CC BY
126
губернатора, введенный в начале XVIII в., оказался вновь востребованным в новой России.
Р.В. Петухов*
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОПЫТ ТЕОРЕТИЧЕСКОГО ОСМЫСЛЕНИЯ А.И. ВАСИЛЬЧИКОВЫМ И СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ
Два последних десятилетия современной российской истории ознаменовались глубокими переменами во всех сферах жизни общества, включая поиск эффективной и сбалансированной системы организации местного самоуправления. Плодотворность этих поисков, однако, до сих пор не очевидна как специалистам, так и в первую очередь гражданам, являющимся для местного самоуправления единственным источником легитимности.
Безусловно, огромным шагом вперед стало закрепление в Конституции России 1993 г. гарантий местного самоуправления, а также ратификация 5 мая 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления, в которой сформулированы базовые представления о месте и функциях муниципальных властей в европейских странах, принципы их взаимодействия с остальными уровнями публичной власти. Определенным шагом вперед можно считать и масштабную реформу системы местного самоуправления, проводимую в стране с 2003 г. по настоящее время.
Главная цель данной реформы - определение единых для всех субъектов РФ подходов к формированию местного самоуправления, его территориальным, организационным и финансовым основам. Правовым воплощением крупномасштабных изменений в муниципальной сфере стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации
Научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН.
Труды Института государства и права 89
Российской академии наук № 3/2011
местного самоуправления в Российской Федерации»1. После его вступления в силу 1 января 2006 г. практически в два раза увеличилось количество муниципальных образований, которое, по данным Министерства регионального развития РФ, к 6 июля 2010 г. составило 23 940 муниципалитета2.
Однако несмотря на общую позитивную направленность предпринимаемых мер, реформа системы местного самоуправления, по мнению подавляющего большинства специалистов, идет крайне противоречиво и далека от завершения. При этом обращается внимание на несовершенство законодательства и, в частности, Федерального закона № 131-Ф3. Это было отмечено, например, в рекомендациях № 297 (2010), принятых на состоявшейся 28 октября 2010 г. сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы3, где особо подчеркивалась необходимость обеспечения правовых и иных гарантий местным органам власти от чрезмерного контроля со стороны вышестоящих органов.
В чем же причина? Почему на протяжении двух десятилетий так и не удалось сформировать эффективно функционирующее, пользующееся поддержкой граждан местное самоуправление? Естественно, что составляющие ответа на этот вопрос лежат в самых разных плоскостях, начиная от экономики и заканчивая психологией. Не последнее место среди факторов, препятствующих образованию эффективной муниципальной власти, занимает несовершенство законодательства, регулирующего данную сферу, что объясняется, на наш взгляд, отсутствием в современной правовой науке устойчивых теоретических представлений о данном институте, которые могли бы составить прочную базу для законотворческой и правоприменительной деятельности.
Глубокое осмысление теории и практики, в том числе зарубежной, традиционно являлось одной из наиболее сильных черт отечественной юридической науки. Это одинаково справедливо
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 См.: Виктор Басаргин рассказал о ходе реформы местного самоуправления // URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/521.html.
3 См.: Муниципальная Россия. 2010. № 9. С. 98-100.
90
как для частного, так и для публичного права. К сожалению, в настоящее время примеров комплексного подхода к изучению института местного самоуправления, подразумевающего теоретическое осмысление того, как оно должно институционализироваться на современном этапе развития страны, не имеется.
В этой связи не перестает быть актуальным изучение трудов классиков русской юриспруденции, работавших в области государственного (конституционного) права во второй половине XIX - начале ХХ в. Представляется, что именно этот этап истории России, связанный со значительным переустройством как государства, так и общества, наиболее близок к сегодняшнему дню. Именно поэтому многие проблемы, решению которых уделяли внимание Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, В.В. Ивановский, В.М. Гессен и другие, остаются интересными и для современных исследователей.
Одним из первых русских ученых, глубоко исследовавших проблему организации местного самоуправления, был князь Александр Илларионович Васильчиков, посвятивший этой теме двухтомное сочинение «О самоуправлении», в котором он проводит сравнительное исследование истории и современного состояния данного института в России, а также в наиболее развитых в тот период государствах Европы - Англии, Франции и Пруссии.
А.И. Васильчиков был крайне примечательной личностью: сын председателя Государственного совета и Комитета министров при императоре Николае I, потомственный дворянин, окончивший курс в Петербургском университете со степенью кандидата прав, активный деятель земского движения (член Новгородского губернского по крестьянским делам присутствия, гласный в Старорусском уездном и Новгородском губернском земских собраниях), славянофил, рассматривавший общину как средство спасения России от классовой борьбы и революции4.
4 Подробнее см.: Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб., 1890-1907.
Работа «О самоуправлении» писалась А.И. Васильчиковым параллельно с развертыванием в Российской империи крестьянской, а затем и земской реформы. Первый том этого сочинения был издан в 1869 г., т.е. через восемь лет после начала первой из указанных реформ5, через пять лет после второй6 и за год до принятия 16 июня 1870 г. Городового положения, ознаменовавшего начало реформы городского управления. Как отмечает сам автор в предисловии к третьему изданию 1872 г., «я начал писать это сочинение в то время, когда принцип, мною защищаемый, «Самоуправление» вовсе еще не пользовался той популярностью, которую он ныне приобрел»7.
Действительно, поспорить с А.И. Васильчиковым о том, что самоуправление в России до середины XIX в. не пользовалось популярностью, крайне сложно. Вопрос об истории этого института в нашей стране, пожалуй, до сих пор остается довольно неоднозначным. Провести четкую границу между самоуправлением и местным государственным управлением в принципе сложно, а в истории России иногда почти невозможно.
Если брать самые ранние этапы зарождения государственности, то система управления в древнерусских княжествах не предполагала абсолютной власти монарха и всегда была уравновешена определенными элементами сословного представительства (например, княжеской думой) и самоуправления8. Более того, Н.С. Тимофеев полагает, что Древнерусское государство «строилось в буквальном смысле на принципах общественного договора. Государственное управление держалось на договоре
5 Начало крестьянской реформы, приведшей к отмене крепостного рабства, возвещалось Манифестом об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.
6 Земская реформа начала осуществляться с принятием Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.
7 См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждения. Т. 1. 3-е изд. СПб., 1872. С. 2.
8 См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Рук. авт. колл. и отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2008. С. 347.
земель и княжеской власти, который предусматривал взаимные права и обязательства. Приезжая в ту или иную волость, князь должен был заключить «ряд» - договор с народным собранием (вече)»9.
В свою очередь, А.М. Кононов рассматривает древнерусские общины как основообразующие институты раннефеодального общества, представляющие собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей - вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и т.д.10
Наивысшего развития вечевая форма организации власти достигла в русских средневековых городах-государствах Великом Новгороде и Пскове и характеризуется в науке как «вечевая демократия». Как отмечает А.С. Автономов, в этих феодальных республиках «существовало местное самоуправление по уровню ниже городского. Это самоуправление в отдельных концах, т.е. районах, города, а также на отдельных улицах - так называемое кончанское и уличанское самоуправление»11. В каждой городской части («конце») и на каждой «улице» избирались свои органы власти - вече и староста, которые имели строго определенные функции. Наряду с формированием органов городского управления вече решало также и задачи, связанные с обустройством вверенных территорий. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в. и было ликвидировано в ходе «сбора земель» и централизации русского государства.
9 См.: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Тимофеев Н.С. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 83.
10 См.: Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997. С. 43.
11 См.: Автономов А.С. МСУ - система многоуровневая // Стратегия России. 2004. № 12.
В то же время, признавая значимость вечевой формы организации власти для истории российской государственности, нельзя не отметить, что, несмотря на ее распространенность в раннефеодальный период практически во всех славянских землях, на более поздних этапах исторического развития она осталась востребованной лишь в нескольких северо-западных землях.
В последующие этапы исторического развития российского государства вплоть до царствования Петра I управление на местах характеризовалось сочетанием в разных пропорциях элементов административного управления и местного самоуправления. Степень самостоятельности местных властей в разное время то увеличивалась, то уменьшалась, но при этом они никогда в этот период не были полностью самоуправляющимися. Их деятельность всегда жестко контролировалась назначаемыми царями чиновниками (наместниками, волостелями или воеводами) и в значительной степени была направлена не на решение вопросов местного значения, а на обеспечение вопросов государственного управления, прежде всего финансово-фискального характера.
Всеобъемлющие преобразования, начатые Петром I, не обошли стороной и проблему организации местной власти. В соответствии с его указом от 10 марта 1702 г. в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы - выборные представительные органы местного дворянства, а с 1720 г. в российских городах начали создаваться городские магистраты, которые являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президента, двух - четырех бурмистров и двух - восьми ратманов, избираемых из богатейших горожан. Формально магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали участие в их образовании.
С.И. Некрасов следующим образом характеризует этот этап в развитии отечественных управленческих институтов: «во-первых, значительно возрастает роль государственного управления на местах в ущерб территориальному местному самоуправлению. Во-вторых, происходит более четкое обособление различных сословий и закрепление статуса сословий (при этом усиливается и внутренняя поляризация в рамках каждого из них)...
В-третьих, регламентация вопросов управления и самоуправления становится более юридизированной - возрастает количество и объем собственно правовых актов, регламентирующих указанные вопросы, их детализация, изменения в подходах также закрепляются нормативно»12.
Следующие серьезные изменения в организации местной власти были предприняты императрицей Екатериной II. 7 ноября 1775 г. был издан монарший указ «Учреждения для управления губерний», в соответствии с которым было изменено административно-территориальное деление Российской империи. Размеры губерний были уменьшены, ликвидированы провинции и изменена нарезка уездов. Большинство новых административно-территориальных единиц, за редким исключением, получило официальное название «наместничество», которые в свою очередь могли делиться на области.
Управление «наместничествами» осуществляли губернаторы, назначаемые лично монархом и обладавшие на его территории неограниченной властью. Вместе с тем реформа предусматривала создание в наместничествах органов дворянского самоуправления - губернских дворянских собраний во главе с губернским предводителем дворянства. Во главе уездов стояли капитан-исправники, которые выбирались один раз в три года уездным дворянским собранием.
Вслед за «Учреждениями для управления губерний» 21 апреля 1785 г. были приняты два других важнейших для развития местного управления документа - «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». В совокупности указанные документы институционализировали систему сословного самоуправления, которая в сочетании с существенным государственным контролем сохранилась без особых изменений вплоть до земских реформ.
На указанном историческом фоне принятие 1 января 1864 г. Александром II «Положения о губернских и уездных земских
12 См.: Некрасов С.И. Местное управление и самоуправление в монархической России // Государственный строй монархической России... С. 353.
учреждениях», учреждавшего новые всесословные земские органы, стало важнейшим событием в истории российского местного самоуправления. Впервые центральная власть признала «за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой Губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от оного лиц»13.
Земское собрание было представительным органом, избираемым один раз в три года. При этом, как и раньше, выборы носили сословный характер, применялись имущественные цензы, отсекавшие средние и бедные слои населения от участия в выборах. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом -земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор.
Необходимо отметить, что в отличие от действующей до этого системы, где выборные представительные органы не имели реальных хозяйственных полномочий, земства были допущены к решению серьезных управленческих вопросов, что позволило ему внести значительный вклад в поднятие культурного уровня деревни, развитие народного образования и медицины, строительство. Эти успехи прежде всего были обусловлены тем, что к работе в земских учреждениях удалось привлечь образованных, энергичных людей, увлеченных идеей служения обществу, таких как П.А. Гейден, Д.Н. Шипов, Г.Е. Львов и многие другие. Они представляли новое поколение «общественников» -не просто радеющих за народ и обличающих властный произвол, но и способных взять на себя ответственность, заняться решением проблем, а не только их обсуждением, также отвечать за свои действия перед избирателями14.
В то же время следует отметить, что до начала земской реформы как само понятие, так и термин «местное самоуправление» в России распространены не были. Однако уже к концу
13 См.: Полное собрание законов Российскойи империи. Собр. 2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457.
14 Подробнее см.: Кара-Мурза А.А. Два пути // Независимая газета. 2007. 25 сент. С. 15.
96
60-х гг. XIX в. появляются первые серьезные научные труды, подвергающие данный институт глубокому изучению. Одним из этих трудов являлось указанное выше сочинение А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Более того, многие ученые полагают, что именно ему принадлежит первенство во введении в отечественный научный оборот термина «местное самоуправление» и глубокое его обоснование15.
В самом начале своей работы «О самоуправлении» Василь-чиков пишет, что ее предметом является «исследование тех порядков внутреннего местного управления, которые входят в круг действий крестьянских, земских и мировых учреждений. Отыскивая общий смысл и разум этих законоположений, мы свели их в одно общее понятие и под одно руководящее начало, которое называем самоуправление»16.
Особо следует отметить, что автор, изначально определяя предмет своего исследования, оговаривается, что не всякая организация власти, при которой граждане принимают участие в публичном управлении, предполагает местное самоуправление. Александр Илларионович отличает местное самоуправление от народного представительства, указывая, что последнее также означает «участие народа, но в другой сфере гражданской самодеятельности, в верховном правлении, в законодательной и финансовой власти»17. Как представляется, такой подход актуален и в настоящее время. Так как государственное устройство современных демократических государств характеризуется такими процессами, как децентрализация, регионализация и др., что, в свою очередь, предполагает наличие органов народного представительства не только на высших уровнях публичной власти, но и промежуточных, например регионы во Франции, крайне важно понимать, что участие населения является базовым, но не единственным признаком местного самоуправления.
Продолжая изучать сущность самоуправления, Васильчи-ков высказывает еще одну, на наш взгляд, крайне важную мысль
15 См., например: Тимофеева Е.П. Местное самоуправление: историографический обзор // Мир человека. 2007. Т. 3. № 3. С. 6.
16 См.: ВасильчиковА.И. Указ. соч. С. I.
17 См.: там же. С. III.
о том, что оно лишь тогда соответствует своему наименованию, «когда местные жители получают действительное влияние на ход дел». Более того, он предполагает, что, несмотря на ограниченность круга таких дел, выделение собственной компетенции более полезно, чем чрезмерное ее расширение18.
Надо признать, что вопрос о компетенции органов местного самоуправления, поднятый А.И. Васильчиковым еще в 1869 г., до сих пор вызывает жаркие споры. Базовой здесь является проблема в определении «зоны ответственности» органов местного самоуправления. Вопросы местного значения могут быть либо прямо и четко закреплены в законодательстве, либо определяться самими муниципалитетами, исходя из практической необходимости. Первый из указанных подходов отражен в ст. 14, 15 и 16 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в то время как второй положен в основу ранее действовавшего одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ19. На практике же компетенция органов местного самоуправления значительно расширена отраслевым законодательством, в котором закреплено довольно большое количество полномочий, не соответствующих установленным в Федеральном законе № 131-Ф3 перечням вопросов местного значения.
Соотнося вышеизложенный тезис А.И. Васильчикова о пользе ограниченной компетенции органов местного самоуправления с современными реалиями, приходится признать, что и сейчас излишняя перегруженность муниципальной власти несвойственными ей функциями, вопросами, выходящими за пределы ее компетенции, ведет к выхолащиванию самой идеи самоуправления, превращению муниципалитетов в территориальные органы государственной власти.
Естественно, в условиях такой огромной страны, как Российская Федерация, полностью избежать делегирования полномочий невозможно, но тем серьезней должен быть подход к выбору надлежащего уровня их исполнения.
18 См.: ВасильчиковА.И. Указ. соч. С. II.
19 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
98
Как представляется, в рамках двухуровневой системы организации отечественного местного самоуправления основным субъектом делегирования государственных полномочий должны быть муниципальные районы и городские округа, которые изначально планировались в качестве «сервисного» уровня власти. Органы же местного самоуправления поселений, как наиболее близкие к жителям, должны быть максимально сконцентрированы на обеспечении его непосредственных нужд. Формально указанная позиция и сейчас отражена в Федеральном законе № 131-ФЗ, в частности в ч. 3 ст. 19, согласно которой государственные полномочия решаются муниципальными районами и городскими округами, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Однако, как уже отмечалось, указанный подход на практике часто игнорируется.
В своем сочинении «О самоуправлении», анализируя практику организации местной власти в Англии, Франции и Америке, А.И. Васильчиков приходит к выводу, что к действительной самостоятельности и истинной свободе местного самоуправления ведет его финансовая состоятельность. На основании опыта ведущих европейских держав он определяет три этапа (шага), которые необходимо пройти обществу для обретения самоуправления.
Во-первых, необходимо, чтобы «налоги и повинности, устанавливаемые центральной властью, раскладывались на местах, по собственным соображениям обывателей, по платежным их средствам, по ценности и доходности их имущества. Само установление налога может зависеть от общих государственных соображений, но распределение податей, личных служб и повинностей, очевидно, не может быть произведено иначе, как по местному расчету самих податных сословий, и поэтому право земских раскладок есть первый и самый существенный шаг к самоуправлению».
Во-вторых, «само расходование сумм на предметы местных нужд и польз» должно осуществляться местными собраниями, сформированными из податных обывателей.
В-третьих, для завершения развития общественной самостоятельности необходимо, чтобы «действия местных учрежде-
ний и властей по раскладке повинностей и по расходованию сумм были изъяты из ведомства правительственных начальств и агентов и поручены разбирательству тех же местных властей, связанных с народонаселением солидарностью податных окладов и всех прочих хозяйственных интересов»20. Данный процесс, по свидетельству автора, сочетался с формированием института мировых судей, к которым впоследствии, помимо местных дел, перешло разбирательство по всем прочим хозяйственным делам, нарушениям и проступкам.
Именно исходя из трех вышеприведенных «простых и непосредственных действий», А.И. Васильчиков выводит свое «полное понятие о местном самоуправлении», которое у него слагается из раскладки податей, расходования земских сборов и местных суда и расправы.
Таким образом, А.И. Васильчиков в качестве фактора, обеспечивающего самостоятельность местного самоуправления, рассматривает финансовую независимость соответствующей территориальной общины. На наш взгляд, такая расстановка акцентов может быть полезна и при оценке состояния местного самоуправления в современной России.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепляет в перечне вопросов местного самоуправления всех типов муниципальных образований (ст. 14, 15 и 16) такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. Из этого можно сделать вывод, что действующее законодательство формально обеспечивает соответствие современных муниципалитетов тем критериям подлинного местного самоуправления, который определил А.И. Васильчиков. Однако на практике финансовое положение российских муниципальных образований оставляет желать лучшего. Так, по данным Министерства финансов России по состоянию на май 2010 г., доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов составляет 39,3%, что немногим меньше собственных
20 Васильчиков А.И. Указ. соч. С. III. 100
налоговых доходов муниципальных образований, оцениваемых в 47,8%21. Фактически органы местного самоуправления существуют не столько за счет средств, получаемых от местных налогов, сколько на те деньги, которые они получают в виде субвенций от субъектов Федерации.
Обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов должно стать одним из приоритетов государственной политики в этой сфере. Возможно первым шагом на этом пути можно считать то, что Президент России Д. Медведев в своем Бюджетном послании о бюджетной политике в 2011-2013 гг. признал, что «в сфере межбюджетных отношений необходимо обеспечить расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов»22.
Другой крайне важной проблемой, которую осмысливает в своем сочинении «О самоуправлении» А.И. Васильчиков, является вопрос о положении местного самоуправления в системе публичных властей. Согласно его позиции «местное самоуправление, по точному, буквальному смыслу слова, имеет предметом только распоряжение и действия, предустановленные законами, установленными высшими властями, самодержавными или представительными, и местные учреждения могут домогаться независимо-
23
сти только в пределах, установленных этими властями» .
Следует отметить, что представление о «подзаконном» характере местного самоуправления преобладает и в современной науке. Более того, именно такой подход отражен в действующей Конституции РФ, закрепившей в ст. 12 норму о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В то же время указанная позиция А.И. Васильчикова заставляет обратить внимание на распространенные в период земской и го-
21 См.: Павлова Е.Р. Об исполнении местных бюджетов и основных направлений налоговой политики // Муниципальная Россия. 2010. № 7. С. 47.
22 URL: http://www.kremlin.ru/news/8192.
23 Васильчиков А.И. Указ. соч. С. IV.
родской реформ теории местного самоуправления, которые самым непосредственным образом влияли на их содержание.
Как уже говорилось выше, именно в это время русскими учеными-юристами начинается глубокая теоретическая проработка проблематики организации местного управления и самоуправления. Е.Г. Анимица и А.Т. Тертышный отмечают, что «введению институтов системы местного самоуправления предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и обобщения не только российского опыта самоуправления, но и главным образом зарубежного»24. При этом в отечественной науке были представлены все сформировавшиеся к тому моменту основные теории местного самоуправления. Это, прежде всего, общественная (теория свободной общины) и государственная теории местного самоуправления.
Общественная теория местного самоуправления являлась развитием возникшей в первой половине XIX в. в Германии теории свободных общин, согласно которой право общины управлять своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, поскольку, как и человек, община первична по отношению к государству. Эта теория была популярна в России в 60-е гг. XIX в. и являлась, по сути, логическим продолжением дискуссии западников и славянофилов, в которой последние в силу своего понимания особого пути русского государства видели один из основных ресурсов развития25.
Н.М. Коркунов так охарактеризовал данную теорию: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим,
24 Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М, 2000. С. 44.
25 См.: Бызов Л.Г. Местное самоуправление как общественный институт // Как управлять Россией. Социология одного города. М., 2009. С. 13.
требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»26.
Противоположной общественной теории местного самоуправления являлась государственная теория, основоположниками которой являлись немецкие ученые-юристы Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст. В России она начала набирать популярность в 70-е гг. XIX в. Последователями данной теории были такие видные русские ученые, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский и др.
В.П. Безобразов, в частности, писал: «Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»27.
При этом крайне важным было то, что соответствующие научные разработки не оставались исключительно теоретическими воззрениями их авторов, но они формировали доктрину, которая самым непосредственным образом оказывала влияние на проводившиеся в стране реформы. Так, теоретическую основу земской и городской реформ Александра II во многом составила общественная теория местного самоуправления, а контрреформы Александра III, осуществленные им в 1880-х - начале 1890-х гг., базировались уже на государственной теории.
Как отмечает С.И. Некрасов, «сторонники различных концепций местного самоуправления (в том числе и государственные деятели) отстаивали свои взгляды и в ходе разработки пра-
26 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
27 Безобразнов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.
вовых актов, в частности, при обсуждении земской реформы -основные споры всегда велись по вопросу о границе, отделяющей хозяйственные дела уездов и губерний от политических, общегосударственных дел. Так, Н.А. Милютин был сторонником идеологии земского самоуправления с позиции общественной теории, а П.А. Валуев в большей степени склонялся к государственной теории (хотя разделял и некоторые положения общественной теории)»28. Таким образом, правовая доктрина играла самую непосредственную роль как при подготовке важнейших государственных реформ, так и при их осуществлении.
В свою очередь, славянофил и практик земского самоуправления А.И. Васильчиков в своих взглядах был ближе к общественной теории местного самоуправления. И это несмотря на то, что он, как уже отмечалось, четко фиксировал границы местного самоуправления в системе публичных властей, что было более характерно для представителей государственной теории. Тем не менее многие современные исследователи склонны относить его наряду с В.Н. Лешковым к числу основных представителей общественной теории в российской науке того времени29.
Вместе с тем нельзя не согласиться с точкой зрения Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко, которые отмечают, что рассуждения западных ученых, положенные в основу теорий местного самоуправления, «носят весьма абстрактный характер и не содержат обоснования отличия общественного самоуправления от государственного. Они говорят в общем лишь о степени, широте развития и применения самоуправления»30. Поэтому было бы неправильным рассматривать воззрения тех или иных ученых на теории местного самоуправления как неизменный абсолют, хотя нельзя не признать тот очевидный факт, что глубокая проработка рассматриваемых проблем, активное изучение зарубежного опыта, высокая степень профессионализма отечественных ученых середины - конца XIX в. делает их труды
28 Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Рук. авт. колл. и отв. ред. Ю.Л. Шульженко. С. 411.
29 См.: там же. С. 408.
30 Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX века. М., 2010. С. 172.
104
крайне интересными для исследования на современном этапе развития российского местного самоуправления.
Показательны в этом плане многие наблюдения, сделанные А.И. Васильчиковым на основе анализа опыта практической работы в земских учреждениях, сохраняющие свою актуальность и в настоящее время. Например, следующее его замечание наверняка пришлось бы по душе любому вдумчивому главе современного российского муниципального образования: «Мы видим, что один из обыкновеннейших приемов современных правительств состоит в том, что они расширяют и усложняют круг ведомства местных учреждений властей, но вместе с тем стесняют их самостоятельность и таким образом пользуются обязательной их службой по наряду и личными их повинностями, для того только, чтобы сократить государственный бюджет и утаить некоторую часть расходов и повинностей, переводя их из официальной государственной росписи в негласные сметы отдельных обществ и провинций»31.
Также крайне взвешенным и очень гуманным выглядят критерии оценки, положенные А.И. Васильчиковым в основу его исследования самоуправления. В своем сочинении он говорит, что «та система и окажется лучшей, которая соблюла одновременно интерес государственный и пользу общественную, не пожертвовала нравственной и умственной самостоятельностью народа для величия страны, местными нуждами для общих польз и согласила бы, по возможности, порядок со свободой»32.
Таким образом, представляется, что достигнуть заметных успехов в развитии отечественного местного самоуправления можно лишь за счет изменения соответствующей государственной политики, основой которой должен стать не правовой акт, а продуманная, научно обоснованная концепция развития местного самоуправления. Базой для этой концепции должна стать и правовая доктрина, учитывающая как наиболее современную зарубежную практику, так и объективный анализ отечественного опыта организации местного самоуправления. Без этого, не-
31 Васильчиков А.И. Указ. соч. С. Н!
32 Там же. С. IX.
смотря на все усилия по повышению эффективности работы органов местной власти и совершенствованию законодательства, рассчитывать на достижение существенных результатов в формировании действенного местного самоуправления крайне сложно.
С.И. Некрасов*
АВТОНОМИЯ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ ВОПРОС В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРАВЕ (1917-1940 гг.)
Организация власти на местах, в отдельных составных частях советской России практически изначально связывалась пришедшей к власти партией большевиков с решением национального вопроса, поскольку только таким путем могла быть сохранена государственность в границах бывшей Российской империи. В свою очередь, в марксистско-ленинской трактовке национального вопроса сердцевиной принято считать идею права наций на самоопределение. Будучи сформулированной идеологами российской социал-демократии в конце XIX - начале XX в.1, указанная идея закреплялась уже в первых актах советской власти. В Декрете о мире2, принятом II Всероссийским съездом Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г., она (идея) просматривалась, в частности, в предложенном определении аннексии: «Если какая бы то ни было нация удерживается в границах данного государства насилием, если ей, вопреки выраженному с ее стороны желанию, - все равно, выражено ли это
* Профессор кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См., например: Ленин В.И. Национальный вопрос в нашей программе // Полн. собр. соч. Т. 7. С. 233-242; он же. О Манифесте «Союза армянских социал-демократов» // Там же. С. 102-106; он же. Критические заметки по национальному вопросу // Полн. собр. соч. Т. 24. С. 113-150; он же. С.Г. Шаумяну. 6 декабря 1913 г. // Полн. собр. соч. Т. 48. С. 233-236.
2 СУ. 1917. № 1. Ст. 2.
