CC BY
123
Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации
Н. В. Ростовцева
В настоящее время все чаще говорят о необходимости саморегулирования экономической деятельности. Негосударственное регулирование выдвигается как один из основных принципов административной реформы. Среди ее основных направлений значатся разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям1. Следует отметить, что ответственное за проведение административной реформы Минэкономразвития России насчитало 1468 избыточных и 263 дублирующих функций2.
Под саморегулированием принято понимать регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства3. Участники имущественного оборота в опре-
Ростовцева Наталья Владимировна —
доцент кафедры гражданского права Государственного университета — Высшей школы экономики.
Статья подготовлена при поддержке Научного Фонда ГУ-ВШЭ.
1 См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. ст. 4720.
2 См.: Титов Д. Хоронить рано. Но настрой — больничный // Экономика и жизнь. 2006. № 8 (февраль). С. 4.
3 См.: Крючкова П. В. Саморегулирование
хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2002. С. 6.
деленных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов.
В юридической литературе указывается на ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. В частности, нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство4. Кроме того, развитие системы са- < морегулирования позволяет государству экономить значительные бюджетные средства в случае передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям (СРО), финансируемым самим бизнесом. Так, государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за СРО, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке. Именно по этому пути пошло законодательство США и Великобритании, где появились
4 См.: Крючкова П. В. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М., 2002. С. 11—12.
первые СРО (self-regulatory organization)5 .
В действующем российском законодательстве термины «саморегулирование», «саморегулируемая организация», «органы саморегулирования» можно встретить во многих федеральных законах: «О рынке ценных бумаг»6; «О несостоятельности (банкротстве)»7; «Об инвестиционных фондах»8; «Об аудиторской деятельности»9; «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»10 ; «О рекламе»11; «О кредитных потребительских кооперативах граж-дан»12; «Об электроэнергетике»13.
Одной из важнейших функций, закрепленных действующим законодательством за СРО, является обеспечение соблюдения членами СРО правил и стандартов профессиональной деятельности. Стандарты профессионального поведения, как правило, устанавливаются в кодексах профессиональной дея-
5 См.: Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 122.
6 Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 (ред. от 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
7 Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 18 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
8 Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ (ред. от 15 апреля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562.
9 Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3422.
10 Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (ред. от 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.
11 Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
12 Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3420.
13 Федеральный закон от 26 марта 2003 г.
№ 35-ФЗ (ред. от 30 декабря 2004 г.) // СЗ
РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
тельности, соблюдение которых является обязательным для членов организации. Например, в СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг по брокерской, дилерской деятельности, доверительному управлению и депозитарной деятельности «Национальная фондовая ассоциация» разработаны стандарты профессиональной деятельности, включающие в себя «Кодекс добросовестного ведения бизнеса на фондовом рынке». Для осуществления контроля за деятельностью членов ассоциации на рынке ценных бумаг и выполнением требований, определяемых нормативными актами и стандартами деятельности на рынке ценных бумаг, в Ассоциации разработан и применяется Кодекс дисциплинарных мер и ответствен-ности14. В Московской Ассоциации — Гильдии Риэлторов (МАГР) действует Кодекс этики и стандарт практики МАГР, который регламентирует поведение риэлтора на рынке недвижимости15 . Российское общество оценщиков (РОО) приняло Кодекс профессиональной этики своих членов. В целях упорядочения и эффективного развития рекламной деятельности Рекламным Советом России был принят Российский рекламный кодекс. Советом по аудиторской деятельности при Министерстве финансов РФ принят Кодекс этики аудиторов России, устанавливающий правила поведения аудиторов и определяющий основные принципы, которые должны ими соблюдаться при осуществлении профессиональной деятельности. Следует отметить, что многие из кодексов отличаются излишней декларативностью. В частности, в Кодексе профессиональной этики РОО закреплено: «Члены РОО должны придерживаться общечеловеческих моральных правил и нравственных норм в своих
14 www.nfa.ru
15 www.magr.ru
поступках и решениях, жить и работать по совести» (п. 3.1). В Кодексе этики аудиторов России установлено, что аудитор должен «действовать открыто и честно», «быть справедливым» (п. 16.1, 16.2). Между тем меры ответственности к нарушителям прописаны недостаточно четко. Например, в Российском рекламном кодексе содержатся весьма расплывчатые формулировки об ответственности: «рекламодатель обязан в полной мере нести ответственность за свою рекламу»; «все сотрудники фирмы, компании или организации... несут ответственность в той степени, в какой их положение позволяет обеспечивать соблюдение правил Кодекса, и должны действовать соответствующим образом» (ст. 14 «Ответственность»). В Кодексе профессиональной этики членов РОО закреплено: «члены РОО осуждают неэтичное поведение членов РОО — нарушителей этических норм и могут требовать их наказания, вплоть до исключения из членов РОО» (п. 2.3).
В юридической литературе высказывается мнение о том, каким должна быть в идеале структура подобного кодекса. Так, П. В. Крючкова считает, что кодекс должен содержать материальные нормы, устанавливающие правила и обязанности членов организации саморегулирования, и процессуальные нормы, закрепляющие мониторинг деятельности членов организации саморегулирования, в том числе порядок наложения санкций и порядок внесудебного разрешения споров между членами организации саморегулирования, а также между членами и их клиентами16. При этом указанные вопросы могут быть регламентированы различными документами СРО.
Другой функцией, которую призвана выполнять СРО, — защита
16 См.: Крючкова П. В. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М., 2002.
интересов членов организации во взаимоотношениях с государством. В Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» закреплено, в частности, что СРО арбитражных управляющих вправе «представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;... обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов» (ст. 22). В Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» саморегулируемым объединениям аудиторов предоставлено право «защищать профессиональные интересы аудиторов в органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судах и правоохранительных органах» (ст. 20).
Следует отметить, что нормы действующего законодательства закрепляют за СРО и ряд особых функций. Например, согласно ст. 20 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» аккредитованным профессиональным аудиторским объединениям предоставлено право: участвовать в аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, проводимой уполномоченным федеральным органом; самостоятельно или по поручению уполномоченного федерального органа проводить проверки качества работы аудиторских организаций или индивидуальных аудиторов, являющихся их членами; ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о выдаче претендентам квалификационных аттестатов аудитора и др.
В соответствии со ст. 49 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» СРО вправе получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.
Согласно п. 2 ст. 32 Федерального закона «О рекламе» СРО в сфере рекламы имеет право участвовать в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения членами саморегулируемой организации законодательства Российской Федерации о рекламе.
Пункт 2 ст. 22 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» устанавливает обязанность СРО арбитражных управляющих контролировать деятельность участников на предмет соблюдения не только правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего, но и требований Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». А п. 1 той же статьи предоставляет СРО арбитражных управляющих право заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве). При этом положения указанного Закона предполагают двойное регулирование со стороны государственных органов: как СРО, так и арбитражных управляющих. В частности, в п. 2 ст. 29 Закона закреплено, что Правительство РФ утверждает правила профессиональной деятельности арбитражного управляющего и деятельности СРО. Любопытно, что правила проведения проверки СРО деятельности своих членов — арбитражных управляющих устанавливаются не самой СРО, а Правительством. В свою очередь, постановлением Правительства РФ от 3 февраля
2005 г. № 5217 закреплено, что регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью СРО арбитражных управляющих, является Федеральная регистрационная служба. Не случайно по этому поводу в юридической литературе отмечается, что «фактически саморегулируемые организации арбитражных управляющих, формально являясь некоммерческими организациями — субъектами гражданских правоотношений, объединяющие всех арбитражных управляющих и наделенные государством функцией контроля за соблюдением своими членами всего законодательства, а не только стандартов и правил СРО, являются организациями, осуществляющими не саморегулирование, а государственное регулирование»18.
Особенность правового статуса СРО заключается также в том, что ее члены в случаях, предусмотренных законом, имеют льготный режим государственного контроля. Так, в соответствии с п. 6 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в отношении юридических лиц; и индивидуальных предпринимателей — членов СРО устанавливается порядок государственного контроля (надзора), предусматривающий проведение плановых мероприятий по контролю в отношении 10 % от общего числа членов СРО, ■ но не менее чем в отношении двух членов саморегулируемой организа-
17 Постановление Правительства РФ от. 3 февраля 2005 г. № 52 «О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих» // РГ. 2005. 9 февр.
18 Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 124.
ции, определяемых по выбору органа государственного контроля (надзора). Однако этот особый режим действует при наличии определенного условия: уставными документами СРО должна быть предусмотрена субсидиарная ответственность ее членов в солидарном порядке за ущерб, причиненный ими вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования.
Одной из важнейших функций, закрепленных за некоторыми видами СРО, является возможность влиять на законодательную деятельность. Так, согласно п. 4 ст. 20 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» аккредитованные профессиональные аудиторские объединения имеют право обращаться в совет по аудиторской деятельности с предложениями по регулированию аудиторской деятельности.
СРО классифицируются по различным основаниям. П. В. Крючкова выделяет СРО19:
— отраслевые, объединяющие предпринимателей по отраслевому признаку (например, Гильдия риэлторов, НАУФОР, ПАРТАД и др.);
— объединения «по технологиям», использующие одинаковую технологию продвижения различных товаров (например, Российская Ассоциация прямых продаж);
— межотраслевые, объединяющие фирмы, не связанные ни общей технологией, ни общим товаром (например, американская ВВВ20 ).
В. Плескачевский различает СРО:
— профессиональные (предпринимательские), основанные, как правило, на обязательном членстве и, как правило, заменяющие ли-
19 См.: Крючкова П. В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2001. С. 18—19.
20 Better Business Bureau — Бюро безуп-
речного бизнеса.
цензирование (например, нотариусы, аудиторы, оценщики, арбитражные управляющие, адвокаты и др.);
— предпринимательские, дополняющие лицензирование (например, банки, депозитарии, институциональные инвесторы, брокеры/ дилеры)21.
В большинстве федеральных законов СРО (органы саморегулирования) рассматриваются как добровольные объединения членов. Между тем в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» закреплен принцип обязательного членства в СРО. Для создания некоторых СРО требуется разрешение (Федеральный закон «Об инвестиционных фондах») или аккредитация (Федеральный закон «Об аудиторской деятельности») соответствующих государственных органов.
В настоящее время в юридической литературе широко обсуждается вопрос о необходимости обязательного членства в саморегулируемых организациях.
Правовые основания обязательности членства в некоторых СРО были предусмотрены в ряде нормативных правовых актов. В частности, Указом Президента РФ от 1 ию- ] ля 1996 г. № 1008 была утверждена ' Концепция развития рынка ценных: бумаг в Российской Федерации. В подразделе 7 раздела III указанной Концепции устанавливалось обязательное членство всех профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих виды деятельности, регулирование которых входит в компетенцию соответствующей СРО, несмотря на то, что в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» закреплялся принцип добровольности участия в объеди-
21 См.: Плескачевский В. Концепция саморегулирования (общие положения). Материалы к парламентским слушаниям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 8 июня 2004 г. С. 7.
нении профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Указанное противоречие усугубилось также принятием постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 23 ноября 1998 г. № 50 «Об утверждении Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации», в котором закреплялось участие СРО в процессе лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. В частности, СРО принимало решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг либо уведомления об отказе в выдаче ходатайства (п. 3.4). Кроме того, в соответствии с Распоряжением ФКЦБ от 17 сентября 1998 г. № 982-р «О взаимодействии ФКЦБ России с саморегулируемыми организациями при проведении проверок деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг»22 СРО наделялись правом проводить плановые и внеплановые проверки деятельности участников профессионального рынка ценных бумаг на предмет соблюдения законодательства РФ о ценных бумагах и нормативных актов ФКЦБ России и в случае выявления нарушений по результатам этих проверок направлять в ФКЦБ представления об аннулировании, приостановлении, возобновлении действия лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг. Таким образом, СРО наделялись государственно-властными полномочиями.
Противоречивость положений нормативных правовых актов, закрепляющих статус СРО, послужила основанием для обращения с жалобами граждан и юридических лиц о признании незаконными некото-
22 Указанное Распоряжение утратило силу.
рых актов ФКЦБ. Так, в 1999 г. Комаров X. П., ЗАО «Урал-Депозит» и Ратнер Б. А. обратились в Верховный Суд РФ с жалобой о признании незаконными п. 3.4 и 3.10.5 Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг РФ, утвержденного постановлением ФКЦБ от 23 ноября 1998 г. № 50. В жалобе отмечалось, что они противоречат федеральному законодательству и нарушают принцип добровольного участия в некоммерческих организациях, устанавливают лицензионные сборы за выдачу лицензий с превышением установленного законом максимального размера23 . Кассационная коллегия Верховного Суда РФ указала на то, что членство в саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг является одним из условий получения лицензии и не нарушает принцип добровольности участия в некоммерческих организациях. Как было отмечено в Определении Верховного Суда РФ, ФКЦБ устанавливает порядок и осуществляет лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (в соответствии со ст. 42 ФЗ «О рынке цен- I ных бумаг»). Этот порядок закреп-. лен Положением № 50, которым предусмотрено, что выдача (продление) лицензии принимается СРО, членство в которой является одним из условий занятия этой профессией на основании выдаваемой лицензии. С учетом этого Кассационная коллегия ВС РФ оставила жалобы без удовлетворения. По мнению Э. Талапиной, это судебное реше-' ние — «попытка суда (причем правильная) оправдать необходимость, т. е. обязанность участников рынка
23 Определение Верховного Суда РФ
№ КАС99-182 от 17 августа 1999 г. // Ин-
формационно-правовая база «Консультант-Плюс».
ценных бумаг, вступления в саморегулируемые организации. Суды, соблюдая приоритет закона, будут вынуждены искать оправдывающие концепцию формулировки, утверждая, что черное — это белое.»24.
Между тем возражения участников рынка не остались незамеченными. В 2000 г. Указом Президента РФ № 175625 положение об обязательном членстве в СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг было отменено. К сожалению, опыт их деятельности не был учтен законодателем, и идея обязательного членства в СРО получила свое дальнейшее закрепление в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)». Так, одним из требований, предъявляемых к арбитражным управляющим, явилось обязательность членства в одной из СРО арбитражных управляющих. Отметим, что прежний Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г. рассматривал арбитражных управляющих самостоятельными субъектами конкурсных отношений.
Принцип обязательности членства арбитражных управляющих в СРО подвергается острой критике. Так, Е. А. Павлодский отмечает, что членство в саморегулируемой организации (за редким исключением) не должно быть обязательным, в противном случае участие в саморегулируемых организациях превращается в допуск к профессиональной деятельности. «Основной недостаток этой конструкции в том, что саморегулируемая организация
24 Талапина Э. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. № 11. С. 32—33.
25 Указ Президента РФ от 16 октября 2000 г. № 1756 «О признании утратившими силу отдельных положений актов Президента Российской Федерации, касающихся развития рынка ценных бумаг» // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4233.
арбитражных управляющих ставит своей реальной целью не профессиональную подготовку ее членов, а решение вопросов их «трудоустройства»26 . В. В. Витрянский опасается, что «.саморегулируемые организации будут создаваться, в частности (гласно или негласно), заинтересованными коммерческими структурами, располагающими необходимыми финансовыми ресурсами. А что же арбитражные управляющие? Они попадают в полную зависимость от саморегулируемых организаций (или их хозяев?).» 27.
A. В. Романихин считает, что «СРО арбитражных управляющих превратятся в систему ангажированных организаций, деятельность которых будет направлена на создание определенного бизнеса на рынке банкротства»28. Ю. В. Тай указывает: «Участие в той или иной некоммерческой организации должно носить исключительно добровольный характер, поскольку любая зависимость представителей профессии от СРО приобретает со временем тоталитарный характер, что не может отрицательно сказаться на деятельности СРО и ее рядовых членов. Телега не должна ехать впереди лошади, т. е. необходимо, сохранять изначально задуманный и единственно правильный принцип: СРО существует для удобства и совершенствования деятельности арбитражных управляющих, а не наоборот. В связи с вышесказанным представляется более разумным
26 Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации. Мода или тенденции // Право и экономика. 2003. № 3. С. 47—48.
27 Научно-практический комментарий (по- ' статейный) к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» / Под ред.
B. В. Витрянского. М: Статут, 2003 // Информационно-правовая база Консультант-Плюс.
28 Романихин А. В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. № 3. С. 33.
предоставить арбитражным управляющим решать самостоятельно вопрос об участии или неучастии в той или иной СРО»29.
Особого внимания заслуживает вопрос о саморегулировании аудиторской деятельности. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятель-ности»30 с 1 января 2007 г. прекращается лицензирование аудиторской деятельности и вводится обязательное членство в СРО аудиторов. Предполагается наделить СРО аудиторов полномочиями по контролю за надлежащим качеством услуг, т. е. передать им часть государственных регулирующих функций.
Правительством РФ подготовлен законопроект, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». В соответствии с его положениями «аудитор должен состоять членом в одном из саморегулируемых аудиторских объединений и быть включен в Единый реестр аудиторов и аудиторских ор-ганизаций»31. При этом проект закона предъявляет более высокие требования к саморегулируемым аудиторским объединениям. Для приобретения статуса такого объединения требуется не менее 3000 аудиторов (вместо 1000 по действу-
29 Тай Ю. В. Особенности правового статуса арбитражного управляющего // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 5 // Информационно-правовая база Кон-сультантПлюс.
30 Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 200-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 27 июля 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 11.
31 Проект федерального закона № 146680-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» // Информационно-правовая база Консультант-Плюс.
ющему закону), в том числе индивидуальных аудиторов, или не менее 1500 аудиторских организаций (вместо 100).
Кроме того, предлагается значительно расширить функции саморегулируемых аудиторских объединений. В частности, ст. 21 проекта наделяет саморегулируемое аудиторское объединение полномочием разрабатывать и устанавливать требования к вступлению в такое объединение, а также исключению из него, привлечения к ответственности членов саморегулируемого аудиторского объединения за нарушение устава этого объединения, а также федеральных стандартов аудиторской деятельности.
Проект федерального закона предполагает передачу значительной части функций по регулированию аудиторской деятельности аудиторскому сообществу. Государству же в лице Минфина России остается выработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности; нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности; анализ отчетов саморегулируемых аудиторских объединений об исполнении ими и их членами законодательства Российской Федерации об аудиторской деятельности; ведение государственного реестра саморегулируемых аудиторских объединений (ст. 18 проекта), а также осуществление надзора за деятельностью саморегулируемых аудиторских объединений (ст. 24 проекта).
Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» поддерживается далеко не всеми. Среди недостатков законопроекта выделяют следующие.
Во-первых, завышенные нормы членства в саморегулируемых аудиторских объединениях приведут к неоправданной «монополизации» рынка аудиторских услуг. Главенствующую роль в этих объединениях займут скорее всего крупные
аудиторские фирмы, которым будет обеспечен режим наибольшего благоприятствования. А. В. Романихин, в частности, отмечает: «При всех недостатках Минфин России — федеральный орган исполнительной власти. Он независим от аудиторов, и оснований для получения от него объективных решений куда больше, чем от СРО, которые на практике будут подконтрольны крупным аудиторским компаниям»32.
Некоторые объединения аудиторов возмущены неоправданно жесткими, по их мнению, требованиями к саморегулируемым организациям. Так, Аудиторская палата Санкт-Петербурга направила в парламент обращение с призывом изменить положения законопроекта33 .
Во-вторых, в настоящее время нет уверенности в том, что саморегулируемые аудиторские объединения способны будут обеспечить реализацию передаваемых Минфином России полномочий. Как отмечает руководитель Института профессиональных бухгалтеров О. Островский, «.у нас нет ни менталитета саморегулирования, ни достаточного законодательного опыта в этой сфере»34.
Важным является вопрос о правовой природе СРО: является ли СРО самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица или это организация, которая осуществляет свою деятельность в одной из организационно-правовых форм?
Анализ действующего гражданского законодательства позволяет сделать вывод о том, что за СРО не закреплена конкретная органи-
32 Романихин А. В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. № 3. С. 34.
33 См.: Лампси А. Минфин отпускает аудиторов на волю // Коммерсантъ. 2005. 10 марта.
34 Островский О. Готовы ли саморегули-
руемые организации заменить министер-
ства? // Коммерсантъ. 2003. 18 окт. С. 9.
зационно-правовая форма. Установлено лишь, что СРО является некоммерческой организацией. Как известно, некоммерческие организации в соответствии с ГК РФ могут создаваться в организационно-правовых формах: потребительского кооператива (ст. 116), общественных и религиозных организаций (ст. 117), фондов (ст. 118), учреждений (ст. 120), объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) (ст. 121). К отмеченным также следует добавить те, которые предусмотрены Федеральным законом «О некоммерческих организациях»35, а именно: государственную корпорацию (ст. 7.1), некоммерческое партнерство (ст. 8), автономную некоммерческую организацию (ст. 10).
В федеральных законах по-разному устанавливается перечень форм, в рамках которых создаются СРО. Так, в одних законах закреплено, что СРО создается в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства (Федеральный закон «О рекламе»). В других отсутствует даже примерный перечень организационно-правовых форм; закреплено лишь, что СРО функционирует как некоммерческая организация (федеральные законы: «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «О рынке' ценных бумаг», «О несостоятельности (банкротстве)», «Об инвестиционных фондах»).
На практике чаще всего СРО создаются в форме ассоциаций и некоммерческих партнерств. Например, ассоциациями являются НАУФОР (Национальная ассоциация участников фондового рынка), НФА (Национальная фондовая ассоциация), ПАРТАД (Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев), регулирующие деятельность про-
35 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
фессиональных участников рынка ценных бумаг. В форме некоммерческого партнерства осуществляет свою деятельность Российская гильдия риэлторов. В связи с этим представляет интерес рассмотрение особенностей функционирования СРО в формах ассоциации (союза) и некоммерческого партнерства.
Ассоциации (союзы) являются объединениями юридических лиц, включающими в свой состав коммерческие и (или) некоммерческие организации. При этом коммерческие организации объединяются с коммерческими, а некоммерческие, соответственно, с некоммерческими. Участие граждан в ассоциациях (союзах) не предусмотрено. В связи с этим подобная организационно-правовая форма не подходит для тех сегментов рынка, участниками которых являются индивидуальные предприниматели. Отмечаются и другие недостатки этой организационно-правовой формы с точки зрения выполнения функций саморегули-рования36.
Другой распространенной формой некоммерческой организации, в рамках которой осуществляют свою деятельность СРО, является некоммерческое партнерство. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, за-
36 См.: Крючкова П. В. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М., 2002. С. 84—85.
щиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Минусом указанной организационно-правовой формы с точки зрения функций саморегулирования является закрепленное законодательством право членов некоммерческого партнерства (если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства) получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами некоммерческого партнерства (абз. 5 п. 3 ст. 8 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Подобная возможность может повлечь экономическую нестабильность.
Анализ действующего законодательства в области саморегулирования свидетельствует о том, что правовое положение СРО недостаточно четко определено. Не про- § слеживается единства терминоло- ^ гии в определении понятия «само- « регулируемая организация». Феде- * ральный закон «О рынке ценных « бумаг» саморегулируемой организа- ^ цией признает добровольное объе-° динение профессиональных участни- « ков рынка ценных бумаг, функцио- й нирующее на принципах некоммер- ^ ческой организации (ст. 48). В Феде- £ ральном законе от 7 августа 2001 г. £ № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан»37 не используется термин «саморегулируемые организации», а закрепляются органы саморегулирования деятельности кредитных кооперативов — общественные организации
37 СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3420.
(объединения), ассоциации и союзы юридических лиц (п. 2 ст. 28). По-разному закрепляется перечень форм, в рамках которых могут функционировать СРО. В законодательстве о некоммерческих организациях не учитываются особенности СРО, предопределенные ее особыми функциями. Требуется более четкая правовая регламентация СРО. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Принят в первом чтении проект закона «О саморегулируемых организациях»38. В соответствии со ст. 3 законопроекта «саморегулируемыми организациями признаются созданные в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг) или объединяющие субъектов одного вида профессиональной деятельности».
В проекте закона закреплены квалифицирующие признаки СРО.
Во-первых, организация может считаться СРО при условии ее соответствия требованиям к достаточному представительству. Так, СРО должна объединять не менее 10 субъектов предпринимательской или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности, если федеральными законами не установлено иное.
Во-вторых, организация должна иметь опубликованные правила и стандарты предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми участниками.
В-третьих, в организации должны быть сформированы органы, осуществляющие контроль выполнения правил и стандартов пред-
38 Проект федерального закона № 348631-3 «О саморегулируемых организациях» принят в первом чтении 14 октября 2003 г. // Информационно-правовая база Консультант-Плюс.
принимательской или профессиональной деятельности.
В-четвертых, в организации должны быть установлены механизмы обеспечения ответственности ее участников перед потребителями.
Важным является установленная п. 1 ст. 21 законопроекта обязанность регулирующих органов привлекать СРО к участию в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.
Поддерживая в целом необходимость принятия законопроекта о саморегулируемых организациях, обратим внимание на ряд спорных его положений.
1. Сомнительной является идея обязательного членства в саморегулируемой организации (в случаях, предусмотренных федеральными законами), заложенная в п. 1 ст. 5 законопроекта. Полагаем, что не представляется возможным говорить о саморегулировании, если нарушается принцип добровольности вступления в организацию. Вице-президент Торгово-промышленной палаты В. Исаков положение об обязательном членстве в саморегулируемой организации оценил как принципиальный недостаток законопроекта, так как, по его мнению, это противоречит Конституции Российской Федерации, а именно положению, запрещающему принудительное членство в каких-либо организациях39.
2. Проект федерального закона «О саморегулируемых организациях» охватывает своим регулированием различные сферы, т. е. является общим для разнообразных видов деятельности. Между тем представляется, что саморегулируемые организации в отдельных сферах экономики (банковская, страховая и др.) имеют свою специфику и
39 Цит. по: Смолякова Т. Скажи, кто твой СРО? // РГ. 2004. 22 июля. С. 3.
требуют закрепления за ними особого правового режима. Не случайно в юридической литературе высказывается мнение о нецелесообразности принятия общего закона о саморегулируемых организациях. Так, Е. А. Павлодский отмечает: «Весьма трудно наполнить общий закон о саморегулируемых организациях не призывами и рекомендациями, а конкретными нормами, устанавливающими права и обязанности данных организаций, поскольку такие функции СРО, как выполнение ряда регулятивных задач, защита интересов членов СРО, разработка стандартов профессиональной деятельности, могут быть детализированы исключительно в «отраслевых» законах о СРО»40. А. В. Маслов на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 26 ноября 2001 г. отметил, что выстроить единый закон, который охватывает и профессиональных участников рынка ценных бумаг, и риэлторов, и нотариусов, и кого-то еще, если не невозможно, то весьма затрудни-тельно41 .
3. Учитывая то, что для признания организации СРО требуется соблюдение ряда жестких требований, их выполнение под силу лишь структурам, пользующимся поддержкой крупного капитала. В связи с этим высказывается опасение, что «СРО будут контролироваться в основном крупными российскими или иностранными компаниями, которые смогут диктовать свои правила игры в каждом секторе экономики. Именно они получат право взаимодействовать с органами
40 Павлодский Е. Саморегулируемые организации. Мода или тенденции // Право и экономика. 2003. № 3. С. 48.
41 См.: Стенограмма парламентских слуша-
ний Комитета Государственной Думы по
собственности на тему «Саморегулирование профессиональной деятельности как элемент гражданского общества». 26 ноября
2001 г. С. 6.
государственной власти от имени всего сектора рынка, а также устанавливать собственные стандарты и правила. Это — путь к усилению монополизации, увеличению издержек и использованию нерыночных способов конкуренции»42.
4. Правовая природа саморегулируемой организации в проекте федерального закона недостаточно четко определена. Не ясно, является ли саморегулируемая организация самостоятельной организационно-правовой формой юридических лиц — некоммерческих организаций.
5. В п. 1 ст. 6 проекта федерального закона закреплено, в частности, что саморегулируемая организация «привлекает к ответственности участников саморегулируемой организации за нарушение требований устава, правил и стандартов саморегулируемой организации». Между тем в проекте закона не определены конкретные меры взысканий, которые могут быть применены саморегулируемой организацией в отношении своих членов.
6. Вызывает сомнение положение п. 1 ст. 10 проекта о том, что источниками формирования имущества саморегулируемой организации являются среди прочих «доходы, получаемые от собственности саморегулируемой организации, в том числе от временного размещения (инвестирования) средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций». Представляется, что это не согласуется с некоммерческой природой саморегулируемой организации.
В заключение отметим, что, несмотря на заявление основного разработчика законопроекта «О саморегулируемых организациях» Председателя Комитета по собственности Государственной Думы Феде-
42 Мурычев А. В. К вопросу о целесообразности создания саморегулируемых организаций в банковской сфере // www.asros.ru/ _html/documents/smi/murych.htm.
рального Собрания РФ В. Плеска-чевского о том, что «закон о саморегулируемых организациях все равно должен быть, и он будет, хотелось бы только побыстрее»43, позиция о необходимости принятия данного законопроекта разделяется далеко не всеми.
Так, Руководитель ФСФР О. Вью-гин считает, что «СРО не смогут заменить госрегулирование, поскольку между ними и регулятором изначально заложено противоречие, не разрешимое простой передачей функций»44.
А. В. Романихин следующим образом определяет перспективы саморегулирования в России: «В стране, которая не имеет никаких традиций в области самоорганизации бизнеса, где в течение ряда лет все саморегулирование заключалось в «семибанкирщине», навязывающей правительству свою волю, нет никаких предпосылок для появления демократичных и независимых СРО, отражающих интересы большинства своих членов. Поэтому ни в коем случае нельзя передавать СРО государственные функции, особенно так, как это сделано в законопроекте, где они уполномочены устанавливать, контролировать и наказывать предприятия за нарушение стандартов. Это абсурд-
43 Плескачевский В. Закон о саморегулируемых организациях должен быть! // www.rabotodateli.ru/article/84. html.
44 Бизнесмены саморегулируются // www.Gazeta.Ru.
но и весьма вредно в нынешних
45
реалиях»45.
Важно также подчеркнуть, что в ряде стран наметилась тенденция в сторону усиления прямого государственного регулирования рынка. Так, авторы комментария к Федеральному закону «Об инвестиционных фондах» отмечают: «Принятый в 2000 г. в Великобритании Закон о рынке финансовых услуг, не запрещая деятельность уже существующих СРО, предусматривает, что новых лицензий на осуществление деятельности в качестве СРО выдаваться больше не будет. При этом ряд функций, ранее осуществлявшихся СРО, были переданы органу государственного регулирования»46.
И, может быть, небезосновательны слова председателя Совета по аудиторской деятельности при Министерстве финансов России, который сказал: «Весь мир сегодня уже отсаморегулировался — он уже идет к тому, чтобы либо вернуться к госрегулированию, либо к регулированию через полугосударственные организации или публичные институты»47.
45 Романихин А. В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. № 3. С. 35. |
46 Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Ком- 1 ментарий к Федеральному закону «Об ин- : вестиционных фондах». Юридический Дом ' «Юстицинформ». 2003 // Информационно-правовая база КонсультантПлюс.
47 Петров А. Интервью // Коммерсантъ. 2003. 18 окт. С. 9.
