CC BY
103
26. Samuel P. Hantington. Who International Primacy Matters // International Security. Spring, 1993. Цит. по: Бжезинский З. Великая шахматная доска (Господство Америки и его геостратегические императивы). М.: Междунар. отношения, 1998. С. 43, 44.
27. Song Y. A Discussion of the Division and Grouping of Forces in the World After the End of the Cold War // International Studies. 1996. № 6-8. Цит по: Бжезинский З. Великая шахматная доска (Господство Америки и его геостратегические императивы). М.: Междунар. отношения, 1998. С. 203.
28. http://coldwar.narod.ru/vietnamwar.
ТОПОРКОВ ВЛАДИМИР МИХАИЛОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, советник, Посольство России в Иране ([email protected]).
TOPORKOV VLADIMIR MIKHAYLOVICH - candidate juridical sciences, assistant professor, Counselor, Embassy of Russia in Iran.
УДК 342.25 (470.344)
А.А. ЧУКСИНА
САМОУПРАВЛЕНИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ В ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Ключевые слова: городское самоуправление, органы городского самоуправления, городская администрация, социальная политика, кадровая политика, бюджетная политика.
Данная статья посвящена теме городского самоуправления. В качестве объекта исследования выбрана администрация г. Чебоксары как основное стратегическое подразделение органов городского самоуправления. Рассмотрены структура и некоторые направления работы администрации, кадровая политика. Автор, систематизируя показатели за 2007-2011 гг., на основе материалов текущего архива администрации г. Чебоксары раскрывает основные проблемы в финансовой, социальной и кадровой деятельности администрации и предлагает рекомендации для их решения.
А.А. CHUKSINA
SELF-GOVERNMENT IN THE CHUVASH REPUBLIC ON A PRESENT STAGE
Key words: city self-management, the bodies of municipal self-government, city administration, social policy, personnel policy, fiscal policy.
The article focuses on the activity of municipal government. It describes the structure & activities of self- governing bodies in Cheboksary. Cheboksary administration, the main strategic unit of municipal government, has been chosen as the main objective of the research work. The article attempts to highlight some problems in the financial & social work of the administration: Special attention is paid to the personnel policy. The author classifies the figures of 2007-2011 concerning it & reveals some of its problems. The feature of the article is that the author’s conclusions are based on the analyses of data about current activities of Cheboksary administration.
Самоуправление в России, несмотря на свою многовековую историю, остается одной из самых актуальных тем для исследований. Проблемы самоуправления требуют сегодня научного изучения и государственного подхода. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, происходящими в обществе, высокий смысл которых заключается в задаче сбережения народа. Еще в XVIII в. М.В. Ломоносов рассматривал его как первоочередной помысел государства. Национальную идею России в сбережении народа видел и А.И. Солженицын: «Сбережение народа - и в самой численности его, физическом и нравственном здоровье - высшая изо всех наших государственных задач» [15. С. 1, 22]. Местное самоуправление - одно из условий сбережения народа, поскольку решение вопросов организации собственной жизни и повседневного быта позволяет ему самостоятельно обеспечивать достойный и качественный жизненный уровень.
В литературе имеются отдельные труды, касающиеся местного самоуправления в целом. Однако специальных работ, посвященных городскому самоуправлению, пока нет. Данная проблема по-прежнему остается малоизученной. С точки зрения традиций и исторических предпосылок городское самоуправление рассматривается в ряде исследований, например, в работах Л.Е. Лаптевой [13] Л.Ф. Писарьковой [14], С.А. Авакьяна [1], Г.В. Барабашева [2] и др. Вопросы ме-
стного самоуправления в Чувашии частично освещены в трудах А.П. Даниловой [7],
В.А. Павлова, И.А. Димитриева [8] и некоторых других исследователей.
Местное самоуправление, начиная с первых государственных образований на территории Руси, играло системообразующую роль в формировании российской государственности. Однако действительно самостоятельным муниципальным управлением оно стало лишь в 1993 г. в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый на ее основе в 2003 г., дает следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации -форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [18]. Это позволяет заключить: идея сбережения народа сегодня находит отражение в государственных документах.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления определяется уровнем развития ее правовой базы, которую составляют Конституция; общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; а также конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан. К нормативно-правовой базе местного самоуправления в Чувашской Республике относятся Конституция, Закон от 18 октября 2004 г. № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике»; другие законы и иные нормативно-правовые акты республиканского значения.
В соответствии с Уставом г. Чебоксары в структуру органов местного самоуправления входят глава города как председатель Чебоксарского городского Собрания депутатов, представительный орган - Чебоксарское городское Собрание депутатов (ЧГСД), контрольный орган - Контрольно-счетная палата, исполнительно-распорядительные органы - администрация г. Чебоксары, администрации районов г. Чебоксары и другие городские органы местного самоуправления, такие как Заволжское территориальное управление, Городской комитет по управлению имуществом, Управление архитектуры и градостроительства, Финансовое управление, Управление образования, Управление здравоохранения и социальной политики, Управление культуры, Управление физкультуры, спорта и туризма [17].
Одним из важнейших структурных компонентов городского самоуправления является администрация г. Чебоксары - постоянно действующий исполнительнораспорядительный орган, формируемый по профессиональному признаку для осуществления функций управления социально-экономическими процессами развития города. Работа администрации осуществляется в форме оперативной, исполнительной и распорядительной деятельности по реализации решений ЧГСД. По данным официального сайта администрации г. Чебоксары в ее состав входят 8 управлений, 1 комитет, 11 секторов и 18 отделов, а также территориальные подразделения [16]. В администрации работает 99 муниципальных служащих: глава администрации, 6 его заместителей, руководители структурных подразделений, старшие и младшие специалисты. В пределах своей компетенции городская администрация осуществляет разработку и реализацию единой политики в области финансов, бюджета и налогов на уровне города. Этой сферой руководит ее Финансовое управление. Решением экономических вопросов занимаются 2 управления: Управление по регулированию тарифов, экономики предприятий и инвестиций и Управление по развитию потребительского рынка и предпринимательства. Обслу-
живание населения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспортных перевозок и услуг связи является главной задачей Управления ЖКХ, энергетики, транспорта и связи, состоящего из 4 подразделений: двух отделов и двух секторов. Муниципальной собственностью ведает специальное подразделение администрации - Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом, являющийся юридическим лицом. Формирование имиджа города лежит на Управлении по связям со СМИ и молодежной политике. Социальную политику осуществляют Управление образования, Управление здравоохранения и социальной политики, Управление физкультуры, спорта и туризма, которые в 2010 г. в связи с расширением функций были выведены из состава администрации. Организацию и планирование деятельности администрации и всех ее подразделений ведет организационно-контрольное управление, состоящее из отдела делопроизводства, отдела по работе с обращениями граждан, отдела по взаимодействию с административными органами и общественными объединениями и протокольного сектора. Правовое обеспечение администрации города выполняет Правовое управление, включающее в себя Отдел правовой экспертизы, Сектор по претензионно-исковой работе и Сектор кадровой работы. Финансовую деятельность самой администрации осуществляет Управление финансово-производственного обеспечения и информатизации.
Таким образом, администрация города является главным стратегическим подразделением городского самоуправления, и ее функции охватывают все направления жизнеобеспечения населения. Эффективность этой многогранной деятельности зависит от грамотной работы ее кадров. Известно, что в условиях модернизации экономики и перераспределения полномочий профессионализму кадров уделяется первостепенное внимание. В соответствии со штатным расписанием на 1 февраля 2010 г. в администрации города работает 99 человек, из которых 92 - муниципальные служащие, 8 человек составляют технический персонал. Высшее образование имеют 81,8% работников, специалистов с базовым образованием «Государственное и муниципальное управление» - всего 9%. 74% служащих представляют женщины. По данным 2010 г., 50% состава администрации работает менее 5 лет, что говорит о высокой текучести кадров. Следовательно, кадровая политика является необходимым элементом в работе администрации. Однако указанное направление деятельности возникло совсем недавно: сектор кадровой работы был создан в 2008 г.
По данным официального сайта администрации, доходы бюджета г. Чебоксары в 2009 г. составили 5 291 349,6 тыс. руб. [5], что на 4,9% меньше по сравнению с аналогичным показателем за 2008 г. За 9 месяцев 2010 г. бюджет исполнен в сумме 3959,0 млн руб. [6]. По сравнению с показателем за 2009 г. его доходная часть возросла на 0,4%. Можно заметить увеличение предельного размера дефицита городского бюджета и сокращение его доходов. Если в 2007 г. дефицит составлял 195 013,8 тыс. руб. [3], то к 2009 г. он вырос до 310 727,3 тыс. руб. [5].
Наибольший удельный вес в доходах бюджета г. Чебоксары составляют безвозмездные поступления из бюджетов других уровней - 31,3%, налоги на прибыль, доходы - 22,5% [5]. Основным источником доходов бюджетов 2007, 2008, 2009 и 2010 гг. являются налоги. Вместе с тем их доля в доходной части бюджета 2010 г. на 20% меньше по сравнению с аналогичным показателем за предыдущие годы. В динамике показателей структуры собственных доходов за все 4 года наибольшую долю налоговых поступлений составляет налог на доходы физических лиц. Следует отметить, что подобная динамика также объясняется большим объемом финансовой помощи из вышестоящих бюджетов при одновременном отставании роста собственных доходов. Так, в 2007 г. в бюджет города из республиканского бюджета было выделено 733 705 000 руб. [3], 2008 г. - 1 812 100 000 руб. [4],
2009 г. - 1 915 211 400 руб. [5], а в 2010 г. - 1 347 406,6 руб. [6]. Анализируя вышесказанное, можно сделать вывод, что бюджет города имеет слабую самостоя-
тельную финансовую базу, с каждым годом он все больше зависит от вышестоящих бюджетов.
Приоритетным направлением расходов за последние 4 года является отрасль образования. Так, в 2009 г. их доля составила 45,2%, что на 13,7% больше по сравнению с показателем за предыдущие 2007 и 2008 гг. [5] В 2010 г. расходы на данную отрасль были увеличены на 46%. Важнейшей характеристикой муниципального образования, определяющей его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность, является образовательный уровень населения, для повышения которого в столице Чувашии действуют 18 высших учебных заведений, 18 колледжей и техникумов, 69 школ, 11 учреждений дополнительного образования, 4 начальных профессиональных учреждения. Большое внимание администрация уделяет и развитию здравоохранения. Так, если в 2007 г. из бюджета на эту отрасль было выделено 17,2% [3], то в 2009 г. - 20,3% [5].
Удовлетворение потребностей населения в услугах, обеспечивающих нормальные условия жизни и работы, осуществляет система ЖКХ, которая является актуальной страницей расходов. В 2010 г. на ее развитие направлено более 16% бюджетных средств (в 2009 г. - 11%) [5]. В настоящее время жилищно-коммунальные услуги населению по техническому обслуживанию жилых домов в г. Чебоксары оказывает ООО «Жилищная компания», которая во всех районах города имеет отдельные управляющие организации (27 подразделений). На 1 января 2010 г. жилищный фонд города представляет 8978,7 тыс. кв. м [12]. Данный показатель вырос в 1,9 раза по сравнению с таковым за 2008 г. В 227 домах создано ТСЖ, это более 10% от общего числа многоквартирных домов. Администрация уделяет внимание решению проблемы существования «ветхого» жилищного фонда. В 2009 г. на переселение граждан из такого жилья из бюджета города было выделено 26,8 млн руб. [11], в 2008 г. -12,78 млн руб. [10], а в 2007 г. - 65,76 млн руб [9]. Рост расходов по отрасли объясняется тем, что с 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» г. Чебоксары выделены средства на капитальный ремонт многоквартирных домов из федерального бюджета РФ, а также из бюджета Чувашской Республики.
Не последнее место в бюджете отводится развитию культуры, СМИ и спорта. В эту сферу в 2009 г. было вложено 2,3% денежных средств [5], а в 2008 г. - 1,8% [4], в 2007 г. - 1,6% [3]. На общегосударственные вопросы, включающие в себя обеспечение функционирования и деятельности органов местного самоуправления, в 2009 г. было израсходовано 4,6%, что на 1,1% выше по сравнению с аналогичным показателем за 2007 г. (3,5%).
Таким образом, основная задача управления городом состоит в обеспечении пропорционального развития всех сфер жизни местного населения. Комплексное решение вышеуказанных задач невозможно осуществлять без знания трудностей и проблем, которые стоят перед органами городского самоуправления.
Изучение деятельности администрации за 2007-2010 гг. показало, что одной из главных проблем является финансовая необеспеченность самоуправления. Изменения структуры доходов городского бюджета в последние годы свидетельствует о том, что муниципальное образование очень зависимо от вышестоящих бюджетов, причем указанная тенденция скорее усиливается, чем ослабевает. Это, в свою очередь, приводит к недостаточности финансирования важнейших направлений деятельности администрации (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства), что не позволяет модернизировать материально-техническую базу. Так, например, средний уровень износа инженерных коммуникаций в системе ЖКХ составляет порядка 60%.
Не менее важной проблемой является дефицит квалифицированных управленческих кадров. Не хватает профессиональных менеджеров, экономистов, юристов, социальных работников.
Имеются проблемы и в социальной политике. Так, например, увеличивается количество платных образовательных услуг во всех звеньях - от детских садов до университетов. Бесплатное образование становится менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации, усиливается неравенство граждан при его получении. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только создаются. В результате возникают бюрократизм, отсутствие четких требований, предъявляемых к служащим, неопределенность специфического содержания управления образованием, которое в современных условиях следует относить к сфере менеджмента, а не педагогики. Муниципальные органы управления образованием и образовательные учреждения практически не подчинены друг другу. Все это негативно влияет на систему образования в целом.
Имея многовековую историю развития, местное самоуправление в современных условиях сохраняет свои традиционные проблемы: финансовые и кадровые. Известно, что доходы муниципального образования непосредственно связаны с возможностями населения, проживающего на его территории. Поэтому необходимо совершенствовать социальную городскую политику. Поступления в бюджет зависят от его ресурсного обеспечения, налогоспособности жителей города и умения муниципальных служб грамотно ими распоряжаться. Следует рассмотреть вопрос о закреплении на долгосрочной основе за городским бюджетом дополнительных налоговых источников.
Для улучшения деятельности комплекса ЖКХ администрация города ведет целенаправленную политику. Принимаются и реализуются городские целевые программы: муниципальная программа «Дворы» на 2005-2010 гг., благоустройства и озеленения, реконструкции муниципального жилищного фонда на 2005-
2010 гг., экологическая программа на 2005-2007 гг. и на период до 2010 г., программа энергосбережения и повышения энергоэффективности в г. Чебоксары на 2010-2015 гг. и на период до 2020 г.
Проводимая реформа ЖКХ, которой в последнее время уделяется значительное внимание, идет по 3 направлениям. Первое касается организационно-технологических проблем, связанных с оказанием услуг населению, включая обновление жилого фонда. Второе направление связано с обеспечением населения минимальными жилищно-коммунальными услугами и, прежде всего, минимальной жилой площадью. И, наконец, третье направление, к которому, по существу, сводится реформа ЖКХ, - это 100%-ная оплата населением жилищно-коммунальных услуг. Одним из компонентов реформы является борьба с монополизмом в области жилищно-коммунального обслуживания на основе создания кондоминиумов и товариществ жильцов.
Реформа в такой концепции не может быть полностью реализованной. Во-первых, 100%-ная оплата услуг невозможна из-за низкого уровня зарплаты населения (не только минимальной, но и средней). Во-вторых, жилой фонд и коммунальные сети сегодня находятся в состоянии износа, который в среднем достигает 60%. Только после того, как будет осуществлена необходимая реконструкция ЖКХ, можно проводить реструктуризацию текущего финансирования предоставляемых населению услуг. Следует отметить и то, что кардинально изменить финансовое положение отрасли могло бы создание условий для притока частных инвестиций.
Задачи, стоящие перед системой местного самоуправления, решают их служащие. Поэтому в настоящее время актуальными являются вопросы дополнительного образования кадров, более тесного сотрудничества администрации с вузами и самообразования служащих. Возможно также внедрять механизмы мотивации труда, обеспечивать социальными гарантиями муниципальные кадры. Может быть внедрена поддержка служащих, работающих над диссертационными исследованиями прикладного характера. Необходимо совершенствовать систему оплаты труда специалистов с тем, чтобы они могли повышать свой заработок, не
только двигаясь «вверх» по служебной лестнице, но и по мере роста знаний, стажа, оставаясь на своем рабочем месте.
Именно от муниципальной власти города напрямую зависят и возможности инновационного развития его территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг городским жителям. Поэтому самоуправление города и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждаются в самом серьезном внимании и поддержке со стороны республики и государства в целом, с тем, чтобы органам местного самоуправления хватало ресурсов на решение задач, от которых напрямую зависит качество жизни жителей города: ЖКХ, дошкольного и общего образования, первичного звена здравоохранения, городского благоустройства.
Литература
1. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 179 с.
2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 352 с.
3. Бюджет города на 2007 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ги/Ыега1+|у.азр?раде=.Л1848/30901/47349 (дата обращения: 10.12.2010).
4. Бюджет города на 2008 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ru/list4/law/rec.aspx?govJd=132&pos=19&id=50149 (дата обращения: 10.12.2010).
5. Бюджет города на 2009 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары. URL: l^ttp://gov.cap.ru/l^ierarl^y.asp?page=/11848/30901/47349/615727 (дата обращения: 10.12.2010).
6. Бюджет города на 2010 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: l^ttp://gov.cap.ru/l^ierarl^y.asp?page=/11848/30901/47349/758260 (дата обращения: 10.12.2010).
7. Данилова А.П. История государственного управления в Чувашии. Чебоксары: Новое время, 2007. 246 с.
8. Димитриев И.А. Земское самоуправление на территории Чувашии в 1890-1914 гг. (на материалах уездных земств). Чебоксары: Новое время, 2007. 181 с.
9. Итоги экономического и социального развития, исполнения бюджета города Чебоксары за 2007 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ru/hie-rarhy.asp?page=./11848/30901/47350/447501 (дата обращения: 10.12.2010).
10. Итоги экономического и социального развития города Чебоксары за 2008 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ru/hierarhy.asp?page=/11848/з0901/47350/ 610576aspx (дата обращения: 10.12.2010).
11. Итоги экономического и социального развития города Чебоксары - 2009 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ru/hierarhy.asp?page=./ 11848/30901/47350/667030 (дата обращения: 10.12.2010).
12. Итоги экономического и социального развития города Чебоксары - 2010 г. [Электронный ресурс] // Администрация г. Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ru/hierarhy.asp?page=./ 11848/30901/47350/830780 (дата обращения: 10.12.2010).
13. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: Право, 1993. 133 с.
14. Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М.: Новый Хронограф, 2010. 752 с.
15. Солженицын А.И. Сбережение народа - высшая изо всех наших государственных задач // Московские новости. 2006. 28 апр.-4 мая. С. 1, 22.
16. Структура администрации города Чебоксары [Электронный ресурс] // Администрация города Чебоксары: сайт. URL: http://gov.cap.ru/directory.asp?govid=81 (дата обращения: 10.12.2010).
17. Устав муниципального образования города Чебоксары (с изм., внесенными решениями Чебоксарского городского Собрания депутатов от 11.07.2006 г. № 257, 27.09.2007 г. № 766, 28.10.2008 г. № 1138, 23.12.2008 г. № 1207) [Электронный ресурс]. URL: http://gov.cap.ru/home/132/ustav.doc (дата обращения: 10.12.2010).
18. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
ЧУКСИНА АЛЕНА АНДРЕЕВНА - аспирантка кафедры Отечественной истории имени А.В. Арсентьевой, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары ([email protected]).
CHUKSINA ALYONA ANDREEVNA - post-graduate student of History Russia Chair named after A.V. Arsentyeva, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
