CC BY
80
_История_
Олег САЛОВ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ИСТОРИИ
ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ
МЫСЛИ
Вопрос о природе местной власти является одним из ключевых в многовековой дискуссии о местном самоуправлении.
Для России вопрос о местном самоуправлении представляет особую значимость. С одной стороны — местное самоуправление у нас имеет глубокие корни, с другой — оно было всегда заключено под опеку государства. Кроме того, ни один цикл радикальных реформ местного самоуправления не был завершен. Они заканчивались, когда возникала угроза системе государственной власти и управления.
Выступая способом влияния центральной власти на общество в целях формирования его политической поддержки, местное самоуправление становилось условием последующих реформ. В отличие от западноевропейских стран, где местное самоуправление определялось защитой «третьего сословия» в России, оно выступало важным элементом государственной политики и учреждалось сверху, что сильно сужало сферу самоуправления, а при необходимости сводило ее на нет. «То, что на Западе образовывалось само собой вследствие господства союзного духа, — писал Б. Н. Чичерин, - то у нас учреждено правительством на основании государственных потребностей»1.
Принцип самоуправления — один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяется в управлении обществом. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с ранних стадий его развития. Упоминание об общинном самоуправлении мы встречаем уже в древнейших цивилизациях Египта, Шумера, Вавилона, в более поздний период — в государствах майя, инков, на Ближнем Востоке, в Китае, Греции, Риме. Так, в Римской империи «municipium» назывались города, имеющие привилегию самоуправления (население само избирало должностных лиц, а не управлялось чиновниками, назначаемыми из Рима). Жители брали на себя некую ношу по управлению общественными делами (исходит из этимологии слова: «munis» — ноша, бремя; «recipion» — принимать на себя). В дальнейшем слово «муниципия» вошло в европейское право при определении низшей территориальной единицы, а затем местной власти.
Природу и сущность местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением можно проследить в его концептуальном оформлении общественной мысли и в контексте исторической практики их реализации. О сложности данного вопроса свидетельствуют, в частности, непрекращающиеся до настоя щего времени дискуссии между общественным и государственным
направлениями (а также множеством других ответвлений) как на Западе, так и в России.
Теоретическое обоснование местного самоуправления как политического института было сформулировано в рамках классической либеральной теории и введено в оборот И. Бентамом. Значительное место по концептуальному обоснованию местного самоуправле-
САЛОВ Олег
Альбертович
кандидит
экономических наук
Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России в XVII веке. М., 1856. стр. 36
ния было отведено в работах западных (Б. Констана, Дж Миля, А. де Токвиля, Ж-Ж. Руссо, Г. Пройсса, Л. Фон Штейна и др.) и отечественных ученых (А. Градовского, А. Васильчикова, Н. Коркунова, М. Свешникова, Б. Нольдеидр.). Б. Констан, например, определял муниципальную власть как особую форму публичной власти, не подчиненную непосредственно власти исполнительной. Развивая это положение, А. де Токвиль и Дж. Миль отмечали, что индивидуумы являются первоисточником власти, носителями неотчуждаемых прав и свобод и на этом основании обосновывали необходимость самоуправления и решения вопросов местного значения городскими и сельскими общинами как добровольными ассоциациями индивидов.
Таким образом, представители либеральной мысли трактовали органы местного самоуправления как особую власть (власть местного сообщества, свободные муниципии), непосредственно не подчиненную центральным властям. Такая трактовка политического статуса местного самоуправления была обоснованием выявления противоречивых тенденций развития территорий в позднесредневе-ковой Европе: от традиционного типа хозяйствования к индустриальному. Этот переход сопровождался повышением социально-экономическойсамостоятель-ности и статуса городов, стремившихся освободиться от опеки феодалов, и увеличение их прав и независимости в управлении местным хозяйством на фоне развития торгово-промышленного капитала, Заметное отставание России в демократическом развитии предопределяло иную трактовку политической составляющей местного самоуправления. Даже многие русские либералы полностью отмежевывали ее от политики. Так, А. Васильчиков считал, что местному самоуправлению чужда политика. Оно имеет свою особую цель и свою отдельную область действия, Местное самоуправление, писал он, годится для любой формы политического устройства, «оно независимо от формы управления», поскольку «кроме высших государственных интересов, есть много других скромных нужд и польз», которые должны быть удовлетворены на местах... «совершенно независимо от политических целей и видов»: чинить мосты и дороги, помогать бедным и голодным «в
зависимости от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующих совершенно различных способное-тей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»,
Поэтому местное самоуправление следует рассматривать не как инструмент для проведения «различных политических влияний, а как особый порядок во всей чуждой политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий». Подобной точки зрения придерживался и Б. Чичерин. Проводя четкое различие между парламентаризмом и самоуправлением (в первом случае граждане становятся причастными к верховной государственной власти, а во втором —участвуют лишь в управлении низшими интересами общества, что не меняет основ государства), именно поэтому, считал он, местное самоуправление не является правом политическим, оно должно иметь только хозяйственно-административные обязанности и быть изъято из политической борьбы. Б. Нольде вообще указывал, что проблема политического значения самоуправления и возможность использования его институтов в качестве альтернативы традиционному государству имеет место только в интерпретации анархистов.
Почти все государственные деятели пореформенной России были ярыми противниками даже намека на политическую функцию земств. Например, товарищ министра внутренних дел — один из фактических руководителей работ по подготовке крестьянской и земской реформ 1860-х годов (либеральный бюрократ) Н. А. Милютин, настаивая на необходимости предоставить земским учреждениям самое широкое поле хозяйственной деятельности, стремился оградить сферу деятельности земств от вмешательства государства, ратуя за расширение представительства в нем городских и крестьянских обществ,
Еще более категорично высказывался министр правительства Александра III С. Ю. Витте. В своей работе «Самодержавие и земство» он четко изложил позицию власти о несовместимости широкого самоуправления и самодержавия в госу-
дарстве, объясняя, что развитие самоуправления может фактически изменить природу российской государственности в сторону парламентаризма, а «эта форма правления не применима без разложения государственного строя в России. С этой точки зрения никакого дальнейшего расширения деятельности местного самоуправления (кроме хозяйственной) давать нельзя, надо провести четкую линию, но не позволять ни под каким видом переступать эту линию»1.
Идеи противопоставления местной общины государству послужили основой теории «свободной общины», получившей развитие в различных концепциях местного самоуправления в конце XVIII — начале XIX в. Первоисточником теории «свободной общины», а несколько позже «общественной теории» являлись либеральные идеи о «естественных» и неотчуждаемых прав территориальных сообществ. Ее представители (С. Милль, Дж. Локк, А. деТоквиль, позже Н. Гербер, О. Рослер, в России славянофилы В. Лешков, А. Васильчиков и др.) доказывали, что права общины заведовать своими делами имеет такой же неотчуждаемый характер (поскольку община возникла раныпе государства), как права и свободы человека.
В России эти идеи нашли развитие в теории славянофилов о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах заниматься местным хозяйством.
Особый всплеск интереса к проблемам местного самоуправления возник в России в 50—70-е годы XIX в. в связи с подготовкой и проведением реформ правительством Александра II. Основой множества проектов реформы послужила, в частности, общественно-хозяйственная теория. Для ее сторонников важным условием местного самоуправления были независимость местных органов и недопустимость прямого административного вмешательства в дела местных сообществ и формирование местных учреждений путем выборов из их представителей. Выступая против включения в органы самоуправления государственных чиновников, В. Лешков писал, что каждая земская единица представляет собой союз всех общин—сельских и городских,
1 Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Спб.,
1901, стр. 63-64, 165
основанный на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей2. «В таком обширном государстве, — как бы продолжает мысли Лешкова К. Головин, — где местные условия различны, население редко, а пути сообщения недостаточны... местное население должно заведывать местными делами, потому что оно знает их лучше, чем назначенный чиновник... Всякая бюрократия имеет наклонность к формальному взгляду на дело, чуждое местности, она верит только в писаный закон, а управление сводит только к бумажному производству...»3
Таким образом, в построении «общественной» теории просматривалось как бы два круга власти, наполненных разным содержанием: государственной власти (осуществляемой государственными органами и их представителями на местах) и власти местного сообщества (избранной непосредственно местным населением). В теории «общественни-ков»,особенно ярко в России, проступала попытка противопоставить всевластию абсолютистского государства права и свободы на уровне местных сообществ и отдельных граждан. При этом ее многие положения расходились с практикой института местного самоуправления. Государство находило достаточно рычагов, чтобы контролировать земства, но и периодически урезало их права,
Так, новое Положение о земстве 1890 г. и Городовое положение 1892 г. лишало избирательных прав ряд низших сословий; гласные (выборные члены земских собраний) стали назначаться губернатором; крестьянское самоуправление было взято под контроль правительственных чиновников (земских участковых начальников) — все это суживало сферу деятель ности местных управ,
Кроме всего прочего, многими правоведами и земскими деятелями отмечался такой недостаток земских учреждений, как обособленное их положение по отношению к другим правительс-венным и общественным учреждениям, Противопоставление земских учреждений государственным приводило к тому, что земства не вписывались в общую
2 Лешков В. Н. Опыт теории земства. М., 1865, ноября 25, стр. 27, 43
3 Головин К. Наше местное упраа1ение и местное представительство. С-Пб.. 1884, стр. 91
систему государственного управления, а «были поставлены подле нее как отдель-ныегосударственно-общественныетела», не имеющие никаких органических связей. А поскольку единая система местного управления отсутствовала, на практике было сложно разграничить компетенцию земских учреждений и государственных органов власти1.
В противовес «общественной» развивалась «государственная» теория местного самоуправления, основные положения которой были разработаны западными учеными Г. Еллинеком, Л. Штейном, Р. Гнейстом и отечественными государство-ведами В. Безобразовым, А. Градовским, Н. Лазаревским, Б. Нольде.
Согласно теории «государственников» местное самоуправление есть лишь одна изформ организации местного государственного управления, которое обладает определенной (в разных странах большей или меньшей) самостоятельностью в решении местных вопросов, но остается составной частью единой иерархической структуры и государственного механизма управления.
Признаки самостоятельности местного самоуправления они видели или в особенности замещения различных должностей в органах местной власти, или в том, что органы власти местных сообществ являются не органами правительства, а органами территориального сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач. Л. Штейн, на которого весьма часто ссылались отечественные государственники, писал, что «органы самоуправления являются само-стоятельнымиорганами... Осуществление этого принципа совершается посредством того, что эти органы самоуправления образуются из выбо2ра лиц, принадлежащих к их же среде»2. При этом он указывал, что «...всякое самоуправление остается всегда органическим членом целого», потому государство имеет право контроля и надзора, чтобы «поддерживать гармонию между автономным устройством самоуправляющихся тел и законами управления государства».
Безобразов В Н. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874, стр. 32
21 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии, Германии. Спб., 1874, С. XIV
Отличительная особенность механизма замещения должностей местного самоуправления определялась их выборностью, Отождествление местного самоуправления с системой выборных органов местной власти пользовалось поддержкой как в научной литературе и общественных кругах, так и среди деятелей земского движения. Однако многие осознавали, что для успешного функционирования местного самоуправления недостаточно только выборного начала. Необходимо, чтобы лица, исполняющие управленческие функции, пользовались самостоя-теьностью в выборе средств для выполнения возложенных на них задач. В России это было особенно важно, так как многие избираемые земские должностные лица (председатель управы, земский исправник) ставились в прямую зависимость от утверждения губернатором, им же контролировалось принятие ими постановлений, что мало их отличало от назначаемого правительством чиновника, в то время как в западноевропейских странах выборные должностные лица и их деятельность обладали большей самостоятельностью и контролировались в основном (если нарушали закон) судебными прецедентами, Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов местного самоуправления состоит в том. что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает выполнение определенных задач, было сформулировано впервые Л. Фон Штейном, Р. фон Гнейстом и нашло воплощение в проводимых в Пруссии реформах правительством Бисмарка,
Развитию идей государственного значения местного самоуправления в России дали не только теоретические построения зарубежных «государственников», но и местные реформы в Пруссии в 1872 и 1875 гг., которые с большим вниманием были встречены русскими либералами-западниками. К тому же относительное сходство социально-политических условий Пруссии и России побуждало русских либералов к заимствованию германского опыта по решению насущных проблем земского самоуправления. Например, у 1 Гнейста В. Безобразов заимствовал свои
представления о вреде бюрократии и
пользе «органических реформ» на английский манер, цель которых — посте-
пенный переход от сословного к «естественному» неравенству при «равенстве свободы».
После опубликования Положения о земских учреждениях 1864 г. их структура и организация, а также отношение к предшествующим учреждениям становятся предметом активного обсуждения в обществе. Большой интерес в связи с этим вызвала работа проф. А. В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения». Четко разделяя сферы государства и местности, автор тем не менее не выводит местную власть из сие-темы государства: «Власть и функции провинции не есть копия с государства, она является как тело sui generic (особого рода). Государству принадлежит общее законодательство, кассационный суд и право на взимание налогов в свою пользу, а также контроль за сбором налогов «провинцией». А. Лохвицкий находит, что Положение о земствах в целом отвечает требованиям и «основано на началах либеральных уравнений сословий, гражданской полноправности крестьянства», поскольку прежде в России земских про-винциальныхучреждений не существовало, а выборные лица делались в сущности чиновниками правительства1.
В. Безобразов, наоборот, видит главный недостаток Положения о земских учреждениях 1864 г. в том, что земства не были включены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле не...» и поэтому не могли развиваться «здоровым образом», а слабость их он объяснял отсутствием у земств «правительственных прав», то есть им было дано «много воли и никакой власти»2.
А. Градовский полагал, что обосновать систему местного самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, весьма привлекательны, но едва ли применимы на практике. Если исключить из компетенции местной власти задачи государственно-
1 Лохвицкий А. в. Губерния, ее земские и провинциальные учреждения. Спб., 1868, С. XXI
2 Безобразов В. И. Указ. соч, стр. 543-544
го характера, то это лишит их всякого смысла. Он различал сельское городское, уездное и губернское самоуправление, которые должны быть взаимосвязаны между собой и дополнять друг друга,
Если сельское и городское самоуправление будет устроено на общественных началах, а уездное и губернское на началах бюрократических, то сельские и городские общины неизбежно попадут в административную опеку. Развитие самостоятельности низовых единиц обуславливается развитием самоуправления в высших единицах. Градовский при этом подчеркивал политический смысл понятия «самоуправление», поскольку, по его мнению, государственная администрация со всеми ее органами (в том числе и органами местного самоуправления) является не только средством удовлетворения потребностей населения, но и средством «поддержания государственного порядка». Эта цель «не закрепляется в законах и не провозглашается открыто», а лежит в существе дела. Поэтому какие бы «практические выгоды» ни представляло местное самоуправление, оно остается невостребованным, если того требуют политические интересы государства.
Анализ рассмотренных теорий позволяет говорить о двойственной природе местного самоуправления: с одной стороны, это институт гражданского общества, служащий для решения населением местных дел, с другой— институт демократического правового государства, отвечающий всем признакам и характеристикам проявления власти на определенной территории. Причем от того, какие акценты расставлялись в местном самоуправлении — общественное или государственное, зависело не только теоретическое обоснование этого явления, но и реальное воплощение его в реальную практику. Даже из короткого вышеизложенного материала мы видим, что более двух веков продолжающая дискуссия между «общественным» и «государственным» направлением относительно сущности местного самоуправления, и не заканчивается до сих пор.
