нужно. не самоуправление в том смысле, как оно исторически установилось в Англии и только в Англии: нам требуется хорошее управление, которое обеспечивало бы законный порядок, личную и имущественную безопасность. необходимо, чтобы местное управление, даже самое мелкое, было живой частью государства, проводником его идеи, исполнителем его задач» [4, с. 263].
В общем же, как это показало время (от 60-х гг. XIX в. до 1917 г.), российские консерваторы были правы: непродуманные решения в сфере организации местного самоуправления (его земской модели) породили весьма и весьма политически активных земских деятелей, которые, однако, чаще всего стремились поставить себя в оппозицию русской монархии, к сожалению, являли собой пример «деструктивной политико-правовой энергии».
«Малые дела» (для решения которых, по большому счету, и создавались в России земства) их совершенно «не привлекали», земские деятели стремились выйти в «большую» русскую политику, «вход» в которую им «загораживало» российское самодержавие. В данном контексте ясны и мотивы, определяющие поведение земцев, их желание всячески «раскачивать русский трон», а результаты не заставили себя долго ждать, причем, в 1917 г. похоронили они не только монархию, но и самих земцев.
Обращаясь к историческому контексту вопроса, заметим, что подлинным расцветом институтов местного самоуправления в российской империи XVШ в., получившим отражение на юридическом уровне, стала утвержденная в 1785 г. «Грамота на права и выгоду городам Российской Империи», которая впервые установила городской бюджет и определила новый орган самоуправления -
Городскую думу. На эти органы было возложено заведование городским хозяйством. Однако усиления института правовой ответственности этих органов как перед населением, так и перед государством, не произошло. Введение коллегиальных начал никак не способствовало процессу институционализации правовой ответственности органов местной власти.
Новый этап в сложном и неоднозначном процессе становления самоуправления как системы первичных (по территориальному и функциональному признакам) органов публичной власти в контексте крайне медленного формирования гражданского общества в России связан с земским социально-правовым проектом самоуправления.
Именно институт земства и открывает «эпоху малых дел», суть которой сводилась к вовлечению лучших представителей отечественной интеллигенции в решение насущных вопросов местного значения. В этом плане значение местных органов власти и управления как никогда ранее становится одним из центральных вопросов царствования Александра II и Александра III. Однако половинчатые меры правительства по закреплению механизма взаимодействия с органами центральной власти, а также содержания правовой ответственности местных структур на нормативном уровне весьма и весьма быстро приводят к серьезному кризису, потере авторитета земских деятелей (которые могли бы стать надежной опорой трону и противостоять деструктивным силам) в эпоху Николая II.
Тем не менее именно Земский проект самоуправления явил собой пример гражданского самоуправления: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Такая избирательная система в начале ХХ в. эволюционировала в партийный способ формирования выборных органов публичной власти и подверглась справедливой критике со стороны многих представителей консервативной политико-правовой мысли (К.П. Победоносцева, Л.А. Тихомирова и др.). Ясно и то, что земскую модель по многим основаниям нельзя рассматривать в качестве «муниципальной демократии», тем более в ее современном прочтении.
В доктринальном плане Земская реформа всег-да вызывала огромный интерес со стороны специалистов во многих отраслях гуманитарного познания, получила она всестороннюю оценку и многих правоведов-классиков.
Так, истоки института земств, по мнению ряда весьма авторитетных исследователей, коренились еще в славянофильских идеях самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах. Приверженцами общественной теории отстаивалось право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами.
В работах В.Н. Лешкова выделялись сельская, городская, уездная, областная или губернская формы русской общины. Лешков считал, что каждая земская община состоит из суммы этих форм и представляет «союз, основанный на общинном или общественном владении... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей» [5; 6, с. 29]. Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государства при условии формирования надежного механизма правовой ответственности первого перед вторым. Критерием же отличия учреждений самоуправления от государственных у В.Н. Лешкова выступало то, что публичная власть в государстве имеет значение необходимой, тогда как в земстве - всегда выборной.
Кроме этого, ученый высказывался за необходимость равного участия в выборах всех членов земства, т.е. всего населения уезда, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. В связи с этим он критиковал Положение 1864 г. за выделение помещиков из земства, предоставление им преимуществ при выборах, что способствовало разъединению земства. Ему представлялось неправомерным и включение в земство казенных чиновников. По его мнению, это внесло в земство антагонизм, разбило его на группы. В таком положении В.Н. Лешков видел результаты неверного понимания основ земского представительства, когда права предоставляются «не населению, не людям. а земле, и только по поводу владения землею» [6, с. 45].
Основные принципы этой теории земств получили наиболее полное выражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Он проанализировал западные системы самоуправления (Англии, Франции и Пруссии) и сделал вывод, что ни одна из этих систем не может быть перенесена на русскую почву. Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Этому порядку противопоставлялся приказный, или бюрократический, «по которому те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к
местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства» [7, с. 93-94]. Причем местное самоуправление признавалось чуждым политике, имеющем свою особую цель и свою особую область действий и ответственным только за порученный ему перечень вопросов (политико-правовая институционализация теории «малых дел»).
Правда, из этого важного в теоретическом и практическом планах положения делался весьма спорный вывод о взаимной независимости политических форм правления и форм управления хозяйством.
Политическую же значимость А.И. Васильчиков признавал только за государственными делами, противопоставляя им «скромные нужды и пользы на местах». Так обосновывалась необходимость предоставить земствам самостоятельность, но строго в пределах их компетенции. В Положении 1864 г. он видел лишь фундамент самоуправления. Существенным недостатком, отрицательно сказавшимся на деятельности земских учреждений, ученый считал отсутствие в законе четкого перечня «даруемых» в связи с введением земских учреждений прав и обязанностей местного самоуправления.
Наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного и общественного - отмечал и Б.Н. Чичерин [8]. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов. Правительственное, т.е. политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное начало - в местном представительстве, которое Б.Н. Чичерин считал, по существу, несовместимым с политической борьбой и признавал за ним чисто административное значение. Соответственно, он различал «собственные» и «препорученные» дела земской общины.
Не разделяя восторженного отношения многих исследователей к английскому проекту самоуправления, Б.Н. Чичерин полагал, что эта система вопреки сложившемуся мнению вовсе не дает независимости местной жизни от центра, а представляет, скорее, независимость «господствующего сословия как от правительственной бюрократии, так и от демократического выборного начала» [8, с. 755].
Ученый был убежден, что в самодержавных государствах выборные местные учреждения, облеченные обширными правами, необходимы вдвойне, и только предоставление достаточного простора общественным силам может сохранить этот образ правления на высоте, способствовать удовлетворению потребностей государственного общественного устройства и развития. Тем не менее Б.Н. Чичерин считал, что введение представительных учреждений потребует сильной власти в лице самодержавия, которое будет контролировать и местные дела.
Вообще, в 60-е гг. XIX в. обсуждение правовой и политической природы отечественного самоуправления было очень популярно. В частнос-ти, либералы говорили, что признание сугубо общественного значения самоуправления позволит избавить последнее от мелочной опеки государственных властей, сохранив при этом институт правовой и политической ответственности местной (провинциальной) власти.
Официальные круги при разработке Земской реформы также взяли на вооружение ряд имеющих место в российском правоведении тех лет концепций, в частности, реализацию получили консервативно-правовые идеи: была легитимирована вторичность самоуправления и тем самым именно за администрацией оставалось последнее слово в решении важнейших дел губернии и уезда. Представляется неслучайным и тот факт, что в законодательстве XIX в. отсутствовал сам термин «самоуправление». Правящие элиты предпочитали называть местные учреждения «общественным управлением», привлекая внимание к их основной задаче - выполнению общественными силами порученных государством функций.
Н.М. Коркунов справедливо указывал, что «общественная» теория сводила понятие самоуправления к «общему понятию свободы общения», тогда как «между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их -деятельность однородная» [9, с. 348].
Вполне объяснимо и то, что в 70-е гг., в ходе углубления очевидных противоречий Земской реформы, выявления ряда ее сущностных и функциональных «пороков», все большее число сторонников стала приобретать «государственная» теория самоуправления, прямо провозглашавшая тесную связь органов самоуправления с началом общего государственного устройства и
необходимость включения их в единую систему государственных учреждений. К числу авторов и сторонников данной теории и принадлежали такие видные правоведы, как А.Д. Градовский и Н.М. Коркунов. Однако наиболее подробную разработку теория получила в трудах А.Д. Градовского.
Понятие «самоуправление» он отличал от понятий централизации и децентрализации, затрагивая вопрос о соотношении политической и административной централизации, подчеркивая социально-правовой смысл понятия самоуправления. Если децентрализация определялась им как перемещение «различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей», то самоуправление - как система, при которой отправление «разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых» [10, с. 5-6].
Он высказывал убеждение, что государство, передавая некоторые из своих задач в руки местного населения, обязано предоставить возможность действовать на правах государственных властей, т.е. органы местного населения должны в известных пределах иметь возможность осуществлять «акт власти», неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельнос-ти. При этом А.Д. Градовский считал, что введение сразу после отмены крепостного права бессословного земства было акцией преждевременной. Введенное извне, всесословное начало проявилось, по его мнению, только «в вершинах местного управления (мировых установлениях, земских собраниях и управах)», тогда как в мелких единицах сословия остались разделенными, как и их интересы. Поскольку такие земства не могли стать опорой правительства, последнее нашло ее в правительственных органах на местах.
Будучи сторонником сохранения существующих форм правления, Градовский тем не менее сознавал, что самодержавию следует искать новую социальную опору вместо отживающего свой век дворянства. Поэтому он выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий, надеясь, что именно оно сможет со временем взять на себя эту роль.
Следует обратить внимание также на то, что в период подготовки (земской) реформы в обществе были распространены конституционные идеи. Многие теоретики и практики, правоведы-исследователи, философы, адвокаты и др. надеялись, что именно земские учреждения станут первым шагом на пути введения представительных начал в государственное устройство России. Мысли о введении представительного учреждения, как правило, имеющего совещательное значение, высказывались и представителями дворянства, не удовлетворенного реформой и желающего получить компенсацию за утрату власти над крестьянами. Появлялись предложения об обращении к «старине» - использовании институтов земских дум и соборов.
Предложения и проекты «второй волны» относятся к 70-80-м гг., когда в обществе искали пути выхода из кризиса. Из опубликованных наиболее известен проект И.И. Петрункевича, главы «левого» крыла земского либерального движения, который высказывался еще в 80-х гг. за созыв Учредительного собрания.
По мере становления в России системы земских учреждений накапливались факты, позволяющие дать оценку их деятельности. Первыми критическими выступлениями стали работы Д.Л. Мордовцева и А.А. Головачева [11]. Подводя итог десятилетней деятельности земств, эти авторы констатировали урезанность прав данных учреждений и считали, что их вообще нельзя назвать самоуправлением в полном смысле слова.
Нападки на земские учреждения участились к началу 80-х гг., когда определился новый (названный в советской историко-правовой литературе реакционным) курс самодержавия и стало ясно, что в системе местного самоуправления предстоят серьезные изменения.
Самая резкая критика раздавалась «справа». Например, консерваторы-земцы во главе с А.Д. Пазухиным говорили о вреде бессословного начала, проводимого реформами 60-х гг., выражали надежды на скорейшее возвращение к сословному началу в местном самоуправлении как к важнейшему фактору легитимации этого института, основе правовой ответственности земских органов и должностных лиц перед государством и населением уездов и волостей.
Однако в ходе развернувшейся дискуссии нападкам консерваторов противостояли либеральные земские деятели. Например, наибольшую популярность имели статьи В.Ю. Скалона, печатавшиеся в газете «Земство» [12, с. 12-13]. Скалон высказывался за расширение земской компетенции, говорил о необходимости представительного учреждения на базе земств. В начале 70-х гг. появилась первая обобщающая работа, посвященная литературе о земских учреждениях.
При изучении идейно-интеллектуального контекста отсутствовали серьезные исследования местного самоуправления представителей (третьего!) революционно-демократического лагеря. Причина этого, видимо, кроется в глубоком и принципиальном убеждении в невозможности никакими усовершенствованиями вроде земских учреждений изменить «классовую сущность самодержавия», абсолютный характер и, соответственно, полную юридическую и политическую безответственность (что, конечно же, свойственно монархической форме правления) последнего перед народом. Например, в статье «Счеты русского народа» П.Л. Лавров говорил о «нерадующих итогах реформ» [13].
После проведения земской контрреформы появились работы, анализирующие изменения в положении земств. В них, прежде всего, отмечалось «увеличение зависимости земств от администрации». Разочарованное в земствах общество снова обращалось к истории их создания, спорам периода разработки Земской реформы. Причины малой эффективности работы земств видели во многом, например, в ограниченности их прав при сохранении полного контроля со стороны государственных структур*.
И вновь приходилось углубляться в разнообразие теорий местного самоуправления. Так, М.И. Свешников, не предлагая оригинальной концепции, подробно излагает историю российской теории самоуправления, сопоставляя ее с теорией правового государства. Он делает вывод, что консерваторы умело используют нужные им моменты разных теорий для ограничения прав и свободы местного самоуправления.
К концу 70-х гг. XIX в. политические притязания земских учреждений, претензии ряда земских деятелей на расширение сферы их влияния представлялись правительству достаточно серьезной угрозой стабильности развития российской государственности. С самого начала центральная и местная администрация строго следила за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства оставляли земским учреждениям относительную свободу действий только в чисто хозяйственной сфере, а местные власти по своей инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении права.
Впрочем, основная масса ограничительного законодательства приходится на конец 60-х гг., когда еще не наблюдалось заметной общественной деятельности земских учреждений, т.е. это законодательство носило во многом характер профилактический и учитывало прошлую активность дворянских собраний.
Позднее, в 70-80-е гг., когда политические выступления земских учреждений стали реальностью, русское самодержавие пошло на радикальную меру - взяло курс, получивший название земской контрреформ ы.
Авторы многочисленных проектов (как консерваторы, так и либералы) предлагали свои способы выхода из кризиса. При этом все сходились на том, что необходимо изменить положение дел в органах местного самоуправления: традиционалисты предлагали пересмотреть Положение 1864 г. с целью усиления роли администрации и правовой ответственности земских органов власти перед государством*, либералы говорили о необходимости скорейшего введения центрального представительского учреждения, установления некоторых свобод в функционировании земских учреждений. В целом же, проблемное поле в данной сфере национальной правовой и политической жизни к началу ХХ в. окончательно сформировалось, причем основные коллизионные моменты здесь сохранились и в настоящее время.
Литература
1. Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998.
2. Градовский А.Д. Сочинения. СПб., 2001.
3. Катков М.Н. Идеология охранительства. М., 2009.
4. Катков М.Н. Империя и крамола. М., 2007.
5. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.
6. Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.
7. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земств и учреждений. СПб., 1869.
8. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
9. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. 2.
10. Градовский А.Д. Соб. соч. СПб., 1904. Т. 9.
11. Мордовцев Д.Л. Десятилетие русского земства, 1864-1875. СПб., 1877.
12. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
13. Лавров П.Л. Избранные сочинения на социально-политические темы. М., 1934. Т. 2.
