CC BY
30
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2014. № 4
Павел Владимирович Галкин,
доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой муниципального управления и социального сервиса Московского государственного областного социально-гуманитарного института (Россия), e-mail: pvgalkin@ yandex.ru
ПОИСК НОВЫХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ
В статье рассматриваются взгляды ученых, публицистов и государственных деятелей 1860-х — начала 1880-х гг. на проблему взаимоотношений государственных и общественных структур. Одни авторы воспринимали органы самоуправления как противовес бюрократии (Б.Н. Чичерин), другие — как «отдельные государственно-общественные тела» (В.П. Безобразов), существующие наряду с системой государственного управления, третьи — как «государственное явление» (А.Д. Градовский). Автором проанализированы проекты реорганизации органов местного самоуправления, составленные представителями либеральных кругов и органов власти. Дальнейшую трансформацию земств либералы видели в участии их представителей в постоянно действующих советах при губернаторах (К.Д. Кавелин, К.К. Арсеньев). Одновременно высказывались предложения о созыве Земской думы (А.И. Кошелев). Общая идея повышения статуса земских учреждений за счет включения выборных общественных представителей в состав Государственного совета нашла отражение как в либеральной публицистике (Л.А. Полонский, К.К. Арсеньев), так и в высших эшелонах власти (П.А. Валуев, Н.П. Игнатьев).
Ключевые слова: земство, городские органы самоуправления, взаимоотношения государственных и общественных структур, проекты реформирования.
Pavel Vladimirovich Galkin,
Doctor of Historical Sciences, Associate Professor and Head, Chair of Municipal Administration and Social Service, Moscow State Regional Socio-Humanitarian Institute (Russia), e-mail: [email protected]
THE SEARCH OF NEW FORMS OF INTERACTION BETWEEN LOCAL GOVERNMENTS AND THE CENTRAL GOVERNMENT IN POST-REFORM RUSSIA
This article examines the views of Russian scholars, journalists and state officials from the 1860s through the beginning of the 1880s on the problem ofrelation-
ship between the government and public institutions. The author shows that public structures were considered by some (e.g. B.N. Chicherin) as a counterweight to bureaucracy, while others considered them a "separatepublic-state body " (V.P. Bezo-brazov) that existed alongside state government - while still others (A.D. Gradovsky) maintained that they were a "state phenomenon. " The author analyzes projects to reorganize local governmental bodies written by representatives of libera! circles and the authorities. The liberals presumed thatfurther transformation of the Zemstvo was possib1e, subject to the participation of their representatives in the permanent councils of governors (K.D. Kavelin, K.K. Arseniev). At the same time proposals were made to convene a Zemstvo Duma (A.I. Koshelev). The general idea was to increase the status of Zemstvo institutions through the inclusion of elected public representatives in the State Council, as was reflected both in liberal publications (L.A. Polonsky, K.K. Arseniev) and in the upper levels of government (P.A. Valuev, N.P. Ignatiev).
Keywords: Zemstvo, institutions of municipal self-government, relationship of the government and public institutions, reform projects.
Проблема разграничения полномочий между органами власти и местного самоуправления является одной из центральных в практике современных муниципальных учреждений. И в этой связи возникает закономерный интерес к тем формам, которые были выработаны в предшествующие исторические периоды и в первую очередь — в эпоху Великих реформ Александра II, когда происходило становление всесословного российского самоуправления.
Первым специальным исследованием в этом направлении стала монография А.Н. Верещагина «Земский вопрос в России: политико-правовые аспекты». В ней автор пришел к выводу, что сложившееся в историографии деление авторов на сторонников государственной и общественной теорий является «совершенно формальным и потому неоправданным»1. В последующие годы историками и политологами были опубликованы работы, посвященные концепциям видных ученых — современников реформ, а также отдельным аспектам преобразований2. К 150-летию учреждения земств в издательстве МГУ имени М.В. Ломоносова была начата публикация антологии, содержащей труды ученых, внесших заметный вклад в осмысление
1 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: политико-правовые аспекты. М.: Международные отношения, 2002. С. 143.
2 См.: Криницкая Г.С. Историческая концепция Б.Н. Чичерина. Томск: Томский государственный университет, 2001; Старостин А.Ю. А.И. Васильчиков (1818-1881): политические идеи и концепции. М.: Воробьев, 2003; Шутов А.Ю. Российское земство и европейские традиции местного самоуправление (формирование представительства в местном самоуправлении России и Европы второй половины XIX — начала XX века). М.: Издательство Московского университета, 2011.
земской системы местного самоуправления3. Это открывает новые возможности для знакомства с идеями классиков отечественной социально-политической мысли и позволяет надеяться на переосмысление опыта, накопленного пореформенными учреждениями.
В данной статье предпринята попытка проанализировать, каким образом решалась проблема взаимоотношений органов земского и городского самоуправления с государственной властью в трудах ученых и общественных деятелей 1860-1870-х гг.
Проблема наилучшей организации местного самоуправления стала предметом для обсуждения еще до опубликования закона о земских учреждениях. Одним из первых произведений, в котором затрагивались вопросы соотношения компетенции местного самоуправления и центральной власти, стала книга «Несколько современных вопросов», принадлежащая перу профессора Московского университета Б.Н. Чичерина. Оценивая законопроект о земских учреждениях, известный правовед поставил под сомнение целесообразность смещения «центра земского самоуправления» на уровень уезда, поскольку уезд «важнее для исполнения, нежели для руководства»4. С его точки зрения, необходимо было изменить проектируемую систему выборов таким образом, чтобы губернское собрание формировалось по сословному принципу путем прямого избрания гласных.
На уровне уезда Чичерин предлагал фактически упразднить земскую управу как единый исполнительный орган самоуправления и осуществлять решения земских собраний в так называемых «участках», где члены управы должны были проживать и «действовать под общим наблюдением уездного предводителя»5. Автор не исключал, что вопросы, требующие коллегиального решения, могли бы обсуждаться членами управы на периодических съездах. Центральная власть, по мысли Б.Н. Чичерина, «должна все местные управления направлять к общей цели», поскольку дела, «составляющие предмет местного управления, заключают в себе интерес не только местный, но и государственный»6. Взгляды Чичерина не оказали прямого влияния на принятие законопроекта, но его идея о государственном характере местных учреждений впоследствии стала базовой для развития общественной мысли.
Начало другому, более радикальному идейному направлению, ставившему во главу угла конституционные функции будущих земских учреждений, положила работа известного славянофила А.И. Ко-
3 Земская идея в истории социально-политической мысли России: Антология: В 2 т. / Под ред. А.Ю. Шутова. М.: Издательство Московского университета, 2014.
4 Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862. С. 256.
5 Там же. С. 259.
6 Там же. С. 263.
шелева, который еще до проведения земской реформы говорил о том, что необходимо «увенчать» местные общественные учреждения, «сперва утвердить основания для здания, вывести стены и уж потом завершать его куполом»7, под которым подразумевалась Земская дума, наделенная законосовещательными правами. Предполагалось, что за императором останется право решающего голоса и «право утверждения... мнения меньшинства», но ни один закон, по мнению автора, не должен был издаваться без рассмотрения в Думе8. Эти идеи получили дальнейшее развитие в трудах А.И. Кошелева 1870-х гг., однако большинство ученых и общественных деятелей отнеслись чрезвычайно осторожно к публичным заявлениям на столь непростую для государственной власти тему.
После опубликования «Положения о земских учреждениях» отношения местных и государственных органов власти стали предметом специального рассмотрения в труде профессора А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864). В ней автор подробно анализирует круг вопросов и решений земских собраний, подлежащих утверждению губернатора и министра внутренних дел, и приходит к выводу, что «эти сановники имеют только прокурорское право — поставить на вид свои замечания, приостановить исполнение и представить тяжбу на решение сената» (курсив автора)9. В заключение Лохвицкий отмечал, что с введением земских учреждений российское государство вступило на путь децентрализации, которая пока коснулась только вопросов хозяйственных, но, по мнению автора, в законодательстве о земских учреждениях «высказано намерение расширить их компетенцию», — и этот подход правовед считал весьма важным залогом будущего развития органов местного самоуправления10.
Еще одна попытка дать юридическую оценку «Положения 1864 г.» была предпринята в работе В.Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений.» (1865), в которой земское право выделялось в качестве самостоятельной отрасли, не входящей в систему гражданского права. Главным принципом нового закона автор считал признание «полной свободы и всех прав земства»11. Выборность земских собраний и управ трактовалась им как выражение общественного мнения, поэтому он полагал необходимым
7 Кошелев А.И. Конституция, самодержавие и земская дума. Лейпциг, 1862. С. 23.
8 Там же.
9 Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб.: А.Ф. Безунов, 1864. С. 186-187.
10 Там же. С. 198.
11 Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г., Января 1. М., 1865. С. 80.
обеспечить понижение избирательного ценза и тем самым привлечь в земства наибольшее количество граждан.
Основой «бытия земских учреждений» Лешков называл уездные земства, потому что они непосредственно выражали общественные интересы. Автор полагал, что в соответствии с законом земские учреждения были наделены полной самостоятельностью в сфере вверенных им дел. В доказательство этой мысли он писал об отсутствии на заседаниях земских собраний представителей административной власти (прокурора, полиции), о правах гласных ставить на обсуждение любые местные проблемы, о легитимности и обязательной силе решений, принятых путем голосования. Даже требование закона о направлении всех земских постановлений на утверждение губернатора Лешков рассматривал как способ ограничить пределы административной власти, поскольку любые кардинальные разногласия губернатора и земства должны были в конечном счете разбираться Сенатом12. Таким образом, для работы В.Н. Лешкова характерна идеализация правительственных намерений в отношении земских учреждений.
Изучение органов общественного самоуправления было продолжено в монографии Б.Н. Чичерина (1866), посвященной проблеме народного представительства в государствах с различной формой правления. В главе о местном самоуправлении автор вновь обратился к отношениям государства и местных учреждений. Как и в предшествующих работах, им было высказано мнение о необходимости подчинения местных органов центральному правительству, поскольку только таким образом можно обеспечить государственное единство. Местное самоуправление рассматривалось им, с одной стороны, в качестве противовеса «безмерному владычеству бюрократии», а с другой — как средство «приобретения влияния на избирателей», т.к. люди, «бескорыстно и успешно заведующие местными делами, всегда пользуются доверием общества, которое охотно слушает их голос и следует их руководству»13.
Идея Б.Н. Чичерина о централизации как способе исполнения местными учреждениями предписаний правительственных органов была подвергнута критике в докторской диссертации А.Д. Градов-ского «История местного управления в России»14. В отличие от коллеги Градовский не противопоставляет центральные и местные учреждения, а утверждает, что самоуправление — это «государственное явление», предполагающее «существование сильной и
12 Там же. С. 78-79.
13 Чичерин Б.Н. Местное самоуправление // Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.: Типография Грачева и К°, 1866. С. 519, 526.
14 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: политико-правовые аспекты. М.: Международные отношения, 2002. С. 75-78.
единой государственной власти», которая обеспечивает свободу граждан в сфере удовлетворения их местных интересов15.
Анализируя положения Свода законов, диссертант приходит к выводу о сходных задачах, выполняемых губернаторами и местными общественными учреждениями. Общим для них является гарантия точного исполнения закона. При этом губернатор выполняет функции надзора, а органы самоуправления заинтересованы в соблюдении «органических законов» по той причине, что на них базируется само существование местных учреждений. Автор допускал две ситуации, в которых возможны нарушения земствами норм закона. Во-первых, когда распоряжения администрации идут «вразрез с законодательством, и тогда органы самоуправления, очевидно, должны отстаивать силу существующего закона». И, во-вторых, когда местные учреждения становятся в оппозицию правительству, однако в этом случае «в руках правительства находятся все средства, чтобы ввести органы самоуправления в надлежащую сферу»16. Таким образом, противостояние государственных и общественных учреждений, по мысли Градовского, носит частный характер и не нарушает единства внутреннего управления.
Новой фундаментальной работой, в которой земства рассматривались на широком фоне аналогичных европейских учреждений, стало сочинение А.И. Васильчикова «О самоуправлении». В предисловии к первому тому автором было высказано несколько теоретических суждений. В частности, он противопоставил понятию самоуправление предшествовавшие ему хронологически «самоуправство и самовластие», означавшие «злоупотребление личной воли и правительственной власти», и предложил понимать под самоуправлением «взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда»17. Далее автор указал на возможность двоякого подхода к решению местных дел, выделив бюрократический порядок управления в противовес самоуправлению. При этом главным отличием земских учреждений от казенных, по мысли Васильчикова, являлись отнюдь не предметы ведомства, а степень власти, поскольку «все дела внутреннего управления в известных пределах могут быть отнесены к ведомству местных властей»18.
Анализируя пределы компетенции земских учреждений, А.И. Васильчиков пришел к выводу, что в сравнении с европейскими
15 Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений А.Д. Градовского. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1903. Т. 2. С. 75.
16 Там же. С.107.
17 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждении: В 2-х т. 2-е изд. СПб., 1872. Т. 1. С. XLII.
18 Там же. С. 1, 42.
институтами российское самоуправление обладает более широким кругом действий, а недостатками внутреннего управления являются «многосложность предметов, приписанных законом ведению местных властей, и в то же время шаткость их прав по каждому из этих ведомств»19.
Во втором томе А.И. Васильчиков, рассмотрев способы организации местного управления в России и за рубежом, предложил определенные модели взаимодействия правительственных и местных учреждений. В целом они сводились к тому, что правительству необходимо более четко регламентировать деятельность земских учреждений посредством издания дополнительных законодательных актов, местным органам самоуправления предоставить широкие права по изданию обязательных для населения постановлений, а за гражданами оставить право обжалования решений и даже «бездействия» местного «начальства»20.
Очередная попытка сравнения земских учреждений с идеальной моделью самоуправления западноевропейского типа была предпринята в работе А.А. Головачева «Десять лет реформ» (1872). При таком сопоставлении автор вполне закономерно пришел к выводу, что ограниченность компетенции земств в сфере налогообложения, контроль за их деятельностью со стороны губернатора, а также отсутствие «исполнительной власти» во взаимоотношениях с крестьянским самоуправлением и полицией, — все эти характерные черты новых органов не имеют ничего общего с действительным самоуправлением. Для достижения «более удовлетворительного положения земского дела» А.А. Головачев предлагал увеличить численность гласных, упразднить куриальную систему и ввести территориальный принцип устройства избирательных собраний. По мысли автора, следовало также переложить функции надзора за земскими учреждениями с губернаторов на судебную власть, обеспечив прозрачность земской деятельности за счет большей гласности21. В этом случае общественное мнение должно было выполнять первоначальный контроль, а суды, по сути, устранять видимые нарушения закона.
Наиболее последовательную оценку «Городового Положения» мы находим в материалах публичной лекции профессора Киевского университета св. Владимира Н.К. Ренненкампфа, опубликованных в 1871 г. В числе условий, которые «составляют внутреннюю жизнь и силу самоуправления», автор называл степень «подчинения
19 Там же. С. 52-53.
20 Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 2. С. 216.
21 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб.: Вестник Европы, 1872. С. 214-215.
общественного управления порядку государственному и особенно местной правительственной власти». Сопоставляя степень губернаторского надзора по отношению к земским и городским органам местного самоуправления, Ренненкампф пришел к выводу о большей самостоятельности последних. «Положение о земских учреждениях», рассуждал профессор, предусматривает право губернатора «остановить исполнение всякого постановления..., противного законам или общим государственным пользам», напротив, Городовое Положение предоставляет губернатору «приостанавливать исполнение определения думы в случае его незаконности на срок не более одного месяца» и только при условии передачи окончательного решения на обсуждение губернского по городским делам присутствия22.
Будущее городских и земских учреждений Ренненкампф видел не в обособленности их сфер деятельности, а в слиянии, в первую очередь по вопросам народного образования и дорожного строительства. За городом профессор предлагал сохранить «освещение, мостовые, часть строительную и отчасти больницы». При этом решающую роль ученый признавал за городами, которые, по его замыслу, «поставленные во главе местного общественного управления, будут служить для деревень проводниками высших целей, интересов и более широкой общественной жизни; в свою очередь, села и деревни найдут в городах опору для своих рассеянных сил»23.
Спустя три года профессор выступил с новой публичной лекцией, посвященной оценке «Городового Положения», в которой указал на избыточность обязательных расходов, возложенных правительством на города, и на недостаток предоставленных им «средств исполнения». В лекции также отмечались сложности, которые возникли при установлении взаимоотношений между городскими органами и государственными инстанциями, начиная с превышения полномочий губернскими по городским делам присутствиями, принимавшими на себя обязанности судьи, и заканчивая запретами на губернском уровне обращений к правительству, содержавших требования об отмене какого-либо закона, «почему-либо тягостного или вредного». При этом Ренненкампф с удовлетворением отмечал, что «во всех невзгодах и затруднениях новое городское управление встречало достойного и бдительного разъяснителя и хранителя своих основных положений в Министерстве внутренних дел. которое, видимо, бережет свое создание.»24.
22 Ренненкампф Н.К. Публичные лекции о новом городовом положении. СПб., 1871.С. 93.
23 Там же. С. 118-119.
24 Ренненкампф Н.К. Новое городовое положение в его практическом применении: Публ. лекция, чит. 22 дек. 1873 г. Киев, 1874. С. 18.
В целом обновленные общественные учреждения правовед характеризовал с позиций государственной теории самоуправления, подчеркивая, что «везде, в самых свободных государствах, местные учреждения составляют лишь часть общего государственного организма, служат целям местным и правительственным и подчиняются в большей или меньшей степени контролю государственной власти»25. Многие идеи, высказанные Н.К. Ренненкампфом, впоследствии получили развитие в трудах, посвященных городскому законодательству.
Вскоре была опубликована книга В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление». В ней, подводя итоги десятилетней деятельности земских учреждений, академик отмечал в качестве главных государственных заслуг земства бессословное начало и политическое воспитание, «которое они дают всем слоям нашего общества, в особенности же средним и низшим»26. Автор также указывал на сложности и коллизии, возникающие при взаимоотношениях земских учреждений и государственных структур, и объяснял их несовершенством законодательства. В результате каждое «действующее лицо» вынуждено «ощупью, на свой личный страх, своим личным опытом и тактом искать и добиваться определения этих отношений»27.
В своей работе Безобразов абсолютизирует идею о самостоятельности земств, одновременно отмечая, что и самим земским учреждениям «никто и ничто не подчинены в уездном управлении, не говоря уже о губернском». Единственной государственной функцией земств автор считает право налогообложения, которое при этом не подкреплено административной властью по взысканию земского сбора. Последнее обстоятельство позволяет Безобразову утверждать, что земские учреждения «не введены в общую систему нашего государственного управления (курсив автора), а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с той системой»28.
Для того чтобы земским органам развиваться «здоровым образом», не подвергая опасности «разложения весь общий организм» государственного управления, по мысли Безобразова, необходимо «создать административные органы государственной власти на почве земской», а затем уже на этой основе провести подчинение земству крестьянского самоуправления29.
25 Ренненкампф Н.К. Публичные лекции о новом городовом положении. СПб., 1871. С. 89.
26 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М.: Университетская типография, 1874. С. 11.
27 Там же.
28 Там же. С. 38.
29 Там же. С. 38, 50, 52.
Сходный проект реформирования местного управления был составлен К.Д. Кавелиным. В брошюре «Политические призраки», опубликованной в Берлине в 1875 г., он предлагал создать на уровне губернии и уездов «административные советы» из представителей казенных ведомств и выборных от земства под председательством губернатора или исправника. В новой структуре земство должно было контролировать законность действий администрации, оставаясь при этом независимым от совета. При этом главной задачей реформирования системы управления профессор считал, «с одной стороны, возвращение законодательству и суду их действительного значения и полной самостоятельности, а с другой — введение административной власти в должные пределы»30. Достижение указанных задач, по его мнению, было возможно через создание трех независимых друг от друга Сенатов — законодательного, судебного и административного.
Свой проект К.Д. Кавелин считал реальной альтернативой конституционным преобразованиям: «Такой государственный строй, а не конституционные порядки в европейском смысле, освободит нас от произвола администрации, от многого множества ненужных учреждений. и представит все необходимые условия для того, чтобы наконец в России водворились законные порядки, неприкосновенность прав, правильный ход управления и судебные гарантии» (курсив автора)31. Однако именно реалистичность проектируемой системы взаимоотношений государства и земств вызвала наибольшие сомнения в среде либералов. Так, в отзыве А.А. Головачева отмечалось, что сила в подобной коллегии всегда останется за чиновниками, назначенными правительством, поскольку не может быть сомнения, что «глиняный горшок разобьется о чугунный»32.
Последовательное развитие идеи «увенчания здания» земских учреждений нашло отражение в работе А.И. Кошелева «Общая земская дума в России», которая вышла в 1875 г. в Берлине в виде дополнения к книге «Наше положение». Автор предложил уравнять в правах земскую думу и Государственный совет, что позволило бы, с одной стороны, расширить представления власти о местных «пользах и нуждах», а с другой стороны, согласовать их с «общегосударственными интересами». К компетенции Думы предполагалось отнести: обсуждение законов и мер по их исполнению,
30 Кавелин К.Д. Политические призраки. Верховная власть и административный произвол. Один из современных русских вопросов. Берлин: B. Behr (E. Block), 1878. С. 67-68.
31 Там же. С. 100-101.
32 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: политико-правовые аспекты. С. 99.
рассмотрение государственного бюджета и ежегодных отчетов государственного контролера, а также ходатайств земских собраний и гласных думы33.
Идеи Кошелева о народном представительстве и размышления Кавелина о сочетании государственного и земского начал получили продолжение в работах обозревателя «Вестника Европы» Л.А. Полонского, который предлагал ввести земских представителей в состав Государственного совета как высшего законосовещательного органа. При этом каждое губернское собрание должно было выдвигать двух-трех кандидатов, а назначение из их числа осуществлял бы император. Одновременно, по мысли публициста, следовало «осуществить слияние административного и земского начал» в губернском правлении, которое должно было состоять из равного числа представителей коронной администрации и земств34. Вслед за Полонским с 1880 г. рубрику «Внутреннее обозрение» в журнале «Вестник Европы» стал вести публицист К.К. Арсеньев, который, развивая мысль своего предшественника, не только предлагал учредить при губернаторе совет с участием выборных от земства, но и создать специальное общеземское собрание для рассмотрения земских ходатайств, а также реорганизовать Государственный совет и Сенат путем включения в них представителей земств35.
Особенностью 1860-х — начала 1880-х гг. было то, что проекты либералов в значительной степени совпадали с позицией представителей высшей бюрократии. Так, еще в середине 1860-х министром внутренних дел П.А. Валуевым и великим князем Константином Николаевичем были разработаны проекты привлечения выборных от земств и городов к участию в работе Государственного совета. В первом случае ежегодно «по высочайшему повелению» должен был созываться Съезд гласных, и его представители должны были присутствовать на Общем собрании Государственного совета, а второй план предусматривал созыв выборных по мере необходимости, причем их могли приглашать в Государственный совет «для представления личных объяснений», но при решении дел они не должны были присутствовать36. Однако ни в момент написания, ни позже, в конце 1870-х гг., эти проекты не получили «Высочайшего одобрения».
33 Кошелев А.И. Общая земская дума в России: Дополнение к книге «Наше положение». Берлин: Buchr. von P. Stankiewiez, 1875. С. 42-44.
34 Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х — начале 80-х годов XIX века // Отечественная история. 1993. № 4. С. 34.
35 Арсеньев К.К. За четверть века (1871-94): Сборник статей. Пг.: Типография М.М. Стасюлевича, 1915. С. 51-61.
36 ЗайончковскийП.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М.: Издательство Московского университета, 1964. С. 125-129.
Ситуация стала меняться после назначения М.Т. Лорис-Меликова начальником Верховной распорядительной комиссии, когда обращение его за содействием «к благонамеренной части общества» вызвало целый поток различных проектов «спасения России»37. Наиболее заметным либеральным планом стала записка «О внутреннем состоянии России», поданная в марте 1880 г. общественными деятелями г. Москвы и опубликованная через год в Берлине С.А. Муромцевым. Красной нитью через весь документ, состоящий из четырех частей, проходила идея отсутствия в России свободного развития общественной мысли, а вывод, к которому пришли составители, заключался в необходимости «призыва в особое самостоятельное собрание представителей земства». И далее говорилось о том, что «русское общество, не менее Болгарии, созрело для свободных учреждений и чувствует себя униженным, что его так долго держат в опеке»38. Последнее из предложений либералов не нашло понимания Лорис-Меликова, который во всеподданнейшем докладе, составленном в апреле 1880 г., недвусмысленно подчеркнул «несвоевременность» призыва представителей общественности в состав Государственного совета, одновременно подтвердив желательность привлечения дворянства, земств и городов «к участию в таких вопросах, которые близко касаются местных нужд»39. В сентябре того же года в программе министра внутренних дел, изложенной редакторам газет и журналов, Лорис-Меликов заявил о необходимости создания условий для нормальной деятельности общественных органов, а также о расширении их прав «в тех случаях, когда на опыте в том или другом отделе представленной им законом деятельности окажется недостаток полномочий, необходимых для правильного дела и экономического улучшения местности»40. Как известно, планам Лорис-Меликова не суждено было сбыться, поскольку вскоре после убийства Александра II он вышел в отставку.
Назначенный на пост министра внутренних дел Н.П. Игнатьев в самом начале своей деятельности заявил, что права, дарованные земству и городским сословиям, останутся в полной неприкосновенности, а в 1882 г. даже разрабатывал проект созыва земского собора, что не нашло понимания в среде высшей бюрократии и, очевидно, стало одной из причин его отставки41. Таким образом, все попытки реализовать на практике идеи участия общественных
37 Там же. С. 192-203.
38 В первые дни министерства гр. М.Т. Лорис-Меликова: Записка о политическом состоянии России весной 1880 года / Сост. С. Муромцевым при участии А.И. Чупрова, В.Ю. Скалона и др. Берлин, 1881. С. 43-44.
39 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. С.211.
40 Там же. С. 236.
41 Там же. С. 450-472.
деятелей в государственном управлении были обречены на провал. Но с точки зрения развития общественной мысли важно, отметить, что многие идеи либералов находили непосредственный отклик во властных структурах, а политическая осторожность в отношении их практического применения, по-видимому, стала прямым следствием сложной общественной обстановки.
Подводя итог развитию взглядов ученых, публицистов и государственных деятелей 1860-х — начала 1880-х гг. на проблему взаимоотношений государственных и общественных структур, отметим прежде всего их позитивные оценки новых законов, широкой компетенции и самостоятельности земств. Некоторые правоведы предлагали даже выделить земское право в отдельную отрасль (В.Н. Лешков). При этом в одних трудах общественные учреждения рассматривались как противовес бюрократии (Б.Н. Чичерин), в других отмечалось, что главное отличие земских учреждений от казенных заключается не в предметах ведомства, а в степени их власти (А.И. Васильчиков), и, наконец, в третьих работах и вовсе утверждалось, что самоуправление — это «государственное явление» (А.Д. Градовский).
Дальнейшую трансформацию власти на местах либералы видели в наделении земств государственными функциями посредством объединения административных и общественных учреждений в форме создания административных советов при губернаторе (К.Д. Кавелин, К.К. Арсеньев). Одновременно высказывались суждения о необходимости увенчания земского здания (А.И. Кошелев), а идеи включения выборных общественных представителей в состав Государственного совета находили отражение как в либеральной публицистике (Л.А. Полонский, К.К. Арсеньев), так и в высших эшелонах власти (П.А. Валуев, Н.П. Игнатьев).
В последующие годы, когда стала очевидна роль общественных деятелей в государственном управлении, теоретические рассуждения в большей степени сосредоточились на перспективах развития общественных учреждений на губернском уровне.
ЛИТЕРАТУРА
Арсеньев К.К. За четверть века (1871-94): Сборник статей. Пг.: Типография М.М. Стасюлевича, 1915.
Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М.: Университетская типография, 1874.
В первые дни министерства гр. М.Т. Лорис-Меликова: Записка о политическом состоянии России весной 1880 года / Сост. С. Муромцевым при участии А.И. Чупрова, В.Ю. Скалона и др. Берлин, 1881.
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждении: В 2-х т. 2-е изд. СПб., 1872.
Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: политико-правовые аспекты. М.: Международные отношения, 2002.
Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб.: Вестник Европы, 1872.
Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений А.Д. Градовского. Т.2. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1903.
Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М.: Издательство Московского университета, 1964.
Земская идея в истории социально-политической мысли России: Антология / Под ред. А.Ю. Шутова. М.: Издательство Московского университета, 2014.
Кавелин К.Д. Политические призраки. Верховная власть и административный произвол. Один из современных русских вопросов. Берлин: B. Behr (E. Block), 1878.
Кошелев А.И. Конституция, самодержавие и земская дума. Лейпциг, 1862.
Кошелев А.И. Общая земская дума в России: Дополнение к книге «Наше положение». Берлин: Buchr. von P. Stankiewiez, 1875.
Криницкая Г.С. Историческая концепция Б.Н. Чичерина. Томск: Томский государственный университет, 2001.
Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г., Января 1. М., 1865.
Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб.: А.Ф. Безунов, 1864.
Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х — начале 80-х годов XIX века // Отечественная история. 1993. № 4. С. 32-47.
Ренненкампф Н.К. Публичные лекции о новом городовом положении. СПб., 1871.
Ренненкампф Н.К. Новое городовое положение в его практическом применении: Публичная лекция, читанная 22 декабря 1873 г. Киев, 1874.
Старостин А.Ю. А.И. Васильчиков (1818-1881): политические идеи и концепции. М.: Воробьев, 2003.
Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.: Типография Грачева и К, 1866.
Шутов А.Ю. Российское земство и европейские традиции местного самоуправления (формирование представительства в местном самоуправлении России и Европы второй половины XIX — начала XX века). М.: Издательство Московского университета, 2011.
REFERENCES
Arsen'ev, K.K. Za chetvert' veka (1871-94): Sbornik statei. Petrograd: Ti-pografiia M.M. Stasiulevicha, 1915.
Bezobrazov, V.P. Zemskie uchrezhdeniia i samoupravlenie. Moskva: Univer-sitetskaia tipografiia, 1874.
Chicherin, B.N. Neskol'ko sovremennykh voprosov. Moskva, 1862.
Chicherin, B.N. O narodnompredstavitel'stve. Moskva: Tipografiia Gracheva i K, 1866. S. 517-527.
Golovachev, A.A. Desiat' let reform. 1861-1871. St. Petersburg: Vestnik Ev-ropy, 1872.
Gradovskii, A.D. "Istoriia mestnogo upravleniia v Rossii" Sobranie sochinenii A.D. Gradovskogo, Vol. 2. St. Petersburg: Tipografiia M.M. Stasiulevicha, 1903.
Kavelin, K.D. Politicheskie prizraki. Verkhovnaia vlast' i administrativnyi proizvol. Odin iz sovremennykh russkikh voprosov. Berlin: B. Behr (E. Block), 1878.
Koshelev, A.I. Konstitutsiia, samoderzhavie i zemskaia duma. Leiptsig,
1862.
Koshelev, A.I. Obshchaia zemskaia duma v Rossii: Dopolnenie k knige «Nashe polozhenie». Berlin: Buchr. von P. Stankiewiez, 1875.
Krinitskaia, G.S. IstoricheskaiakontseptsiiaB.N. Chicherina. Tomsk: Tomskii gosudarstvennyi universitet, 2001.
Leshkov, V.N. Opyt teorii zemstva i ego zemskikh uchrezhdeniipo Polozheniiu 1864 g., Ianvaria 1. Moskva, 1865.
Lokhvitskii, A.V. Guberniia, ee zemskie i pravitel'stvennye uchrezhdeniia. St. Petersburg: A.F. Bezunov, 1864.
Muromtsev, S., with Chuprov, A.I., Skalon, V.Iu. and other. V pervye dni min-isterstva gr. M.T. Loris-Melikova: Zapiska opoliticheskom sostoianii Rossii vesnoi 1880 goda. Berlin, 1881.
Petrov, F.A. "Zemsko-liberal'nye proekty pereustroistva gosudarstvennykh uchrezhdenii v Rossii v kontse 70-kh — nachale 80-kh godov XIX veka." Otechest-vennaia istoriia, No. 4, 1993, pp. 32-47.
Rennenkampf, N.K. Novoe gorodovoe polozhenie v ego prakticheskom prime-nenii: Publ. lektsiia, chit. 22 dek. 1873 g. Kiev, 1874.
Rennenkampf, N.K. Publichnye lektsii o novom gorodovom polozhenii. SPb.,
1871.
Shutov, A.Iu. Rossiiskoe zemstvo i evropeiskie traditsii mestnogo samouprav-lenie (formirovanie predstavitel'stva v mestnom samoupravlenii Rossii i Evropy vtoroi poloviny XIX — nachala XX veka). Moskva: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2011.
Shutova, A.Iu. (ed.). Zemskaia ideia v istorii sotsial'no-politicheskoi mysli Rossii: Antologiia. Moskva: Izdatel'stvo Moskovskogo Universiteta, 2014.
Starostin, A.Iu. A.I. Vasil'chikov (1818-1881): politicheskie idei i kontseptsii. Moskva: Vorob'ev, 2003.
Vasil'chikov, A.I. O samoupravlenii. Sravnitel'nyi obzor rus-skikh i inostran-nykh zemskikh i obshchestvennykh uchrezhdenii: V 2-kh t. 2nd ed. St. Petersburg,
1872.
Vereshchagin, A.N. Zemskii vopros v Rossii: politiko-pravovye aspekty. Moskva: Mezhdunarodnye otnosheniia, 2002.
Zaionchkovskii, P.A. Krizis samoderzhaviia na rubezhe 1870-1880-kh godov. Moskva: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 1964.
