CC BY
110
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ
Спектор А.А.
10.2. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ В
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ1
Спектор Асия Ахметовна, д-р юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение: кафедра предпринимательского и корпоративного права. Email: [email protected]
Аннотация: В статье анализируется законодательство о саморегулируемых организациях при осуществлении контрольных функций за деятельностью ее членов.
Ключевые слова: контроль саморегулируемых организаций, плановые проверки, внеплановые проверки, меры дисциплинарного воздействия.
SELF-REGULATION AND CONTROL IN THE ENTREPRENEURSHIP
Spektor Asiya Akhmetovna, Dr of law, professor. Position: professor. Place of employment: Moscow state law university named after O.E.Kutafin (MSLA). Department: business and corporate law chair. Email: [email protected]
Annotation: The article analyzes legislation on selfregulative organizations while realizing control functions over their members.
Keywords: control over self-regulative organizations, planned revision, out-of-plan revision, disciplinary measures.
На основании части 1 ст. 2 Федерального закона РФ «О саморегулируемых организациях»2 (далее по тексту - Закон о СРО) в задачи СРО входит не только разработка и принятие единых стандартов и правил осуществления предпринимательской деятельности в той или иной сфере, но и осуществление контроля за их соблюдением со стороны ее членов.
Вместе с тем, контрольные функции саморегулируемых организаций выражаются не только в отношении их членов. В доктрине справедливо выделяют три вида контроля СРО: предварительный контроль, в процессе которого осуществляется проверка соответствия желающего вступить в СРО субъекта предъявляемым требованиям; текущий контроль, суть которого заключается в регулярном анализе деятельности членов СРО, осуществляемом на основе полученной от них информации; а также последующий контроль посредством проведения проверок3.
Для реализации саморегулируемыми организациями контрольных полномочий названный закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым в СРО должны быть созданы специализированный орган, непосредственно осуществляющий контроль за деятельностью своих членов, а также специализированный орган, уполномоченный рассматривать дела о приме-
1 Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития ФГБОЙ ВПО Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА); НИР «Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация», проект № 2.1.1.3.
2 Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от
07.06.20l3) «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства РФ, 03.12.2007, № 49, ст. 6076.
3 Петров Д.А. Контрольная функция саморегулируемых организаций: содержание и проблемы осуществления // Конкурентное право. 2014. № 1. С. 30 - 35.
нении в отношении своих членов мер дисциплинарного характера. Иное правило может быть предусмотрено федеральным законодательством (пункт 4 ст. 3 Закона о СРО). Так, например, Градостроительный кодекс РФ4 (далее по тексту - ГрК РФ) не содержит прямого требования о создании подобных органов, однако в соответствии с пунктом 3 ст. 55.11 ГрК РФ постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации (если это предусмотрено уставом СРО или решениями ее высших органов управления) вправе создавать подотчетные ему иные органы СРО в целях делегирования им отдельных полномочий.
Вместе с тем, обращаясь к отраслевым сферам саморегулирования, можно утверждать о том, что с учетом специфики той или иной сферы предпринимательской деятельности законодательством может быть установлена обязанность формирования в саморегулируемых организациях иных специализированных органов. В качестве примера можно привести пункт 9 ст. 21.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»5, который наряду с контролирующим и дисциплинарным органами предусматривает образование органа по отбору кандидатур арбитражных управляющих для представления арбитражным судам в целях утверждения их в деле о банкротстве.
Специализированные органы СРО, по общему правилу, создаются постоянно действующим коллегиальным органом управления, которые также утверждают положения о деятельности таких органов. Исключения из данного положения могут содержаться в федеральном законодательстве. В частности, Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»6 (далее по тексту - Закон об оценочной деятельности) не относит данное полномочие к исключительной компетенции коллегиального органа управления саморегулируемой организации оценщиков, соответственно, положения о специализированных органах могут утверждаться иными уполномоченными органами СРО.
Законом о СРО установлены методы контроля за деятельностью своих членов, аналогичные используемым законодателем в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»7, а именно: плановые и внеплановые проверки, которые в императивном порядке могут проводиться не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год (часть 3 ст. 9 Закона о СРО). В этой связи вызывает, по меньшей мере, недоумение положение части 2 ст. 15 проекта Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков», под-
4 Градостроительный кодекс Российской Федерации от
29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
5 Федеральный закон от 26.10.2002 №127-ФЗ (ред. от
12.03.2014) «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ, 28.10.2002, № 43, ст. 4190.
6 Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ (ред. от
12.03.2014) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3813.
7 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от
12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
201
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
готовленным Министерством финансов РФ8, в соответствии с которым плановая проверка организаций, функционирующих в сфере финансовых рынков, проводится не реже одного раза в пять лет. Такое положение проекта заранее создает коллизии федерального законодательства, что недопустимо.
Следует отметить, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» содержит правило, направленное на ограничение проведения государственными или муниципальными органами соответствующих проверок деятельности членов СРО. В соответствии с пунктом 10 от. 9 названного акта плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые являются членами СРО, могут проводиться государственными и муниципальными органами в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок. Вместе с тем, следует уточнить, что данная норма носит диспозитивный характер и иное может быть предусмотрено федеральными законами (на сегодняшний день действующим федеральным законодательством подобные исключения не установлены).
Предметом плановых проверок саморегулируемыми организациями деятельности своих членов является соблюдение ими утвержденных СРО стандартов и правил, а также условий их членства в СРО (часть 2 от. 9 Закона о СРО). Вместе с тем, в юридической литературе довольно часто предмет плановых проверок СРО по сравнению с буквальным толкованием закона трактуется более широко. Так, например, исходя из содержания части 3 от. 4 Закона о СРО, устанавливающей правило о необходимости соответствия принимаемых СРО стандартов и правил федеральным и иным нормативным правовым актам, Ю.Г. Лескова приходит к выводу о том, что в предмет плановых проверок входит и соблюдение членами СРО норм федерального законодательства и иных нормативных правовых актов9. Говоря о дублировании контрольных мероприятий в отношении членов СРО со стороны государства и непосредственно СРО, А.В. Басова предлагает ограничить объем контрольных полномочий СРО в отношении своих членов только собственными стандартами и правилами СРО (однако, не понятно, почему данное предложение касается исключительно СРО, основанных на добровольном членстве)10.
Рассматривая проблемы, так называемого, «двойного контроля» членов СРО, Г. А. Тосунян предлагает установить партнерские отношения между СРО и государственными органами, уполномоченными проводить контрольные мероприятия субъектов предпринимательской деятельности, посредством взаимных консультаций, осуществления совместных проверок и т.д.11 В этой связи необходимо сослаться на положе-
8 Проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков» (подготовлен Минфином России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 21.04.2014) // СПС КонсультантПлюс. 2014.
9 Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013.
10 Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16.
11 Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование: Монография. М., 2006. С. 62.
ния пункта 13 от. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающей обязанность государственных или муниципальных органов контроля по информированию СРО о предстоящей проверке ее членов. Данное правило направлено на обеспечение возможности участия или присутствия представителя СРО при проведении плановой проверки уполномоченными государственными или муниципальными органами.
Следует отметить, что в юридической литературе отмечается сходство положений от. 9 о контроле СРО за деятельностью своих членов (за рядом исключений) требованиям от. 24.3 Закона об оценочной деятельности12. Однако в иных федеральных актах в сравнении с Законом о СРО эти вопросы регламентированы иначе, что обусловлено их принятием до разработки Закона о СРО. В частности, в соответствии с Законом о банкротстве правила осуществления проверок СРО деятельности своих членов - арбитражных управляющих утверждаются Правительством РФ. Во исполнение данного требования в 2003 году Правительством РФ были утверждены Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов13, которые определяют основания и порядок проведения СРО арбитражных управляющих проверок деятельности своих членов в качестве арбитражных управляющих, а также права и обязанности арбитражных управляющих при проведении СРО проверки их деятельности.
Кроме того, в соответствии с пунктом 4 от. 20 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»14 качество работы аудиторов или аудиторских организаций осуществляется СРО самостоятельно или по поручению федерального органа исполнительной власти.
В целях обеспечения открытости принятых СРО стандартов и правил проведения контроля, они публикуются на официальных сайтах зарегистрированных саморегулируемых организаций15 и это прямое требование закона.
Сроки продолжительности плановых проверок Законом о СРО не установлены, что следует рассматривать как недоработку действующего законодательства. В данном случае законодатель ограничился правилом, в соответствии с которым продолжительность проверок устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО, что дает основания для неоправданно завышенных сроков их проведения.
Внеплановые проверки могут проводиться саморегулируемой организацией на основании поступившей в СРО жалобы на нарушение ее членом стандартов и
12 См., например: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2008.
13 Постановление Правительства РФ от 25.06.2003 № 366 «Об утверждении Правил проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов» // Собрание законодательства РФ, 30.06.2003, № 26, от. 2663.
14 Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от
04.03.2014) «Об аудиторской деятельности» // Собрание законодательства РФ, 05.01.2009, № 1, от. 15.
15 См., например: официальный сайт саморегулируемой организации НП МОСМО «ЭНЕРГОТЕХМОНТАЖ-СТРОЙ» /
http://sroetms.ru/; официальный сайт саморегулируемой организации НП «Энергострой» / С|йр://нп-энергострой.рф/ и т.д.
202
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ
Спектор А.А.
правил, утвержденных СРО (пункт 4 ст. 9 Закона о СРО). В данном случае необходимо указать на используемую законодателем конструкцию при закреплении оснований для проведения внеплановых проверок - о таком факте в статье закона говорится как о возможном, но не обязательном основании. Из такого утверждения можно сделать немаловажный вывод о том, что в случае очевидности всех обстоятельств нарушения, изложенных в поступившей жалобе, саморегулируемая организация вправе не проводить внеплановую проверку и применять меры дисциплинарного воздействия в отношении ее члена - нарушителя. Тем более, что часть 4 от. 10 Закона о СРО не ставит принятие решения о применении мер дисциплинарного воздействия в зависимость от обязательного рассмотрения жалобы.
В этой связи редакция аналогичной нормы Закона об оценочной деятельности (часть 4 от. 24.3) выглядит более совершенной, поскольку в законе прямо указано на мотивированность поступившей в СРО жалобы как основании для проведения проверки, поскольку немотивированная жалоба не будет подлежать рассмотрению в силу закона. Стоит отметить, что в подготовленном Министерством экономического развития РФ проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»16 предложена новая редакция названной нормы, которая исключает мотивированность жалобы в качестве необходимого элемента для проведения внеплановой проверки, однако определяет обязательную информацию, которая должна быть отражена в подаваемой жалобе. В частности, помимо сути жалобы, должны быть указаны ФИО члена саморегулируемой организацией оценщиков, в отношении которого направлена жалоба, ФИО для физического лица или полное наименование - для юридического лица, всю контактную информацию (номер телефона, адрес электронной почты) лица, направившего жалобу, а также указание на нарушенные, по мнению лица, направившего жалобу, требования.
Иное положение содержит часть 3 от. 15 проекта Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков», определяющей в качестве оснований для проведения внеплановой проверки организаций, задействованных в сфере финансовых рынков и являющихся членами СРО, помимо жалобы, поручение Банка России. В соответствии с Правилами проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов от 2003 года основанием для проведения проверки может быть не только поступившая мотивированная жалоба лица на действия или бездействие арбитражного управляющего (исключение составляет анонимная жалоба), но и обращение федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Пункт 5 от. 9 Закона о СРО предоставляет саморегулируемым организациям право предусмотреть в принимаемых ею документах иные основания для проведения внеплановых проверок. Как считает А.Н. Борисов, такие основания следует указывать в положении, на основании которого действует специализированный
16 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 11.02.2014)
орган по контролю за деятельностью членов СРО17. По мнению авторов одного из комментариев к Закону о СРО, в качестве таких оснований можно указать поступившую в СРО информацию от органа государственной власти или местного самоуправления, когда в результате налоговой проверки был выявлен ряд нарушений и т.д.18
Предмет внеплановой проверки ограничен исследованием только тех фактов, которые указаны в жалобе, послужившей основанием для ее проведения. Это требование прямо установлено в законе (пункт 6 от. 9 Закона о СРО). В тех же случаях, когда внеплановая проверка проводится по иным основаниям, то ее предмет состоит в исследовании фактов, подлежащих проверке.
Иными словами, в отличие от плановых проверок, в процессе осуществления внеплановой проверки сотрудниками СРО будет проверяться не вся деятельность ее члена на предмет ее соответствия принятым стандартам и правилам, а только отдельные факты.
Что касается сроков проведения внеплановой проверки, приходится констатировать, что как и в случае проведения плановых проверок, законодателем не установлен ее максимальный срок. В данном случае следует руководствоваться положениями от. 13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», регламентирующей сроки проведения проверок.
В соответствии с пунктом 7 от. 9 Закона о СРО члены саморегулируемой организации обязаны предоставить информацию, необходимую для проведения проверки. Речь в данном случае идет об информации, касающейся членов СРО. Причем подобная информация должна быть предоставлена исключительно на основании поступившего от СРО запроса. На это указывает и судебная практика. Так, в одном из Постановлений ФАС Волго-Вятского округа суд прямо указал на необходимость направления лицу, в отношении которого проводятся контрольные мероприятия, запроса о предоставлении необходимой информации. Более того, суд конкретизировал содержание такого запроса: он должен содержать ссылку на дело, обстоятельства которого подлежат выяснению, и точный перечень запрашиваемых сведений19 *.
Некоторые специальные законы устанавливают такое правило не только в отношении членов СРО. Так, например, Закон об оценочной деятельности обязывает юридическое лицо, с которым оценщиком был заключен трудовой договор, предоставлять по запросу
17 Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2008.
18 Кайль А.Н., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2009.
19 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.12.2011 по делу N А43-5797/2011
Требование: Об обжаловании решения органов управления некоммерческого партнерства.
Обстоятельства: Истцу было выдано свидетельство о допуске к выполнению определенного вида работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Ответчик провел проверку и принял решение приостановить действие свидетельства истца сроком на 30 календарных дней.
Решение: Требование удовлетворено, поскольку запрос с точным перечнем запрашиваемых сведений, необходимых для осуществления проверки, истцу не направлялся, оснований для проведения внеплановой проверки в решении не содержалось.
203
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
соответствующего СРО необходимую для проведения проверки деятельности такого оценщика информацию, а также обеспечить доступ к материалам и документам, на основании которых была проведена оценка. Исключение из данного правила представляет информация, составляющая коммерческую тайну, или в отношении которой установлено требование об обеспечении ее конфиденциальности (абзац 7 ст. 15.1 Закона об оценочной деятельности).
По аналогии с регламентацией проведения контроля СРО за деятельностью их членов, Закон о СРО устанавливает общие положения о применении мер дисциплинарного воздействия в случае выявления фактов нарушения требований принятых стандартов и правил. При этом специальное законодательство детализирует эти нормы и в большинстве случаев устанавливает особенности применения таких мер.
На основании части 4 ст. 10 Закона о СРО орган саморегулируемой организации по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия уполномочен принять решение о применении следующих мер дисциплинарного воздействия:
- вынесение предписания, в соответствии с которым член СРО обязан устранить выявленные нарушения в установленные в нем сроки;
- вынесение члену саморегулируемой организации предупреждения;
- наложение штрафа;
- рекомендация об исключении лица из членов саморегулируемой организации, подлежащая рассмотрению постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации;
- иные меры воздействия, которые могут быть установлены внутренними документами СРО.
При этом указанные меры воздействия вправе применять только уполномоченный орган СРО, т.е. специализированный орган - орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия. Решения о применении к членам СРО дисциплинарных мер иных органов саморегулируемых организаций должны признаваться недействительными. Об этом свидетельствует и судебная практика20.
Как уже было отмечено, специальное законодательство расширяет или детализирует содержащийся в Законе о СРО перечень мер дисциплинарного воздействия.
В частности, часть 2 ст. 55.15 ГрК РФ содержит увеличенный список таких мер. Так, помимо вышеперечисленных мер, в него включены следующие:
- приостановление действия свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида или видов работ;
20 Постановление ФАС Московского округа от 12.01.2012 по делу № А40-5072/11-132-27
Требование: О признании недействительным решения президентского совета некоммерческого партнерства в части исключения из членов саморегулируемой организации.
Обстоятельства: Истцы ссылаются на нарушение порядка созыва и проведения президентского совета, отсутствие в оспариваемом решении указания на конкретные обстоятельства, свидетельствующие о невыполнении истцами обязанностей членов организации.
Решение: Требование удовлетворено, поскольку президентский совет некоммерческого партнерства не является органом по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия.
- прекращение действия свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида работ;
- исключение из членов СРО.
Существенное значение для обеспечения прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций имеет положение части 3 ст. 10 Закона о СРО, в соответствии с которым в ходе осуществления внеплановой проверки при рассмотрении жалоб на действия членов СРО и применении к ним мер дисциплинарного воздействия должны быть приглашены лица, направившие жалобы в СРО, а также ее члены, в отношении которых принимается решение. О важности данного правила свидетельствует и тот факт, что суды сразу признают недействительными решения уполномоченных органов, если к процессу рассмотрения жалобы уполномоченным органом не был привлечен член СРО, в отношении которого было вынесено решение21.
Список литературы:
1. Руденко К. В. Особенности правового регулирова-
ния деятельности саморегулируемых организаций в сфере рекламы в странах ЕС. // Социально-
политические науки. - 2013. - №1.
2. Сунгатуллина Л.А. Участники саморегулируемых организаций: понятие, виды, особенности правового статуса. // Пробелы в российском законодательстве. -2014. - №1.
3. Герасимов А.А. Нормативно-правовые основы деятельности саморегулируемых организаций как субъектов гражданского права. // Пробелы в российском Законодательстве. - 2010. - №1.
4. Кабранов А.А. Создание гарантийных фондов саморегулируемых организаций на случай реализации риска банкротства. // Бизнес в законе. - 2008. - №3.
21 См., например: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 16.04.2012 по делу № А40-19461/11-83-148 Исковые требования о признании недействительным в части решения саморегулируемой организации об исключении истцов из членов организации удовлетворено, поскольку доказательств, что истцы приглашались на заседание комитета и комитетом принималось решение в виде рекомендации об исключении из саморегулируемой организации истцов, не представлено (Постановлением ФАС Московского округа от 26.11.2012 по делу N А40-19461/11-83-148 данное решение оставлено без изменения).
204
