CC BY
210
Прежде чем применять конкретные формы государственного регулирования, необходимо выявить проблемы, детерминируемые отдельными сферами экономики, видами и субъектами предпринимательской деятельности.
Исходя из специальных целей государственного регулирования экономики - ее модернизация и перевод на инновационный путь развития, - общество заинтересовано в деятельности, а го-сударство обязано гарантировать деятельность, в первую очередь, предпринимателей - созидателей новых производств, новых продуктов, новых технологий (предпринимателей-производственников), получивших свои капиталы благодаря именно созданию чего-либо, а не посредством захвата или передела (пусть даже и оформленных легальным образом) природных ресурсов, отраслей экономики, предприятий, средств производства, составлявших общенациональное достояние, или всевозможных махинаций на виртуальном рынке.
Именно предпринимательское (хозяйственное) право посредством единого регулирования вертикальных и горизонтальных хозяйственных отношений может обеспечить формирование и функционирование смешанной, разумной и нравственной экономики в России.
Л.И. Булгакова* НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ СФЕРЕ
В условиях современной России саморегулированию придается особое значение. Формирование профессиональных сообществ на принципах самоорганизации и обеспечения самостоятельной выработки необходимых требований к ведению бизнеса, отвечающих и профессиональным и публичным интересам, выступает одним из условий развития рыночной экономики1. Механизм саморегулирования откры-
* Старший научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См., например: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2014
вает широкие возможности для стимулирования экономической деятельности и помогает раскрыть ее потенциал.
В настоящее время саморегулируемые организации (далее - СРО) с учетом их отраслевой принадлежности объединяют субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности - оценщиков, бухгалтеров, аудиторов, арбитражных управляющих, рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и др. В меньшей степени саморегулирование затронуло реальный сектор экономики, т.е. отрасли, относящиеся к сфере материального производства2. Только в строительстве действуют СРО с обязательным членством для профессионалов, которые выдают последним свидетельство о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства.
Впервые о необходимости развития саморегулирования упоминалось в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»3. Саморегулирование рассматривалось как один из способов решения проблем убыточности государственного регулирования в контексте общей задачи дебюрократизации экономики. До этого саморегулируемые организации уже действовали на рынке ценных бумаг, в сфере аудиторских услуг, для арбитражных управляющих было установлено правило об обязательном членстве в саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Принятый в 2007 году Федеральный закон «О саморегулируемых организациях»4 (далее - Закон о СРО) заложил правовую основу для развития саморегулирования и позволил создать СРО в различных отраслях экономики. Тем не менее до сих пор в научном сообществе идет бурное обсуждение вопросов саморегулирования, в том числе о правовой природе саморегулирования, соотношении государственного регулирования и саморегулирования, о правовой природе СРО и ее институциональных признаках, о построении механизмов контроля и ответственности в саморегулировании, о встроенности СРО и национального объединения СРО в систему отраслевого регулирования и др. Рассмотрим некоторые из них.
2 См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М., 2010. С. 5.
3 СЗ РФ 2003. № 30. Ст. 3046.
4 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
По мнению ученых-экономистов, саморегулирование представляет собой регулирование определенных рынков и сфер экономики самими экономическими субъектами и может существовать как альтернатива государственному регулированию5. Саморегулирование по своей природе является институтом, т.е. предусматривает установление правил, регулирующих хозяйственную деятельность экономических субъектов в конкретной сфере бизнеса, а также создание механизмов, направленных на обеспечение соблюдения этих правил6. В то же время предлагается различать саморегулирование и сорегулирова-ние как совместное участие в регулировании государства и различных участников рынка (производителей товаров, работ, услуг, потребителей и т. п.).
В юридической литературе саморегулирование давно является объектом оживленной дискуссии. Ю.А. Тихомиров исходит из широкого понимания саморегулирования и относит к нему использование институтов прямой демократии в территориальном масштабе, местное самоуправление, способы производственного самоуправления, корпоративное самоуправление, ассоциативное самоуправление7. По мнению В.В. Долинской, практически во всех институтах гражданского права представлены формы экономического саморегулирования8. О.Н. Максимович рассматривает саморегулирование в сфере гражданского права в качестве гражданско-правового метода регулирования общественных отношений9. Ю.Г. Лескова ставит вопрос о необходи-
5 См., например: Крючкова П., Обыденов А. Издержки и риски саморегулирования. М., 2003. С. 9-13.
6 См.: Андрианов В.Д. Эволюция основных концепций регулирования экономики от теории меркантилизма до теории саморегуляции. М., 2008. С. 301.
7 См.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 96.
8 См.: Долинская В.В. Частноправовые формы и методы экономического саморегулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 2. С. 22.
9 См.: Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 6.
мости расширительного толкования саморегулирования как в эконо-
10
мике, так и в праве .
Легальное определение сужает рамки саморегулирования до деятельности самостоятельной и инициативной, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Из этого делается вывод, что саморегулирование - это регулирование субъектами рынка своей деятельности и контроль за соблюдением установленных ими же правил. Заметим при этом, что в законодательстве отсутствует упоминание о сорегулировании.
И.Г. Журина обращает внимание на то, что саморегулирование можно определить и как непосредственно деятельность, и как самостоятельный институт права11. Д. А. Петров исходит из того, что саморегулирование - это комплексная отрасль права, базирующаяся на комплексном законодательстве. По его мнению, она регулирует несколько групп общественных отношений - корпоративные, имущественные, организационные, публично-правовые отношения12. Полагаем, что на данном этапе развития при отсутствии четких принципов и подходов к регулированию столь значимых отношений саморегулирование вряд ли может стать комплексной отраслью права. На наш взгляд, саморегулирование следует рассматривать как институт предпринимательского права, сочетающего частноправовые и публично-правовые начала - именно такое понимание определяет необходимый вектор развития саморегулирования в современных условиях.
Что касается вопроса соотношения государственного регулирования и саморегулирования, то и тут среди ученых нет единого мнения. Так, О.Ю. Скворцов полагает, что саморегулирование и государственное регулирование в развитых государствах выступают как своего рода конкурентные механизмы, совокупно обеспечивающие ста-
10 См.: Лескова Ю.Г. Саморегулирование как экономическое и правовое явление // Журнал российского права. 2011. № 5.
11 См.: Журина И.Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. № 5.
12 См.: Петров Д.А. Проблемы отраслевой классификации права саморегулирования // Конкурентное право. 2012. № 3.
бильный правопорядок13. По мнению Е.А. Павлодского, саморегулирование замещает государственное регулирование в отдельных сферах
14
деятельности .
Саморегулирование, пишет С.Н. Шишкин, - это усеченное государственное регулирование, делегированное саморегулируемым организациям, деятельность которых находится под контролем государ -
15
ства .
Последняя позиция нашла отражение в определении Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 461-О-О16, который указал, что саморегулируемые организации оценщиков представляют собой профессиональные объединения, созданные согласно выраженной в законе воле государства, направленной на делегирование этим профессиональным объединениям определенных публичных функций. Соответственно, создание саморегулируемых организаций и передача им контрольных государственных функций является частью экономической политики государства. Экономическая политика государства реализуется через государственное регулирование, обычно осуществляемое государственными органами в пределах их полномочий. Передача публичных функций СРО позволила использовать иные способы государственного воздействия на экономику.
Саморегулирование бывает делегированным и добровольным в зависимости от того, кто является инициатором. При делегированном саморегулировании государство передает определенные функции по регулированию рынка его профессиональным участникам, объединившимся в СРО, и устанавливает общие правила ограничения деятельности этих организаций. Добровольное саморегулирование основано на волеизъявлении отдельных участников рынка, которые берут на себя обязательство действовать согласно установленным ими правилам, содержащим более высокие требования, чем требования зако-
13 См.: Скворцов О.Ю. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России. Проблемы, тенденции, перспективы. М., 2005. С. 55-56.
14 См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации. Мода или тенденции // Право и экономика. 2003. С. 76; он же. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1.
15 См.: Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М., 2011. С. 4.
16 Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 5. 58
на17. В любом случае саморегулирование осуществляется на легитимной основе с учетом установленных государством правил и ограничений, с одной стороны, и действующих пределов вмешательства самого государства в самостоятельную и инициативную деятельность СРО -с другой.
Делегированное саморегулирование фактически несет черты со-регулирования: в нем регулирование отрасли (вида предпринимательской деятельности) государством осуществляется совместно с бизнесом и другими участниками рынка в общественных интересах, а не только бизнеса. Большинство созданных сегодня СРО задействованы в системе делегированного саморегулирования. Такой перекос в сторону делегированного саморегулирования связан, в частности, с несовершенством законодательства о СРО.
Одним из принципов саморегулирования выступает добровольность объединения в СРО. Вместе с тем в некоторых сферах предпринимательства действует обязательность членства участников рынка в СРО. К ним относятся: деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность, кредитная кооперация, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, деятельность в области энергетического обследования, теплоснабжение. На саморегулируемые организации, осуществляющие публично-правовые функции, не распространяется вытекающий из ст. 30 Конституции РФ принцип добровольности, характерный для объединений, создаваемых гражданами исключительно на основе общности интересов. Такой вывод был сделан Конституционным судом РФ в постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П18. Европейская судебная практика также указывает на недопустимость смешения общественных организаций и публичных институтов регулирования.
Обязательность членства в саморегулируемых организациях, по существу, становится входом (пропуском) на соответствующий рынок. В экономической и юридической литературе такой способ государственного воздействия на соответствующую отрасль экономики (рынок) получил название «жесткое делегированное саморегулирова-
17 См.: Булгакова Л.И. Правовые проблемы саморегулирования в предпринимательской деятельности // Труды ИГП РАН. 2007. № 2. С. 73.
18 СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 335.
ние» . В связи с этим возникает вопрос, при каких условиях государство переводит отрасль экономики в режим саморегулирования и включает в систему регулирования отрасли саморегулируемые организации. Полагаем, что в целях эффективности принимаемых государством мер необходимо учитывать прежде всего такие факторы, как возможность (условия) перевода соответствующей отрасли в режим саморегулирования и мотивировку принимаемых мер.
Как было отмечено выше, саморегулирование - это деятельность по установлению стандартов (правил) в предпринимательской сфере и контроль за их выполнением, поэтому принципиально важным для использования данного способа регулирования является возможность стандартизации регулируемого вида экономической деятельности и осуществления контроля за выполнением таких стандартов. Существенное значение для делегированного саморегулирования имеет «зрелость» предпринимательского (профессионального) сообщества. Иными словами, это готовность предпринимателей взять на себя обязательства по выработке стандартов (правил) ведения бизнеса, учитывающих интересы всех участников рынка, но не исключительно бизнеса, и отвечать за их выполнение перед государством. Отметим, что многие представители отраслей, которые сегодня функционируют в режиме жесткого делегированного саморегулирования, в свое время возражали против принятия правил об обязательности членства в СРО. Данное замечание относится к аудиторам, оценщикам, арбитражным управляющим, строительным компаниям, т.е. представителям тех отраслей, которые раньше других перешли в режим саморегулирования. Как известно, это было сделано в связи с прекращением лицензирования соответствующего вида деятельности и передачи объединениям саморегулирования контрольных функций.
Немаловажное значение имеет и наличие опыта у бизнес-сообщества в разработке подобных стандартов. Так, до введения правила об обязательности членства в СРО аудиторов на рынке аудиторских услуг несколько лет успешно работали аккредитованные профессиональные объединения аудиторов. Кстати, именно эти объединения смогли привести в соответствие с требованиями законодательства свои параметры и приобрести статус саморегулируемых организаций.
19 См.: Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности: институциональный анализ. М., 2005. С. 16-17; Шишкин С.Н. Указ. соч. С. 151.
В настоящее время введение обязательного членства в СРО фактически означает лишь отказ от одной формы государственного регулирования - лицензирования. Но именно этот барьер, как утверждают
экономисты, оказывается наиболее легко преодолимым. Нагрузка же
20
на бизнес с введением саморегулирования существенно возрастает . Делегированное саморегулирование является серьезным барьером для пропуска на соответствующий рынок и ведет к ограничению конкуренции, существенно затрагивает интересы профессиональных участников - граждан и юридических лиц. Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»21 определяются цели, задачи лицензирования, основания лицензирования отдельных видов деятельности в силу того, что подобная форма государственного регулирования связана с ограничением прав участников рынка. Однако в российском законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, определяющие условия и основания установления обязательного членства в саморегулируемых организациях, хотя использование данного инструмента также связано со значительным ограничением прав участников рынка. Полагаем, что в законе следовало бы определить условия и порядок перевода отрасли в режим жесткого делегированного саморегулирования. Такая мера позволила бы предотвратить установление избыточных требований к бизнесу и не допустить возможных негативных последствий в связи с необоснованным регулированием.
Мировой практике известны примеры выработки критериев перевода отрасли экономики в режим саморегулирования. Так, в Австралии в конце 90-х гг. прошлого столетия проводилась реформа регулирования экономики в целях снижения издержек для бизнеса и повышения эффективности функционирования рынков с точки зрения потребителей22. Устанавливалась ответственность бизнеса за состояние дел в отрасли, пути развития эффективных схем саморегулирова-
20 См.: Х11 Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. М., 2012. С. 154.
21 СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
22 Австралия входит в первые 10 стран с наиболее благоприятными условиями регулирования предпринимательской деятельности. См.: Ведение бизнеса-2013. Разумный подход к регулированию деятельности малых и средних предприятий. Международный банк реконструкции и развития. Всемирный банк. 2013. С. 2.
ния и использования в качестве инструментов рыночного регулирования, саморегулирования, сорегулирования, государственного регулирования. На уровне правительства этой страны были определены общие условия саморегулирования, условия и способы вмешательства в свободное функционирование рынка, а также определена жесткая процедура принятия такого решения23. Полагаем, что зарубежный опыт в этой части может быть полезен при определении оснований и выработки механизма принятия решения о введении саморегулирования.
Саморегулирование может быть реализовано различными способами. Российское законодательство предусматривает, что оно реализуется через саморегулируемые организации, которые могут создаваться в различных отраслях экономики и объединять субъекты предпринимательской (профессиональной) деятельности на добровольной основе либо в обязательном порядке. В зарубежных государствах распространены и другие формы саморегулирования, в том числе не предусматривающие создания организаций саморегулирования (объединений предпринимателей), такие как:
система формальных правил, разработанных участниками саморегулирования и закрепленных в кодексах саморегулирования, обязательных для предпринимателей, их подписавших, и специализированная организация, осуществляющая контроль за их соблюдением;
частный порядок (имплицитные договоренности группы хозяйствующих субъектов без создания специальной организации, контролирующей соблюдение правил)24.
Итак, саморегулируемой организацией в соответствии с Законом о СРО признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», при условии ее соответствия всем установленным Законом о СРО требованиям. К числу указанных требований, помимо объединения на условиях членства субъектов предпринимательской деятельности, исходя из
23 См.: Office of Regulation Review. A Guide to Regulation/ ORP, Canberra, 1998. Цит. по: БЭА. Информационно-аналитический бюллетень № 23. Формализованная процедура выбора форм и инструментов регулирования (опыт Австралии).
24 См.: Крючкова В.П. Саморегулирование хозяйственной деятельности: институциональный анализ. М., 2005. С. 9.
единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо субъектов профессиональной деятельности определенного вида, относятся:
достаточность представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100);
наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;
обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Закона о СРО.
В то же время данным актом предусмотрена возможность установления федеральными законами иных требований к некоммерческим организациям для признания их саморегулируемыми, а также установление повышенных по сравнению с названными требований к СРО. Такое положение ведет к размыванию квалифицирующих признаков до их нивелирования, что лишает данный институт всякой идентификации. В результате в законодательстве саморегулируемыми могут называться самые разные организации.
Примером тому может стать особый вид СРО - Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью25. Он создается как некоммерческая организация в форме некоммерческого партнерства и объединяет субъектов электроэнергетики и крупных потребителей электрической и тепловой энергии, являясь единственной подобной организацией в электроэнергетике. Помимо этого в состав наблюдательного совета данного образования входят представители Федерального Собрания РФ, федеральных органов исполнительной власти, эксперты в области электроэнергетики. В целях обеспечения государственного контроля за деятельностью Совета рынка уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти обладает
правом вето в отношении решений органов управления Совета рын-26 ка .
25 См.: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // СЗ РФ 2003. № 13. Ст. 1177.
26 Вполне возможно, что в ближайшем будущем появится СРО со стату-
Из Закона о СРО следует, что СРО - это не организационно-правовая форма, а статус, который некоммерческая организация, создаваемая на условиях членства (некоммерческое партнерство, ассоциация, союз), приобретает с даты внесения сведений о ней в государственный реестр СРО определенного вида.
Следует обратить внимание на двойственную природу такой организации. Конституционный Суд РФ отмечает: «Саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают двойственной природой: с одной стороны, это некоммерческие организации и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях»... а с другой - с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих»27. Из данного положения делается вывод о том, что в решении Конституционного Суда РФ заложены основы формирования качественно новых субъектов правоотношений, правовой статус которых определен не только нормами частного права, но и нормами публичного права. Иными словами в СРО происходит слияние частноправовых и публично-правовых начал.
В юридической литературе отмечается, что нормы базовых федеральных актов, ГК РФ, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» основаны на ключевых положениях гражданско-правового регулирования, тогда как СРО обладают публично-правовыми харак-
28 тэ
теристиками . В зависимости от приоритета того или иного компонента можно ставить вопрос о разновидностях СРО: как субъекта частного права или как субъекта публичного права. В первом случае СРО не только выполняет публичные функции, но и выступает в каче-
сом, аналогичным статусу Совета рынка: В.В. Путин предлагает в целях координации перевозок угля железнодорожным транспортом создать саморегулируемую организацию, подобную Совету рынка в сфере электроэнергетики. См.: РИА Новости. 2012. 24 янв. // URL: http://ria.ru/economy/20120124/547462137.html.
27 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 335.
28 См.: Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. статей / Отв. ред. М.А. Рожков. М., 2007.
стве противовеса административному давлению государственного аппарата, отстаивая свои интересы перед государством, публичные же полномочия - как дополнение. Во втором случае появляются особые субъекты административного права, создание которых, как правило, инициируется государством29. Таким образом, вопрос об определении статуса СРО связан с проблемой признания юридических лиц публичного права.
Не вдаваясь в научную дискуссию по данному вопросу, который выходит за рамки настоящей работы, отметим лишь, что согласны с позицией В.В. Лаптева, который считает, что применительно к условиям нашей страны правильнее было бы говорить не о юридических лицах публичного права, а о публичных юридических лицах, создаваемых по нормам частного права, участвующих в публично-правовых
30
отношениях .
Следует напомнить, что предпринимательскому праву известны субъекты, осуществляющие регулирование (организацию) предпринимательской деятельности31. Саморегулируемую организацию можно отнести к таким субъектам, поскольку она наделена правами и обязанностями в отношении регулирования деятельности участников соответствующего рынка. Этот вывод имеет принципиальное значение для создания и развития институциональной базы саморегулируемых организаций. Такой подход к проблеме позволяет решить вопросы, связанные с определением квалификационных признаков СРО, ее правового статуса, объема полномочий, определить место и роль СРО в системе регулирования вида экономической деятельности.
Одним из признаков саморегулирования, как было отмечено выше, выступает установление правил и стандартов для членов СРО и контроль за выполнением требований, содержащихся в данных актах.
29 См.: Романовская О.В. Публичная корпорация: понятие, значение, проблемы и перспективы определения правового статуса // Реформы и право. 2011. № 2.
30 См.: Лаптев В.В. О некоторых проблемах предпринимательского (хозяйственного) права // Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права. М., 2011. С. 12-13.
31 См.: Лаптев В.В. Субъекты предпринимательского права. М., 2003. С. 16.
Регулятивная и контрольная функции являются основными для СРО, при этом из смысла закона следует, что ни одна из них не может быть элиминирована из функций данного объединения.
Принято считать, что нормы саморегулирования развивают и дополняют нормы, исходящие от государства, лучше адаптируются к изменяющимся условиям рынка и позволяют оперативно заполнять имеющиеся пробелы в законодательстве. Нормы саморегулирования содержатся в стандартах и правилах профессиональной (предпринимательской) деятельности и устанавливают требования к осуществлению профессиональной (предпринимательской) деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО. Принимаемые правила и стандарты профессиональной (предпринимательской) деятельности должны соответствовать федеральным законам и иным правовым актам, в том числе отраслевым федеральным стандартам, но они могут устанавливать и дополнительные требования к регулируемой деятельности, что может давать участникам рынка некоторые конкурентные преимущества. Однако на практике нередко встречается простое дублирование требований законодательства в стандартах и правилах СРО, что снижает регулятивное воздействие таких актов и фактически превращает саморегулирование в фикцию, поскольку требования стандартов и правил исходят от государства, а не от самих участников рынка.
Для некоторых отраслей экономики законодатель предусматривает двухуровневую систему профессиональных (предпринимательских) стандартов: на первом уровне располагаются отраслевые федеральные стандарты, утверждаемые (одобряемые) уполномоченным государственным органом, на втором - соответственно стандарты, разрабатываемые и принимаемые каждой СРО. Конечно, более целесообразным было бы установить в законодательстве разнообразные формы участия представителей бизнеса (профессии) в разработке федеральных стандартов, а также определить основания отклонения проектов федеральных стандартов от их утверждения (одобрения) уполномоченным федеральным органом. Такие нормы позволили бы учитывать мнение профессионалов в подобных актах и обеспечивать более активное участие представителей бизнеса (профессии) в регулятивном процессе.
Что касается контроля, проводимого СРО в отношении своих членов, то, прежде всего, он осуществляется на стадии принятия претендента в члены организации: проверяется, соответствует ли претен-
дент установленным законодательством требованиям, а также дополнительным требованиям СРО, в случаях, когда закон допускает установление таких требований. Кроме того, контроль проводится в виде плановых и внеплановых проверок. В процессе плановых мероприятий проверяется соблюдение членом требований стандартов и правил СРО, условий членства в организации. Основанием внеплановой проверки может являться полученная СРО жалоба на нарушение ее членом требований стандартов и правил предпринимательской (профессиональной) деятельности; в ходе такой проверки исследуются только факты, указанные в жалобе. В случае выявления нарушения членом СРО требований стандартов и правил СРО, условий членства в организации к нему могут применяться меры дисциплинарного воздействия.
Контрольные мероприятия, проводимые СРО, зачастую сводятся к проверке наличия установленных законодательством необходимых документов членов организации, не затрагивая проверки качества осуществляемых участниками СРО услуг, безопасности производимых ими работ. Такое положение не позволяет говорить об эффективности установленного механизма контроля СРО деятельности своих членов. К тому же контрольные мероприятия оказываются затратными для самих проверяемых, поскольку именно они покрывают расходы по проведению таких проверок, становятся серьезным препятствием для развития добровольного саморегулирования. В связи с этим возникает вопрос о необходимости сохранения контрольной функции СРО в том виде, в каком она закреплена в законодательстве.
Российским законодательством предусмотрено, что СРО обеспечивает имущественную ответственность по обязательствам каждого своего члена перед потребителями производимых ими товаров (работ, услуг). При этом способами обеспечения имущественной ответственности выступают личное или коллективное страхование (добровольное или обязательное), а также компенсационный фонд, формируемый за счет денежных взносов членов СРО по правилам Закона о СРО. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, чем те, которые предусмотрены названным актом, к порядку формирования компенсационного фонда, его минимальному размеру и размещению его средств.
Саморегулируемая организация по обязательствам своих членов, как правило, отвечает субсидиарно в случае, когда основной ее член -должник отказался удовлетворить требование потребителя его услуг
или последний не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование. Солидарная ответственность СРО и ее членов установлена нормами Градостроительного кодекса РФ32. Можно предположить, что в данном случае установление солидарной ответственности направлено, прежде всего, на повышение качества строительных работ и выполнение СРО надлежащим образом своих контрольных функций. Саморегулируемые организации строительного комплекса выдают свидетельства о допуске к работам, влияющим на безопасность объекта капитального строительства, и таким образом выступают своеобразными гарантами качества выполняемых работ, а потому отвечают наравне со своими членами за нарушения требований безопасности при строительстве такого объекта. Исходя из этого, напрашивается вывод, что для введения солидарной ответственности СРО строительного комплекса и членов СРО у законодателя имеются определенные основания.
Полагаем, что о солидарной ответственности можно ставить вопрос и в случаях, когда СРО совершает действия, указывающие на то, что она подтверждает соответствие деятельности ее члена установленным требованиям. К таким действиям, например, можно будет отнести выдаваемое СРО в области энергетического обследования подтверждение соответствия установленным требованиям энергетического паспорта, составленного энергоаудитором по результатам энергетического обследования, и т.п.33
В то же время необходимо учитывать, что при солидарной ответственности СРО может быть поставлена в условия, когда она полностью отвечает по обязательствам своего участника. Например, отсутствует договор страхования имущественной ответственности члена СРО, кредитор предъявляет требования непосредственно к СРО, минуя причинителя вреда, и т.п. При такой ситуации возникает риск уменьшения средств компенсационного фонда и прекращение статуса саморегулируемой организации, а причинитель вреда может вообще избежать ответственности и сохраниться в качестве участника соответствующего рынка.
32 СЗ РФ 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
33 См.: Булгакова Л.И. Обеспечение имущественной ответственности саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов // Право и экономика. 2013. № 4.
Отметим, что СРО несет ответственность по обязательствам своего члена в пределах средств компенсационного фонда, формируемого за счет взносов членов организации. Взносы члена в компенсационный фонд могут составлять от 3 тыс. руб. у аудиторов до 30 млн руб. у строителей, их возврат членам организации не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. Взносы в компенсационный фонд могут стать большой нагрузкой для участника саморегулируемой организации, особенно для малых предприятий. Следует также отметить, что средства компенсационного фонда фактически элиминируются из хозяйственного оборота.
Взыскание компенсационной выплаты осуществляется в судебном порядке; до настоящего времени компенсационные выплаты производились только по обязательствам арбитражных управляющих, других случаев возмещения убытков из средств компенсационного фонда не было. Это связано еще с одной проблемой, которая заключается в следующем. Компенсационный фонд - не только способ обеспечения имущественной ответственности по обязательствам членов организации, но, прежде всего, институциональный признак такой организации - лишиться средств компенсационного фонда означает потерять статус СРО. Нормы законодательства о компенсационном фонде в основном направлены на поддержание СРО своего статуса: формирование, сохранение, пределы использования средств компенсационного фонда, судебный порядок получения компенсационной выплаты, его пополнение дополнительными взносами членов в случае производства компенсационной выплаты и т.п. Возмещение убытков потерпевшего вследствие некачественно произведенных товаров (работ, услуг) в основном регулируется гражданским законодательством. По нашему мнению, нормы о компенсационном фонде СРО и нормы об имущественной ответственности разнонаправленны. Очевидно, что законодатель преследовал различные цели: в первом случае - сохранение компенсационного фонда СРО как атрибутивного признака во что бы то ни стало, во втором - возмещение убытков, восстановление имущественного положения потерпевшего. По-видимому, именно поэтому в Законе о СРО установлен судебный порядок получения компенсационной выплаты и отсутствуют нормы о внесудебной компенсации пострадавшим потребителям произведенных членами СРО товаров, работ, услуг.
Мировая практика не знает института обеспечения имущественной ответственности саморегулируемой организации по обязатель-
ствам своих членов, однако ей хорошо известны механизмы страхования гражданской ответственности. Последние, как показывает опыт, более эффективно позволяют решать проблемы обеспечения компенсации вреда третьих лиц, включая оперативность принятия решений о страховом возмещении и объеме страхового покрытия.
Саморегулируемые организации вправе создавать ассоциации (союзы) в соответствии с законодательством РФ о некоммерческих организациях по территориальному, отраслевому, межотраслевому или иным признакам. Естественно, что присутствие на рынке (в отрасли) лишь одной СРО не позволяет ей воспользоваться этим правом. Решение об участии саморегулируемой организации в таком объединении принимается общим собранием членов СРО в порядке, установленном ее уставом. Такой ассоциации (союзу) могут быть переданы права саморегулируемых организаций. Так, ассоциации (союзу) могут быть переданы права на разработку единых стандартов и правил саморегулируемых организаций, условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях - членах ассоциации (союза); на разрешение споров в третейском суде; на профессиональное обучение и аттестацию работников членов СРО; на сертификацию произведенных ими товаров (работ, услуг); на раскрытие информации, а также иные права саморегулируемых организаций. Уставом ассоциации (союза) может быть предусмотрена ее дополнительная имущественная ответственность перед потребителями товаров (работ, услуг), произведенных членами СРО, участвующих в деятельности ассоциации (союза), за счет средств компенсационного фонда, формируемого такими СРО.
На ассоциации (союзы) распространяются нормы, ограничивающие права СРО, например, они не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для СРО, становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ и др. (ст. 14 Закона о СРО). В силу этого их нередко относят к саморегулируемым организациям второго уровня. Однако следует отметить имеющиеся различия в полномочиях СРО и полномочиях объединений СРО: последние не контролируют деятельность своих членов. Таким образом, можно сделать вывод, что в регулятивном процессе СРО могут участвовать как непосредственно, так и через создаваемые ими объединения.
В случаях, предусмотренных федеральными законами, объединения отраслевых СРО могут приобретать статус национального объединения (совета). В настоящее время подобные объединения созданы и функционируют в строительном комплексе, на рынке оценщиков, у арбитражных управляющих.
Следует отметить, что анализ правовых норм, регламентирующих деятельность подобных объединений СРО, показывает различные подходы к условиям и порядку создания данных образований, их органов управления, полномочий и порядка деятельности.
Национальное объединение СРО арбитражных управляющих может быть создано при условии, что оно объединяет более чем 50% всех СРО арбитражных управляющих. Статус национального объединения СРО арбитражных управляющих организация получит при включении сведений о ней в единый государственный реестр СРО арбитражных управляющих. Национальный совет по оценочной деятельности объединяет более чем 50% СРО оценщиков, объединяющих более чем 50% всех оценщиков. Национальные объединения в строительном комплексе - их три вида с учетом видов работ, объединяют саморегулируемые организации на основе обязательного членства. В любом случае независимо от добровольного или обязательного членства для СРО в национальном объединении может быть создано только одно национальное объединение в отрасли.
В основном задачи национального объединения СРО сводятся к обеспечению общественных интересов, представлению и защите интересов СРО, взаимодействию СРО с органами государственной власти, органами местного самоуправления и некоторыми другими. Для реализации указанных задач национальное объединение осуществляет различные функции, в том числе разработку федеральных стандартов. Отметим, что в законодательстве отсутствуют нормы, регламентирующие отношения национального объединения и государственного органа по поводу разработки, утверждения (одобрения) федеральных стандартов.
Наличие национального объединения СРО в системе отраслевого регулирования позволяет вырабатывать единые подходы к развитию отрасли и находить решения для преодоления существующих в ней проблем. Национальное объединение может стать консолидирующим фактором профессиональных участников соответствующего рынка и занять важное место в регулировании отрасли, учитывая интересы отрасли и общества в целом. Для этого требуется, прежде всего, допол-
нить Закон о СРО нормами о национальных объединениях СРО. Практика свидетельствует, что их отсутствие создает значительные трудности для участников рынка при образовании и функционировании национальных объединений саморегулируемых организаций, в первую очередь при добровольном саморегулировании.
В заключение отметим, что законодательство о саморегулировании не составляет единой системы, что является следствием различного подхода законодателя к отраслевым объединениям. Во-первых, Закон о СРО, как было показано выше, содержит общие нормы о СРО. Во-вторых, особенности отраслевых СРО регламентируются другими федеральными законами. Нормы федеральных законов, определяющих статус отраслевых СРО, по своей правовой природе являются специальными по отношению к нормам Закона о СРО и в силу этого подлежат применению к деятельности отраслевых СРО, тогда как общие нормы применяются субсидиарно в случаях, когда специальное регулирование отсутствует либо не является полным. В-третьих, действие Закона о СРО не распространяется на СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения с участием таких саморегулируемых организаций определяются федеральными законами, регулиру-
34
ющими соответствующий вид деятельности .
Принимая Закон о СРО, законодатель исходил из необходимости защиты интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижения давления государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения, в чем собственно заинтересованы и государство, и сам бизнес. Практика показала, что государственные издержки по лицензированию уменьшаются, избыточные функции передаются бизнес-сообществу в лице СРО, но возрастает нагрузка на бизнес в виде трансакционных издержек, дополнительных
34 См., например: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. № 19. Ст. 2071; Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562. 72
обязанностей, выражающихся в принятии стандартов и правил предпринимательской деятельности, контроля за их выполнением, а также коллективной ответственности в случае некачественно оказанных услуг. При этом в законодательстве о СРО отсутствуют нормы, стимулирующие создание таких организаций. Лишь в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»35 содержится правило, согласно которому плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов СРО проводится в отношении не более чем 10% общего числа членов СРО и не менее чем двух членов СРО в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами. Таким образом, данная норма устанавливает льготный режим проведения проверок для членов СРО, при котором проверяются не все хозяйствующие субъекты, состоящие в данной организации, а только их часть, которая определяется по выбору контролирующего органа.
Следует также отметить, что Закон о СРО не регламентирует некоторые группы отношений саморегулирования, в частности, создание и деятельность национальных объединений СРО и некоторые другие. Федеральные законы, содержащие нормы об отраслевых СРО, не всегда стыкуются с общими нормами Закона о СРО; отсутствие системного подхода законодателя ведет к разрушению общих принципов построения института саморегулирования, вследствие чего Закон о СРО не выполняет роли системообразующего закона. Кроме того, в современных условиях нормы данного акта не в состоянии в полной мере решить задачу развития саморегулирования. Все это свидетельствует о необходимости усовершенствования законодательства о СРО, прежде всего принятия правового акта, в котором содержались бы нормы, определяющие общие подходы и принципы саморегулирования, место СРО в системе регулирования хозяйственной деятельности, правовые формы саморегулирования, механизмы осуществления саморегулирования, включая контроль деятельности членов СРО и государственный надзор за деятельностью СРО, механизмы обеспечения имущественной ответственности СРО по обязательствам своих членов. Таким актом мог бы стать Предпринимательский (хозяйственный) кодекс либо правовой акт подобного типа, который бы системно урегулировал
35 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
проблемы дальнейшего развития саморегулирования. Поскольку, как отмечает В.В. Лаптев, в нашей стране в современных условиях нереально принятие Предпринимательского (хозяйственного) кодекса36, то целесообразно на базе Закона о СРО обеспечить оптимальное сочетание частноправового и публично-правового регулирования отношений, возникающих при саморегулировании субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности. Более детальную регламентацию функционирования отраслевых СРО целесообразно осуществлять специальными законами, регулирующими соответствующие виды экономической деятельности при условии, что нормы таких законов не противоречат общим требованиям Закона о СРО. Нормы о СРО в кредитно-финансовой системе останутся за пределами действия Закона о СРО и сохранятся в законах, регламентирующих данную сферу, поскольку эта сфера традиционно имеет обособленное законодательство.
Такой подход позволит избежать чрезмерного вмешательства государства в экономику, с одной стороны, и издержек рыночной саморегуляции - с другой.
36 См.: Лаптев В.В. О некоторых проблемах предпринимательского (хозяйственного) права // Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права. М., 2011. С. 7-8.
