CC BY
141
УДК 332.87
САМООРГАНИЗАЦИЯ ГРАЖДАН И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГОРОДЕ
SELF-ORGANIZATION OF CITIZENS AND TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERNMENT IN THE CITY
Э.В. Фомин E.V. Fomin
Омский государственный университет путей сообщения
Проводится исследование возможности самоорганизации граждан на территориях городского поселения, а именно на территории группы жилых домов, жилого микрорайона, путем организации территориального общественного самоуправления.
In this paper the author explores the possibilities of self-organization of citizens in urban settlements, namely in group homes, residential district, through the organization of territorial public self-government.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, территориальное общественное самоуправление, самоорганизация, системный подход.
Key words: housing and communal services, territorial public self-government, self-organization, system approach.
Целью данной работы является исследование территориального общественного самоуправления (ТОС) на предмет возможности самоорганизации граждан на определённой территории городского поселения. Методологической базой исследования является системный подход, в частности, используется структурно-функциональная модель самоорганизующейся системы. Рассматриваются две формы ТОС - кибернетического и самоорганизующегося типа.
Рассмотрим ТОС с позиций действующего законодательства РФ.
Согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения [1, ст. 27, п. 1].
Для городского поселения ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон; иные территории проживания граждан [1, ст. 27, п. 3].
Вопрос об организации ТОС решается на собрании или конференции граждан, проживающих на данной территории.
ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационноправовой форме некоммерческой организации [1, ст. 27, п. 5].
Финансовое обеспечение ТОС предусматривается как за счет средств граждан, участвующих в ТОС, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета [1, ст. 27, п. 8].
В соответствии с действующим законодательством ТОС обладает определёнными полномочиями, в том числе установление структуры органов ТОС, избрание органов ТОС; представление интересов населения; осуществление хозяйственной деятельности; внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов; установление территории, на которой будет осуществляться ТОС.
ТОС может представлять собой самоорганизацию граждан по месту жительства. Законодательство о ТОС дает для этого возможность, а именно: свободное вступление граждан в члены ТОС, возможность на равных правах избирать и быть избранными в органы ТОС, возможность осуществления инициатив по вопросам местного значения.
© Э.В. Фомин, 2012
Законодательство, обеспечивающее возможность самоорганизации граждан, является необходимым условием. Для того чтобы определить условия достаточности для самоорганизации граждан нужно на практике рассмотреть примеры организации ТОС и выявить их соответствие и отклонение от модели самоорганизации.
Территориальное общественное самоуправление кибернетического типа.
Под социальной системой кибернетического типа понимается система, в которой преобладают вертикальные связи управления, управление идет от органа управления на объект управления, а адаптация осуществляется посредством отрицательной обратной связи.
Исследование ТОС показало, что оно может быть организовано при непосредственном участии местной администрации. Местная администрация может создать целую сеть ТОС, охватывающую город. Такое ТОС определим как ТОС кибернетического типа.
В качестве примера кибернетического ТОС можно привести систему ТОС в Омске. Инициатором создания ТОС была администрация города. Это её организационно-правовая и законодательная разработка, которая была реализована на всей территории Омска. То есть это не была инициатива граждан.
Официальное строительство системы комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС) в Омске началось с утверждения Омским городским Советом 5 июня 1996 г. № 187 Положения о территориальном общественном самоуправлении населения в Омске.
В соответствии с Положением от 7 июня 2006 г. № 366 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Омске» территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний граждан или конференций граждан (собраний делегатов), а также посредством создания комитетов ТОС и ревизионных комиссий [2, ст. 1, п. 3].
К 2006 г. число КТОС в Омске составило 76 (с тех пор количество КТОС не менялось). КТОС создавались решениями конференций. В настоящее время материалы конференций закрыты для ознакомления, поэтому легитимность конференций и соответственно созданных на их основе КТОС проверить затруднительно.
КТОСы совместно с администрацией Омска учреждали некоммерческие организации «Фонды объединения и развития ТОС» (далее - Фонды) по всем административным округам города (всего 5 Фондов). Фонды были созданы в соответствии со ст. 69 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как некоммерческие организации муниципальных образований.
В итоге была создана система управления территориями проживания граждан через КТОСы и Фонды во всех округах Омска.
В данном исследовании проведён структурно-функциональный анализ системы омского ТОС и построена соответствующая структурно-функциональная модель управления территориями проживания граждан в Омске (рис. 1).
Рис. 1. Кибернетическая структурно-функциональная модель управления территориями проживания граждан Омска через КТОС
Распространение в Омске КТОС (фактически как единственно возможной формы территориального общественного самоуправления) сужает рамки действия ст. 27 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а именно ограничивает права граждан на свободу выбора формы общественного самоуправле-
ния, ограничивает возможность создания ТОС как юридических лиц.
КТОСы Омска организованы как ТОСы без образования юридического лица, т. е. у них отсутствует собственный расчётный счёт и тем самым они не могут привлекать средства граждан и бюджетные средства для своей деятельности. Таким образом, КТОСы полностью
находятся в финансовой зависимости от местной администрации.
Роль Фондов в омской системе ТОС - это управление комитетами ТОС. Сфера деятельности Фондов поделена в соответствии с административным делением города на округа. Одному Фонду подчиняются КТОСы, территория которых попадает в данный административный округ. Подчинение КТОСов Фондам достигается за счёт нескольких составляющих:
1) председатели и часть сотрудников КТОС получают зарплату как сотрудники Фонда;
2) все договора (с администрацией города и иными организациями), связанные с развитием ТОС, заключают за КТОС Фонды, соответственно бюджетные средства идут через расчётные счёта Фондов.
Не только КТОСы находятся в подчинении у Фондов, но и сами Фонды, в свою очередь, являются подчинёнными организациями администрации города. С точки зрения системного подхода КТОСы и Фонды представляют собой иерархически организованную систему исполнительных механизмов, а органом управления в этой цепочке является администрация Омска.
Ещё одним аргументом в пользу того, что администрация Омска является органом управления, является тот факт, что проверку деятельности КТОСов и Фондов осуществляет Контрольно-счётная палата Омска, которая выполняет функцию отрицательной обратной связи. Основанием для её деятельности в системе КТОС является тот факт, что Фонды и КТОСы существуют на средства городского бюджета.
Таким образом, в случае прекращения бюджетного финансирования, кибернетическая система ТОС в Омске может исчезнуть, так как реальной поддержки и участия населения у КТОСов нет. Кибернетическое территориальное общественное самоуправление на деле является фиктивным. Кибернетического самоуправления, так же как и кибернетической самоорганизации не может существовать по определению. Возможен либо кибернетический тип управления, либо самоуправление.
Созданная в Омске кибернетическая система ТОС представляет собой попытку создания кибернетической системы управления территориями проживания граждан Омска в дополнение к существующей системе управления инфраструктурой городского хозяйства. Преобладание в Омске такого способа управления многоквартирным домом, как управление управляющей организацией также является одним из факторов распространения кибернетической системы ТОС. То есть кибернетическая система ТОС в Омске является частью иерархической цепочки управления.
Территориальное общественное самоуправление самоорганизующегося типа.
Исследование существующих ТОС показало, что они могут быть организованы по инициативе и при непосредственном активном участии граждан. Такие ТОС определим как самоорганизующиеся ТОС. Это способ управления территориями проживания граждан путем самоорганизации граждан.
В качестве примера самоорганизующегося ТОС можно привести «Совет ТОС на Рождественских горках» в Твери [3].
«Совет ТОС на Рождественских горках» был создан Конференцией жителей Пролетарского района Твери в 1998 г., ещё до принятия Положения «О территориальном общественном самоуправлении в городе Твери».
В этот ТОС вошли в основном граждане, проживающие в частных домах. Изучив Устав и другие внутренние нормативные документы, можно сказать, что «Совет ТОС на Рождественских горках» соответствует структурно-функциональной модели самоорганизующейся системы (см. рис. 2).
Деятельность ТОС «Совет ТОС на Рождественских горках» регулируется правилами и нормами надсистемы - федеральным и местным законодательством, в том числе Положением о территориальном общественном самоуправлении в Твери.
Общими внутренними правилами, регулирующими взаимодействие членов ТОС, являются Устав ТОС, а также внутренние нормативные документы, например Положение о координационном совете по стратегическому планированию.
Элементы ТОС - граждане, проживающие на территории ТОС. Объект представляет собой взаимодействие граждан (связи) по поводу управления территорией ТОС.
Функцию оперативной отрицательной обратной связи (регулирование текущей деятельности ТОС) выполняют председатель Совета и штатные сотрудники ТОС.
Функцию стратегической отрицательной обратной связи (адаптация деятельности ТОС к изменяющимся условиям внутренней и внешней среды) выполняют Совет ТОС и ревизионная комиссия.
Функцию методологической обратной связи (определение перспектив деятельности ТОС, его качественное преобразование) выполняют конференция граждан, а также постоянно действующий орган - Координационный совет по стратегическому планированию территории микрорайона (Совет по стратегии), руководствующейся Положением о Координационном совете по стратегическому планированию.
Общие правила: Элементы: Объект:
устав и внутренние граждане, взаимодеиствие по
положения проживающие на территории ТОС “7 поводу управления территорией ТОС
Оперативная отрицательная обратная связь:
председатель совета ТОС, штатные сотрудники ТОС СоветаТОС
—> Стратегическая отрицательная обратная связь:
Совет ТОС и ревизионная комиссия ТОС ч
Методологическая отрицательная обратная связь:
конференция граждан, Координационный совет
Рис. 2. Структурно-функциональная модель самоорганизующегося ТОС «Совет ТОС на Рождественских горках»
Совет по стратегии является постоянно действующим консультативно-координирую-щим органом, обеспечивающим согласование действий Совета ТОС, бизнеса, органов государственной и муниципальной власти, местного и городского сообществ, всех заинтересованных организаций, участвующих в стратегическом планировании ТОС.
Совет по стратегии усиливает методологическую обратную связь ТОС и делает её постояннодействующей, что способствует развитию ТОС.
Согласно действующему законодательству ТОС может быть без образования юридического лица. Соответственно ТОС «Совет ТОС на Рождественских горках» не является юридическим лицом. В этом случае для самоорганизующегося ТОС (не входящего в систему управления местной администрации) возникает проблема финансирования. ТОС, не являющийся юридическим лицом, может рассчитывать только на поступления в виде добровольных взносов граждан, проживающих на данной территории, и на договор между ТОС и органами местного самоуправления (обычно это местная администрация), т. е. на использование средств местного бюджета.
Добровольные взносы граждан являются очень слабой статьей бюджета ТОС. Если ТОС не является юридическим лицом, то у него отсутствует как таковая бухгалтерия и финансовая отчётность, что усложняет сбор денежных средств и проверку их расходования. Кроме того у многих граждан может отсутствовать мотивация для оплаты взносов в ТОС.
Обязательное заключение договора с местной администрацией и лимиты средств, выделяемых из местного бюджета, ни федераль-
ными, ни региональными законами не регламентированы. Поэтому объем выделяемых средств будет зависеть от лояльности администрации города к такому самоорганизующемуся ТОС. Но даже если средства выделены из бюджета, они идут напрямую подрядчикам, а не в ТОС, так как ТОС, не являющийся юридическим лицом, не имеет расчётного счёта в банке.
В итоге финансово несостоятельный ТОС попадает в зависимость от местной администрации и, следовательно, должен проводить политику местной администрации за возможность получения средств из местного бюджета. Такая финансовая зависимость может привести к вырождению ТОС в элемент кибернетической системы административного управления.
Финансовая независимость ТОС от администрации города возникает в том случае, когда ТОС организуется как юридическое лицо, в частности как некоммерческая организация (некоммерческое партнёрство) с обязательной оплатой членских взносов и своим расчётным счётом в банке. Граждане, проживающие на территории ТОС, вносят ежегодные членские взносы, что определяет стабильную составляющую бюджета ТОС. Являясь финансово независимыми, подобные ТОСы на паритетных началах могут вести диалог и с местной администрацией, и с региональными органами власти.
Рассмотрим создание ТОС на территории многоквартирного дома. Это возможно, но представляется избыточным, так как согласно п. 2 ст. 161 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное
управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья (ТСЖ); управление управляющей организацией [4, ст. 161]. В этом случае ТОС играет роль дублера.
Рассмотрим организацию ТОС на территории группы домов (это может быть несколько домов, квартал, жилой микрорайон, административный округ муниципального образования). В соответствии с формой управления и типом домов можно классифицировать следующих членов некоммерческого партнерства ТОС:
1. Жители многоквартирных домов, выбравших в качестве формы управления ТСЖ и/или непосредственное управление многоквартирным домом. Вопрос сбора членских взносов можно координировать через Совет дома решением общего собрания жильцов дома. Членские взносы могут оплачиваться из бюджета ТСЖ или многоквартирного дома с непосредственным управлением. Это эффективнее, чем собирать взносы с каждого жителя в отдельности.
2. Жители частных домов, входящие в ТОС, оплачивают членские взносы напрямую в некоммерческое партнерство. Хотя ТОС может помочь решить многие хозяйственные вопросы, но если частные дома не объединены в ТСЖ, то сбор членских взносов затруднителен. Поэтому согласно п. 2 ст. 136 Жилищного кодекса РФ целесообразно объединение таких частных домом в ТСЖ и уплата членских взносов в ТОС из бюджета ТСЖ.
3. Жители многоквартирных домов, выбравшие управление управляющей организацией. Управление управляющей организацией представляет собой кибернетическую систему управления, где дом - это объект управления, а управляющая организация - орган управления. Такая система противоречит самоорганизации граждан. Управляющая организация получает право распоряжаться бюджетом многоквартирного дома. Но цель управляющей организации - получение прибыли, следовательно, она не заинтересована выделять средства на ТОС. Жители также не заинтересованы платить взносы в ТОС, так как они фактически передали все вопросы содержания территории управляющей организации и выбрали пассивную гражданскую позицию.
Таким образом, вопрос распространения самоорганизующегося ТОС напрямую связан с вопросом распространения таких способов управления домами, как товарищество собственников жилья и непосредственное управление
собственниками помещений в многоквартирном доме (как самоорганизующихся систем).
Если ТОС объединяет группу домов, то оно уже не дублирует функции ТСЖ и непосредственного управления, а выполняет собственные задачи: открытие и ведение расчетных счетов для домов с непосредственным управлением; решение вопросов по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории; представление интересов жителей домов в обслуживающих организациях, орга-низациях-поставщиках коммунальных услуг; взаимодействие с органами государственной и муниципальной власти, политическими партиями. Для того чтобы отстаивать свои интересы в представительных органах власти ТОС может выдвигать своих депутатов.
Таким образам, размеры территории, охватываемой самоорганизующимся ТОС, должны зависеть от его экономической эффективности. В случае неэффективности ТОС дома должны иметь возможность отделиться от ТОС, организовать собственное ТОС или присоединиться к другому ТОС. Условием самоорганизации граждан является конкуренция между ТОСами, а условием конкуренции - свобода входа и выхода домов из ТОС, свобода организации новых ТОСов.
В настоящем исследовании рассмотрены два типа территориального общественного самоуправления - кибернетический и самоорганизующийся.
В ходе исследования выяснено, что действующего законодательства достаточно для организации ТОС самоорганизующегося типа на территории городского поселения.
Сегодняшнее ТОС Омска построено в соответствии с кибернетической моделью управления и напрямую подчинено администрации города, а не жителям. Что соответствует интересам управляющих организаций, органов государственной и муниципальной власти. Одним из основных препятствий распространения самоорганизующегося ТОС является преобладание кибернетической модели в управлении многоквартирными домами, т. е. управление управляющей организацией.
Создание, распространение и развитие ТОС самоорганизующегося типа будет зависеть от распространения самоорганизующихся форм управления домами, а именно ТСЖ и непосредственного управления собственниками помещений в многоквартирном доме. Но главное, что нужно для появления самоорганизующегося настоящего ТОС, чтобы жители домов заняли активную гражданскую позицию
по вопросам управления собственным домом, микрорайоном, округом.
1. Федеральный закон РФ от 6 октября
2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Правовая справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
2. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске от 7 ию-
ня 2006 г. № 366 (в ред. Решения Омского городского Совета от 28.09.2011 № 438) // Правовая справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
3. ТОС «Рождественские горки» город Тверь. - иКЬ : http://www.tos-rg.tver.ru.
4. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря
2004 г. № 188-ФЗ (с изменениями от 30 ноября 2011 г.) // Правовая справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
