CC BY
57
СОЦИОЛОГИЯ ПОЛИТИКИ
УДК 316.334.3
В. Д. Виноградов, Л. И. Селезнев
САМООРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ КАК ОСНОВА РАЗВИТИЯ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
Российское государство находится на пороге реализации альтернативных путей дальнейшего развития. С одной стороны, наблюдается процесс дальнейшего совершенствования вертикали власти — политических и государственных структур, в которых до сих пор много остаточных явлений авторитарного характера периода 90-х годов ХХ в. С другой стороны, предпринимаются попытки выстроить на основе функционирующих и вновь создаваемых организаций модель демократического устройства, в которой нашел бы свое воплощение и определенный уровень взаимодействия различных государственных и общественных структур. Словесные инициативы из уст весьма высокопоставленных деятелей сыплются как из рога изобилия. О становлении и развитии демократии рассуждают на всех уровнях. Однако мы видим, что при сегодняшнем уровне демократии в нашем государстве, как прозорливо заметил в своем знаменитом послании А. И. Солженицын, «неизбежна концентрация власти у людей с большими деньгами». А власть «общенародной идеи» при этом отодвигается все дальше и дальше. Более того, отдельные деятели либерального толка, близкие к высшим властным структурам, открыто провозглашают тезис о том, что, по словам одного из советников Президента РФ, вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей, «народ российский не годится для модернизации страны. Его об-щинность и архаика могут быть преодолены не раньше 2025 года».
Возможно, заявления такого рода свидетельствуют о том, что трехпроцентная олигархическая элита сознательно саботирует все инициативы российской власти, что неизбежно может привести к неожиданным социальным катаклизмам. Именно поэтому следует обратить внимание на проблему самоорганизации населения, ибо отдельные практические шаги власти в этой сфере пока не дают каких-либо результатов. Создание и функционирование Общественной палаты вызывает лишь недоумение. Зачем дублировать соответствующие властные структуры, которые фактически самоустраняются от решения насущных проблем населения?
Низовая демократия в лице местного самоуправления, о чем писал А. И. Солженицын, находится в каком-то непонятном забвении, хотя в Конституции РФ есть положение о том, что система местного самоуправления не является государственной организацией. Приходится лишь удивляться тому, как мало внимания уделяется этой про© В. Д. Виноградов, Л. И. Селезнев, 2011
блеме на всех уровнях власти. Возможно, госчиновники не заинтересованы в развитии местного самоуправления. Обычно они ссылаются на результаты опросов, свидетельствующие о якобы низкой социальной активности населения. В то же время периодически возникают дискуссии и разговоры о формировании в России полноценного гражданского общества. По инициативе Центра состоялись несколько всероссийских конференций на эту тему. Однако воз и ныне там, хотя известно, что уровень самоорганизации населения в лице местного самоуправления является одним из важнейших показателей развитости гражданского общества.
С формальной точки зрения система МСУ в виде муниципальных образований, имеющих немалое бюджетное финансирование, функционирует во всех крупных городах и многих населенных пунктах субъектов Российской Федерации. К примеру, в Санкт-Петербурге более 15 лет существуют 110 муниципальных округов, в которых периодически и не без скандалов проходят очередные выборы. Следует сделать небольшую оговорку. Являясь субъектом РФ, Санкт-Петербург, в отличие от других областных центров, обладает полным набором органов госвласти. В связи с этим возникает проблема дублирования городской властью полномочий органов МСУ. В результате снижается ответственность и тех, и других. Жители не видят никакой разницы между деятельностью органов МСУ и официальной государственной властью города.
Имеющийся сегодня опыт работы МСУ в других регионах страны выявил наиболее существенные проблемы, с которыми население сталкивается ежедневно, ежечасно. Это жилищное и дорожное хозяйство, медицинское обслуживание, правопорядок, транспорт, культура, образование. Регулярно проводимые социологические исследования свидетельствуют о востребованности местной муниципальной власти. Особенно это касается сельской местности, где различных проблем возникает предостаточно. Результаты опросов показывают, что специфика в решении вопросов местного значения «не видна федеральным и региональным властям», поэтому муниципальная власть «даже с ограниченными ресурсами показала свою жизнеспособность и оправдывает свое существование» [1]. Следует, правда, сказать и о том, что, наряду с позитивным отношением к местной власти, респонденты нередко отмечают отдельные негативные стороны, снижающие ее эффективность:
— местное самоуправление находится в постоянном процессе реформирования;
— происходит постоянный передел сфер влияния внутри властных структур;
— более высокие уровни власти не желают делиться своими полномочиями и ресурсами с местными органами;
— многие чиновники не хотят либо не умеют эффективно организовать свою работу [1, с. 110]. Отмечаются и элементы коррумпированности в работе представителей местной власти, отсутствие самостоятельности в принятии решений, бюрократизм, закрытость, лоббизм, склонность к показухе, формализм.
Нельзя не сказать и о том, что на региональном уровне муниципальные практики в настоящее время существенно различаются. Эксперты из Института современного развития называют несколько факторов, которые существенным образом влияют на особенности развития самоуправления: социальная структура и ментальные особенности общества и политических элит; складывающиеся или уже сложившиеся отношения между региональной и муниципальной властями; степень освоенности территории, плотность населения. Именно территориальная специфика зачастую влияет на формы и успешность взаимодействия муниципальных органов и населения. При этом
уровень активности людей выше там, где они более информированы о деятельности государственных и местных структур власти в сфере развития местного самоуправления, в том числе и в области обеспечения муниципальных образований необходимыми финансовыми ресурсами [1, с. 22].
Бюджетная обеспеченность муниципалитетов в некоторых случаях вообще трудно поддается какому-либо объяснению. Практика функционирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге, например, свидетельствует о том, что муниципалитеты «к составлению собственного бюджета оказываются вообще непричастны. Они лишь формально голосуют за то, что им спустили сверху... Поступая в виде некой не-обсуждаемой данности, нормативы эти фактически дискредитируют все местное самоуправление нашего города» [2].
Совершенно прав И. Федоренко, автор статьи «Культура и патриотизм», когда утверждает, что по сути своей «это прямое нарушение права петербуржцев на местное самоуправление и полный произвол со стороны городских чиновников» [2]. Вполне соглашаясь с таким выводом, в то же время хочется упомянуть и о том, что в практике городских муниципалитетов есть случаи расходования финансовых ресурсов с нарушением законодательства: превышение установленных норм оплаты труда сотрудников, оплата «новогоднего мероприятия в ресторане для сотрудников администрации и муниципального совета» и т. д. [3]. Все же хочется надеяться, что это исключительные случаи, а не всеобщее явление. Беспокоит другое. Практика функционирования муниципалитетов свидетельствует о том, что жители в абсолютном большинстве не знают о конкретной деятельности избранных депутатов, об израсходованных на те или иные цели средствах. Следует, видимо, кроме муниципальных печатных материалов, на местном телевидении ввести постоянную рубрику о деятельности муниципального самоуправления. Сегодня, к сожалению, сложилась парадоксальная ситуация: самоуправление — само по себе, жители города — сами по себе. Как практически соединить в единое целое разобщенность — вопрос времени. Хотя как раз времени остается все меньше и меньше.
Нельзя не сказать о том, что в реальной действительности единой модели местного самоуправления, отвечающей национальной специфике нашего государства и общества, не существует. Зарубежные заимствования из практики самоуправления не находят адекватного воплощения на российской почве. Возникает ощущение, что задуманная в «верхах» модель «рассыпается» на множество региональных и местных моделей, которые по причине объективных и субъективных факторов (географическое расположение, экономический потенциал, социальный состав и менталитет населения, отношения между региональной и муниципальной властью, отсутствие наработанного опыта и традиций, неустоявшаяся система финансирования) имеют свои существенные особенности. Таким образом, предложенная законом модель местного самоуправления в виде единого универсального механизма приобрела в городе, регионе, в сельской местности, в поселении свои специфические черты. Что из этого следует? Несомненно, реформа системы МСУ, имеющая длительный характер, нуждается в постоянном мониторинге специалистов.
Исследовательская группа Института современного развития, Центра политических технологий, экспертов Института экономики РАН, Всероссийского Совета местного самоуправления провела по данной проблеме два года назад масштабное социологическое исследование в 16 субъектах Российской Федерации. Кроме конкретных
предложений по совершенствованию системы самоуправления как основы развития непосредственной демократии на перспективу, была также сформулирована оценка реального состояния модели местного самоуправления на этот период. Во-первых, модели самоуправления оказались чрезвычайно разнообразными. Во-вторых, муниципальная автономия в реальности сильно ограничена. В-третьих, компетенция муниципалитетов во взаимоотношениях друг с другом и с субъектом Федерации является лишь отчасти разграниченной. В-четвертых, степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг крайне низка. В-пятых, местная фискальная автономия сильно ограничена. В-шестых, механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Федеральным законом. В-седьмых, современная российская модель местного самоуправления не может рассматриваться как завершенная форма [1].
Безусловно, для реализации такой масштабной реформы нужны время и большие финансовые ресурсы. Показательным является тот факт, что большая часть населения относится к реализации концепции самоуправления положительно, усматривая в этом процессе факт своего непосредственного участия.
В связи с этим хотелось бы привести примеры реального функционирования форм местного самоуправления в других странах. Следует при этом отметить, что многообразие типов, конечно же, зависит от особенностей социальной, политической, экономической, правовой, национальной культур в их исторической протяженности. В региональном аспекте различаются англосаксонская и континентальная — романская — модели. Первая характеризуется максимально высоким уровнем самостоятельности (Великобритания, США, Канада, Индия, Австралия и др.). Романская модель предполагает обязательное сочетание государственного управления и самоуправления по всей вертикали (Франция, Испания, Италия, страны Латинской Америки и др.). В отдельных европейских странах, например в Германии, законодательно закреплен принцип разделения местных администраций на муниципальные и государственные. При этом государственные органы осуществляют контроль деятельности местного самоуправления. Например, глава округа контролирует работу сельских коммун и внутрирайонных городов. В скандинавских странах отмечается тяготение к максимальной автономии муниципальных образований. Отдельные авторы отмечают, что «общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе к повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел» [1, с. 45].
Конечно, трудно порой дифференцировать те модели самоуправления, которые практически функционируют в отдельных странах десятки, сотни лет, и те, которые складываются в настоящее время или подвергаются каким-то изменениям. В частности, английская модель, положившая начало англосаксонской, является сегодня одной из самых централизованных в европейских странах. Вместе с тем, несмотря на существующие различия, конкретные модели непосредственной демократии, проявляющиеся в институте местного самоуправления, имеют немало общих принципов и подходов. Поэтому, заимствуя положительный опыт функционирования местного самоуправления, следует, конечно, рассматривать и внедрять этот опыт в нашей стране с учетом всех особенностей развития российского государства и общества.
В качестве иллюстрации кратко воспроизведем функционирующую модель самоуправления в одном из маленьких городов США, описанную в книге Джерри Чейз Феррис, опубликованной в 2009 г., и представляющую несомненный интерес для социологического анализа и некоторых обобщений [4, 5]1.
Сан Сити Линкольн Хиллз, США: пример гражданской самоорганизации городской общины
Управление общиной. Возглавляет городскую общину ССЛХ Совет директоров из 7 членов, избираемых населением на 2 года. Совет директоров нанимает Генерального менеджера, являющегося главой городской администрации. В состав администрации входят 195 человек. Помимо администрации, занимающейся в основном текущими вопросами городского хозяйства, в качестве органов общественного самоуправления выступают формируемые из граждан Постоянные комитеты общины — по финансам, по архитектуре и застройке, по управлению общинным имуществом, по охране окружающей среды, по деятельности общественных ассоциаций, клубов и др. Комитеты рекомендуют в свой состав новых членов, утверждаемых Советом директоров. Каждый из директоров курирует один из комитетов. Работа комитетов освещается городским журналом «Компас», время заседаний и повестка дня их публикуются заранее. Каждый житель имеет право участвовать в работе комитетов и выступать там со своим мнением. То же относится к ежемесячным заседаниям Совета директоров, которые транслируются по Интернету.
Финансы. 60% поступлений в бюджет ССЛХ обеспечивают налоги, из них главный — на имущество (строения, земля, мебель, автомашины и т. п., то есть на все, что страхуется, с учетом суммы страховки). Оставшиеся 40% — от доходов предприятий сферы обслуживания, в частности от эксплуатации двух культурно-оздоровительных комплексов (плата за использование помещений, фитнес-центров, бассейнов, теннисных кортов, боулингов, организацию свадебных торжеств, посещение концертов, соревнований, ресторанов, кафе и т. п.), а также сооружений под открытым небом, принадлежащих общине (эстрада с амфитеатром, поле для гольфа и другие спортивные площадки).
На упомянутых культурно-оздоровительных комплексах следует остановиться особо. Они были изначально «заложены» в план строительства городского поселения в качестве центров общественной жизни, а их строительство финансировано корпорацией «Дел Уэбб» (в 2005 г. безвозмездно переданы корпорацией общине ССЛХ). Каждый из комплексов состоит из трех крупных секторов: спортивного (фитнес-центр,
1 Сан Сити Линкольн Хиллз — ССЛХ (11 тыс. жителей) является составной частью агломерации Линкольн Сити (35 тыс. жителей), расположенной на северо-западе Калифорнии, недалеко от столицы штата города Сакраменто. ССЛХ — сравнительно молодое поселение, основанное в июле 1998 г. на землях бывшего скотоводческого ранчо. Общая территория ССХЛ — 2970 акров (около 1200 га), из них открытого пространства — 490 акров (около 200 га), включая 10 парков. Поддержание в порядке городской территории обеспечивают около 20 рабочих. К городской территории примыкает примерно 500 акров заказника (болота, прибрежные полосы, дубовые рощи). Скупивший землю девелопер совместно с корпорацией «Дел Уэбб» и муниципалитетом Линкольн Сити решили построить вторую в штате самоуправляющуюся городскую общину (подобные уже были созданы в Аризоне, Неваде, Техасе и Ю. Калифорнии). Большинство жителей ССДХ — лица пожилого возраста, купившие дома (из предложенных строительной фирмой типовых проектов) с небольшими участками земли. Городская община ССЛХ самоорганизовалась в сентябре 1999 г. и осенью 2009 г. отметила свое десятилетие. К этому юбилею была опубликована богато иллюстрированная «Книга памяти: к 10-летию ССЛХ — общины Дел Уэбба».
бассейн, залы); искусства и художественного творчества (включая кино-концертный зал, библиотеку, выставочные залы, мастерские); помещения для проведения общественных мероприятий. Кроме того, в помещениях комплексов и на прилегающих к ним лужайках размещены рестораны, кафе и буфеты. Комплексы предоставляют широкие возможности не только для проявления социальной активности, но и просто для отдыха, развлечений и общения.
Основное место в жизнедеятельности городской общины ССЛХ как социального организма принадлежит многочисленным ассоциациям, в каждой из которых состоят от нескольких десятков до нескольких сотен членов. Рассмотрим основные направления их деятельности.
1. Группы взаимопомощи («волонтеры»):
— гражданский патруль;
— команда быстрого реагирования при чрезвычайных обстоятельствах;
— фонд помощи престарелым нуждающимся.
2. Образовательные группы:
— группа любителей антиквариата;
— клуб любителей книги.
3. Компьютерный клуб.
4. Группа волонтеров помощи учащимся.
5. Танцевальные, хоровые и музыкальные группы и коллективы.
6. Спортивные клубы, ассоциации и команды.
7. Другие общества и организации:
— общество ветеранов военной службы;
— общество садоводов-любителей;
— общество любителей собак.
Относительно городской общины ССЛХ необходимо сделать ряд замечаний.
По замыслу и воплощению создание городской общины ССЛХ находится в одном ряду с исторически известными проектами идеального устройства общества Сен-Симона, Оуэна, Кэдбери и др. Крупный предприниматель, владелец строительной корпорации Дел Уэбб (построивший такие известные здания как Мэдисон Сквэр Гарден в Нью-Йорке, Музей искусств в Пасадине (Калифорния), Капитолий в столице штата Аризона Фениксе и др.), в 1960 г. осуществил первый проект «солнечного города» (Сан Сити) около Феникса, специально для пожилых граждан. В его представлении «солнечные города» должны стать идеальной моделью городской самоуправляющейся общины, с учетом сложившихся в США условий и традиций. «Из бетона, стали и дерева строятся здания, — говорил он, — но только живущие в них люди создают общины». Почти через 40 лет после первого опыта (за первым последовали и другие) был основан ССЛХ.
По представлениям Дела Уэбба, община «солнечного города» станет успешной, будучи по возможности социально однородной как по стратификационной принадлежности граждан (средний класс), так и по возрастному (пожилые люди) и расовому (белые жители) признакам. На последнем признаке следует остановиться особо. В США запрещены законом любые проявления расовой дискриминации. Но закон есть закон, а традиции могут модифицировать законы. Практически во всех штатах закреплены правила, согласно которым при покупке (строительстве) дома, участка земли в населенном пункте необходимо предварительно заручиться согласием всех соседей
(объяснений мотивации отказа в согласии не требуется). Так сложилось, что белые селятся рядом с белыми, темнокожие — среди темнокожих, латиноамериканцы — рядом с себе подобными и т. д. Доктрина «равные, но раздельные» практически осуществляется и, видимо, почти всех устраивает. Справедливости ради следует заметить, что нигде в «Книге памяти» ни словом не говорится о расовой (и классовой) однородности общины, но помещенные в книге десятки фотографий, на которых запечатлены сотни граждан, сами свидетельствуют о сказанном (за отдельными исключениями — как можно судить по фотографиям и тексту, в общине присутствует несколько лиц японского происхождения).
Что примечательно, в книге нет упоминаний о религиозном факторе: ничего не говорится о конфессиональной принадлежности граждан, о церквях и церковных общинах, хотя известно, что примерно 90% населения США являются верующими и регулярно (христиане — по воскресеньям) посещают церкви. Случайно ли это? Думается, что нет. Среди американцев укоренилось представление о том, что вероисповедание — личное дело каждого человека; отделение церкви от государства закреплено в Конституции, а Верховный суд США запретил любое вмешательство церкви в деятельность светских институтов (школ в первую очередь). Религия способна сплачивать (своих верующих), но она способна и разделять общество, противопоставляя «своих» «другим». Видимо, этим и руководствовались жители ССЛХ, создавая городскую общину. Можно утверждать, что подавляющее большинство жителей ССЛХ — люди религиозные, что все они регулярно посещают свои церкви, но находящиеся за пределами городской общины.
Изложенное вызывает ряд вопросов, и среди них первый — типична ли городская община ССЛХ как образец организации самоуправления в США? Ответ, скорее, отрицательный. Второй вопрос — зачем в таком случае рассматривать этот опыт как объект социологического анализа? Ответ на этот вопрос более сложен. ССЛХ — это идеал, специально сконструированный согласно замыслу, но идеал, воплощенный в жизнь (на какой срок — другой вопрос). И если в иных условиях этот идеал не достижим, то, во-первых, к идеалу нужно стремиться и, во-вторых, из этого опыта можно и нужно извлечь полезные уроки. Третий вопрос — что из опыта ССЛХ по гражданской самоорганизации городской общины применимо в России? Ответ на этот вопрос подразумевает как теоретические размышления, так и практические рекомендации.
Активный сторонник непосредственной демократии, бывший министр федерального правительства, а ныне видный американский социолог Дэвид Мэтьюз в книге «Политика для народа» (1994 г.) отмечал, что индивид становится социально значимой личностью только тогда, когда он присоединяется к группе, объединенной общим интересом [5, с. 61]. Мысль пусть и не оригинальная, но важная в качестве исходной позиции для последующего анализа. Любые объединения, независимо от их направленности и целей, становятся местом общения, когда каждый индивид превращается из изолированного «я» в часть «мы». Принципиально важным условием общения людей являются доступность информации и свобода публично высказывать свое мнение [5, с. 42-43]. Пробуждение общественной активности, равно как и стремление к объединению, возникает тогда, когда у граждан формируется понимание того, что вместе они смогут добиться большего, чем действуя в одиночку.
Широкий спектр возможностей для создания общественных объединений в ССЛХ позволяет жителям «найти свое место» в общем русле складывания городской
общины. Граждане создают объединения, а объединения образуют городскую общину. Таким образом, есть все основания утверждать, что многочисленные общественные ассоциации ССЛХ представляют базовый уровень гражданского общества, общей организационной формой которого выступает городская община ССЛХ.
В названной книге Мэтьюз выделяет следующие обязательные условия самоорганизации граждан:
1. Желание граждан действовать сообща, чтобы решить какую-либо интересующую всех проблему или хотя бы повлиять на такое решение.
2. Появление инициативной группы (индивида), выступающей (выступающего) в роли артикулятора цели объединения и его организатора.
3. Наличие свободного времени у лиц, стремящихся создать объединение (заметим, что, видимо, не случайно Дел Уэбб замыслил образцовые самоуправляющиеся общины из престарелых людей, располагающих таким временем).
К перечисленному следует добавить, как это вытекает из опыта ССЛХ, еще одно непременное условие — наличие определенных материальных условий деятельности общественных объединений. По признанию автора «Книги памяти», без имеющихся в ССЛХ двух культурно-оздоровительных центров само существование десятков групп, клубов и ассоциаций трудно себе представить.
Данное замечание подкрепляется историческим опытом недавнего прошлого России. В Советском Союзе еще в довоенные годы в крупных городах для массовой работы среди населения были специально построены Дворцы (Дома) культуры. Аббревиатура ДК была понятна без объяснений. Так, в каждом районе Ленинграда были возведены благоустроенные ДК: Промкооперации (позже переименован в имени Ленсовета) на Петроградской стороне, на Выборгской — ДК «Выборгский», в Кировском районе — «ДК им. И. Газа», в других районах — ДК «Первой пятилетки», «ДК им. Крупской», «ДК им. Капранова» и др. Помимо знаменитого городского Дворца пионеров (в здании Аничкова дворца), во всех районах были дома пионеров и школьников.
В названных центрах культуры и отдыха действовали десятки кружков самодеятельности (музыки, пения, танцев и т. п.), спортивных секций (шахмат, бокса, волейбола и др.), технических кружков, причем помещения и все услуги занимавшимся в них предоставлялись бесплатно. На базе дворцов культуры, домов пионеров и школьников десятки тысяч жителей включались в процесс социализации, обретали гражданские качества (не говоря о раскрытии их творческих способностей). В период 90-х гг. все эти культурные центры были приватизированы и коммерциализированы, что породило в обществе ряд социальных проблем негативного характера. Во всяком случае, отсутствие доступных возможностей объединения людей в группы базовой социализации не способствует формированию гражданского общества.
Следует отметить, что самоорганизованные объединения выполняют роль незаменимых элементов базовой социализации граждан, их включения в активную общественную деятельность. Исходя из вышеизложенного, можно выстроить логическую цепочку: самоорганизованные объединения — социальные институты — социальнополитические институты — политические партии.
Среди американцев популярна поговорка: «Все большие дела начинаются с малых». Один из выдающихся отцов-основателей США Т. Джефферсон писал: «Научитесь считать центы, тогда у вас появятся доллары». С точки зрения социологической
науки главный посыл самоорганизации городской общины ССЛХ состоит в том, что жители этого городка обрели «чувство локтя», что они всегда готовы помочь согражданам, что считают себя частью общего дела. И в этом смысле подобный опыт полезен для формирования основ гражданского общества в России.
Литература
1. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М.: Эко-ном-Информ, 2009. С. 101-103.
2. Федоренко И. Культура и патриотизм // С.-Петерб. ведомости. 2010. 23 авг.
3. Воробьев С. Разрешить нельзя запретить. Что мешает развитию местного самоуправления в Петербурге // С.-Петерб. ведомости. 2010. 13 авг.
4. Jen Chase Ferris. Sun City Lincoln Hills. A Del Webb Community. UCDAVIS, 2009.
5. David Mathews. Politics for People. Urbana; Chicago: Univ. of Illinois Press, 1994.
Статья поступила в редакцию 28 декабря 2010 г.
