CC BY
122
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 2 (11). С. 21-26. © Т.Ф. Ящук, 2007
УДК 340
САМООБЛОЖЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ:
ИЗ ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ В ПЕРИОД НЭПА
Т.Ф. ЯЩУК
В статье рассматриваются система самообложения, его роль в формировании местного бюджета. Отмечается, что самообложение не может способствовать укреплению местного бюджета в современных условиях.
The article deals with the system of self-taxation of the population, his importance in formation of the local incomes is shown. It is concluded, that is complexity of application of self-taxation in modern conditions.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в качестве одного из источников муниципальных доходов называет средства самообложения граждан. Средства самообложения определяются как разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежа устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. Исключения по его внесению допускаются для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 %, но и эти лица обязаны участвовать в самообложении, для них только уменьшается размер платежей.
Закон указывает, что вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме, а в малочисленных муниципальных образованиях - на сходах граждан.
К настоящему времени практика самообложения не успела сложиться, поэтому обсуждение проблем, которые могут возникнуть в процессе реализации закона, ведется преимущественно в рамках доктринального толкования. Специалисты в области местных финансов высказывают опасение, что отсутствие более детального законодательного регулирования отношений по самообложению граждан может обратить их право на самообложение как во благо, так и во вред, поскольку в законодательстве РФ не предусмотрены механизмы, устанавливающие
пределы возможного вмешательства в частную собственность на уровне правовых актов муниципальных образований [1]. По-разному понимается финансово-юридическая природа самообложения, которое обладает многими признаками, сближающими его с местными налогами или местными сборами, но в то же время не совпадающего с этими платежами. Учитывая современную организацию местного самоуправления, когда территория муниципального образования может располагаться географически в пределах другого более крупного муниципального образования, исследователи гипотетически допускают многократность платежей для решения одних и тех же задач местного значения. Неясными представляются перспективы применения мер воздействия в отношении граждан, уклоняющихся от внесения самообложения. Дискуссионными остаются и иные вопросы.
В этой связи изучение конкретного исторического опыта самообложения, апробированного в условиях отечественного государства, представляет не только научный, но и вполне очевидный практический интерес.
Впервые целостная система местных бюджетов была создана только в советском государстве, а ее становление относится к периоду нэпа. Законодательными актами, принятыми в этот период [2], устанавливались виды местных бюджетов, указывались источники доходов, определялась структура расходной части бюджетов всех уровней. Первоначально формирующееся бюджетное
законодательство не упоминало самообложение. Во многом это обусловливалось моделью бюджетного устройства, в которой нижний уровень занимали волостные или районные бюджеты. Вопрос о необходимости распространения местных бюджетов на уровень поселенческой организации, а именно городов и селений, только обсуждался. Совокупность городских доходов и расходов расписывалась в составе бюджета административно-территориальной единицы, на территории которой располагался город. Принятое в 1925 г. новое Положение о городских советах стимулировало местные органы к выделению самостоятельных городских бюджетов, и в ряде городов такие бюджеты, получившие название коммунальных, начали формироваться.
Сельские бюджеты вплоть до конца нэпа, то есть до времени перехода к массовой коллективизации крестьянства, существовали в виде единичных примеров. Необходимость местных советских органов располагать какими-то денежными средствами подталкивала их к проведению различных поборов среди крестьянства. В архивных документах, в публикациях периодических изданий содержатся примеры, когда устанавливались сборы за устройство свадеб, проведение вечеринок, что не могло не раздражать население.
В данный период в деревне действовали земельные общества, статус и полномочия которых регламентировались советским законодательством, в первую очередь ЗК РСФСР 1922 г. Земельные общества также собирали со своих членов платежи в порядке самообложения [3]. Средства, полученные таким образом, составляли значительные суммы. Поскольку делопроизводство и финансовая отчетность в земельных обществах могла не вестись, то точные цифры средств, поступивших в порядке самообложения, определить было невозможно.
Поэтому одним из важных мероприятий по укреплению позиций советской власти в деревне на данном этапе являлось налаживание контроля за самообложением и подчинение его государственной регламентации. Финансово-правовая доктрина 1920-х годов от-
носила средства самообложения к местным доходам, хотя и признавала, что порядок их сбора и расходования лишь частично регулируется законодательством [4].
Собственно включение самообложения в сферу правового регулирования состоялось с принятием 29 августа 1924 г. общесоюзного закона «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд» [5].
Исходя из реальных условий, когда повсеместное внедрение сельских бюджетов оказывалось слишком сложным мероприятием, а волостной бюджет, как признавали даже руководители НКФ СССР, не удовлетворяет потребности сельского населения [6], легализация практикуемых в деревне самообложений, безусловно, являлась правильным решением. Закон определял целевую направленность самообложения - удовлетворение хозяйственных и культурных нужд деревни. Решение о самообложении обязательно обсуждалось и утверждалось на сходе. Самообложение понималось как добровольное обязательство, которое согласны были исполнить крестьяне, голосовавшие за него на сходе.
Среди специалистов 1920-х гг. принятый акт вызвал критику, с одной стороны, «своей чрезмерно широкой и неопределенной формулировкой объектов, на которые разрешалось самообложение», что дало простор для проведения под видом самообложения различных сборов, в том числе и на административные нужды, а с другой стороны, установлением безусловной добровольности и необязательности самообложения и для лиц, голосовавших за него на сходе, и выступивших против или не участвовавших в собрании вообще [7]. На данном этапе законодатель просто ограничился признанием самообложения и запрещением каких-либо иных сборов с крестьянства. Такая позиция отражена, в частности, в декрете ВЦИК от 18 января 1926 г., где говорилось о прекращении взимания незаконных налогов, сборов и неразрешенных законом самообложений и о наступлении уголовной ответственности на основании УК в случае выявления таких нарушений [8].
В августе 1927 г. был принят новый общесоюзный закон о самообложении [9], а затем на его основе 7 января 1928 г. республиканский закон [10]. Новые законы в полной мере отразили эволюцию государственной политики в сфере самоуправленческих структур крестьянства. К этому времени относится переход к новому типу взаимоотношений органов советской власти и крестьянской общины, когда сложившийся ранее своеобразный симбиоз сельского совета и общинных структур заменяется гегемонией совета с вытеснением и разрушением традиционного крестьянского самоуправления.
Сам порядок проведения самообложений, распределение собранных средств подвергается детальной законодательной регламентации, что должно было ограничить воздействие на эти отношения традиционных крестьянских институтов и в итоге лишить земельные общества финансовой основы их деятельности.
В российском законе содержался исчерпывающий перечень, где четко прописывалось, какие именно нужды сельского населения могли удовлетворяться за счет самообложения. В этот перечень попали: устройство и хозяйственное содержание учреждений культуры, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения; проведение мероприятий, имеющих целью поднятие сельского хозяйства; дорожное строительство, противопожарная охрана, благоустройство и охрана селений. Под устройством и хозяйственным содержанием подразумевались постройка, достройка, расширение, капитальный и текущий ремонт помещений; оплата по найму помещений; расходы на оборудование, отопление, освещение и проч.
К учреждениям, для устройства и содержания которых могло устанавливаться самообложение, были отнесены школы, библиотеки, избы-читальни, клубы, красные уголки, народные дома, детские ясли, детские дома и сады, больницы, врачебные, фельдшерские, ветеринарные и агрономические пункты, хлебозапасные магазины, инвалидные дома, дома для престарелых, ночлежные дома и т. д.
Таким образом, по сравнению с законом 1924 г. социальная направленность будущих расходов не менялась - хозяйственное благоустройство и культурное развитие.
Запрещалось самообложение на нужды административного характера (вознаграждения работникам местных органов власти, содержание и оборудование для них помещений, канцелярские расходы и т. д.). Губернские и краевые исполнительные комитеты, а также совнаркомы автономных республик могли вносить некоторые изменения и уточнения, касающиеся использования средств самообложения, но не могли расширять установленный перечень.
Закон не разрушил крестьянский обычай и ранее установленную законодательную норму, предусматривающие принятие решения о самообложении на сходе. Однако состав самого схода менялся, теперь это был не сход членов земельного общества, а собрание избирателей. Причем вводился высокий уровень явки - не менее 50 % граждан, имевших избирательные права, хотя по общему правилу для рассмотрения других вопросов на сходе было достаточно присутствия 25 % избирателей. Видимо, осознавая завышение уровня явки, 11 января 1928 г. «Известия ЦИК и ВЦИК» опубликовали дополнение к союзному закону о самообложении, а 4 октября 1928 г. внесено изменение в республиканский закон, согласно которым в случае отсутствии кворума на первом сходе, вторичное собрание считается правомочным при наличии не менее трети граждан, пользующихся избирательными правами [11].
Хотя сход в данном случае выступал как орган крестьянского самоуправления, он оказывался подчиненным советской администрации, поскольку для обязательности постановления о самообложении требовалось его утверждение волостным или районным исполкомом. Исполкомы этого уровня могли не только поддержать, но и отменить постановление сельского схода. Основаниями для отмены служили следующие обстоятельства: 1) неправомочность общего собрания граждан, принявшего постановление о самообложении или наличии других существенных нарушений положения об общих собраниях
граждан; 2) если мероприятия, для осуществления которых проводится самообложение, не предусмотрены законом, или если превышен установленный для каждого селения предельный размер самообложения.
С жалобой на неправильность раскладки при проведении самообложения и требованием пересмотреть причитающиеся суммы мог обратиться и заинтересованный гражданин. Низшей инстанцией для подачи жалобы определялся волостной исполком. Процедура рассмотрения жалобы допускала обращения крестьян в уездный и губернский исполкомы. Даже при отсутствии со стороны крестьян жалоб, в случае обнаружения неправильности в расчетах сумм по самообложению волиспол-ком мог внести необходимые исправления.
Важной новацией считалась обязательность выполнения постановления схода о самообложении для всех граждан селения, как обладавших, так и не обладавших избирательными правами, голосовавшими на сходе за обложение или против него. Целесообразность обязательности доказывалась тем, что все они «фактически будут пользоваться и не могут не пользоваться результатами того мероприятия, которое проведено путем самообложения» [12]. Сельский сход, принимая во внимание разный уровень хозяйственной состоятельности хозяйств, разрешал проводить его не только в денежной форме, но и в натуральном выражении или в виде трудовых услуг, что позволяло всем крестьянам, в том числе и самым бедным, участвовать в самообложении. За сельским сходом закреплялось право, но не обязанность освободить какое-либо хозяйство или лицо от самообложения, но местным исполкомам категорически запрещалось заранее указывать категории таких граждан.
После принятия на сходе решения о самообложении сельский Совет с участием представителей крестьянского общества взаимопомощи в трехдневный срок производил раскладку по хозяйствам и гражданам, вывешивал документ на видном месте и объявлял всем хозяйствам под расписку. В течение 7 дней можно было обращаться в сельсовет с жалобами, затем все делопроизводство передавалось в волостной исполком.
В законодательстве устанавливался предельный размер самообложения, причем нормы союзного и республиканского закона совпадали. Сумма, отнесенная к самообложению, не могла превышать в каждом платежном году 35% общей суммы единого сельскохозяйственного налога, причитавшейся со всех хозяйств данного селения. Специальным дополнением к закону право на установление конкретной величины самообложения в пределах предусмотренного максимума передавалось местным исполкомам не ниже окружного уровня. Все работы по раскладке, сбору и хранению платежей или материалов, организации работ возлагались на сельский Совет, который также готовил отчет об исполнении самообложения и представлял его сходу [13].
В отличие от современного российского закона, который не увязывает платежи по самообложению с доходами или имуществом граждан, законодательство 1920-х годов устанавливало величину, причитавшуюся к внесению каждым хозяйством, пропорционально сумме уплачиваемого единого сельскохозяйственного налога. Каждый рубль уплачиваемого налога приравнивался к одному паю. Хозяйства и лица, освобожденные от уплаты налога, участвовали в самообложении в размере от одного до трех паев.
Отмечалось, что новый закон настолько подробно регулирует все вопросы, связанные с самообложением, что едва ли потребуется специальная ведомственная инструкция по его применению. Декрет заполняет существенный пробел в советском законодательстве [14].
Таким образом, детальная законодательная регламентация самообложения (установление порядка принятия решения о его проведении, ограничение собираемых сумм, описание процедуры обжалования для граждан, осуществление контроля за местным правотворчеством) рассматривались как наиболее целесообразный и эффективный способ правового регулирования в этой сфере. Он принципиально отличается от того порядка, что предусмотрен современным российским законодательством, где Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления» ограничился самой общей характеристикой самообложения. Разрешение всех конкретных вопросов сосредоточено на муниципальном уровне.
В целом механизм организации сельских финансов, основанных на самообложении, который начал формироваться на базе законодательных актов конца 1927-1928 гг., для конкретных исторических условий кажется вполне приемлемым. Он связывал и объединял традиционные крестьянские институты с советским управлением и в целом открывал разные направления их дальнейшего взаимодействия, а также развития местных бюджетов. Важным фактором, обеспечивающим поддержку самообложения со стороны крестьянства, являлось расходование собранных средств на хозяйственные и культурные нужды деревни, а также привычка крестьян собственными усилиями без помощи государства нести необходимые «мирские» расходы. При этом содержание сельского административного аппарата обеспечивалось за счет местного бюджета.
В литературе 1920-х годов и в современных публикациях приводятся разные данные о суммах, которые собирались в порядке самообложения. Например, по данным, представленным наркоматом финансов СССР в Институт советского строительства и права, где на заседании 15 марта 1929 г. обсуждался вопрос о сельском аппарате, совокупные финансовые средства деревни были оценены в 300 млн руб. Утверждалось, что 100 млн из этой суммы составляли средства самообложения, около 60 млн были сконцентрированы в сельских бюджетах, 80 млн сохранили земельные общества, 40 млн принадлежало обществам крестьянской взаимопомощи, 20 млн представляли натуральные повинности, которые исполняли крестьяне [15]. По-разному определяя суммы, получаемые от самообложения, исследователи 1920-х гг. сходились во мнении, что именно за счет этого источника большей частью удовлетворялись культурные и хозяйственные потребности селений как территориальных общин.
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что самообложение допускалось только
в сельской местности и собираемые таким образом средства представляли своеобразную альтернативу сельскому бюджету. Для формирования доходной части бюджета любого уровня, даже волостного или районного, хотя он также был ориентирован на обслуживание хозяйственных, культурных и социальных потребностей крестьян, самообложение не допускалось. Законодательство предусматривало в отношении бюджетов иные источники их наполнения (доходы от местного имущества, отчисления от государственных налогов, местные налоги и сборы).
Как уже отмечалось, в период нэпа отсутствовали местные бюджеты не только у селений, но и у другой территориальной поселенческой организации - городов. Проблема развития городских финансов, необходимых для функционирования города как территориальной общины, активно обсуждалась и в законодательных органах, и в научной среде юристов и экономистов. Однако все предложения, как отвергнутые, так и реализованные, касались исключительно создания полноценного городского бюджета, доходная часть которого формировалась бы исключительно за счет «обычных» источников, то есть налогов и доходов от имущества. Самообложение понималось как переходная, незрелая форма организации средств, которая допускается исключительно ввиду невозможности заменить ее более совершенными формами.
Представляется, что в современных условиях допущение законодателем самообложения не будет способствовать укреплению финансовой основы местного самоуправления. Прежде всего это связано с неразвитостью самоуправленческих структур, ментальностью населения и бедностью значительной его части. Сложно представить, что граждане проявят большую заинтересованность в проведении референдума, где бы решался вопрос о самообложении, то есть добровольно согласятся на дополнительные обременения. Гораздо эффективней оказалось бы расширение перечня местных налогов и сборов либо усиление их материальной нагрузки с возможным уменьшением величин государственных налогов.
Высказанное мнение не означает, что самообложение лишено каких-либо перспектив применения. На наш взгляд, перспективы оно не имеет как платеж, приближающийся по типу к местному налогу, которое население должно возложить на себя добровольно. Возможен и другой оптимистический прогноз в отношении практики самообложения. Он связан с развитием в России ячеек гражданского общества, которые могли бы привлекать средства населения для выполнения локальных, а может быть, и общезначимых социальных задач.
1. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Костюкова. - Омск, 2005. -С. 361.
2. Наиболее значимыми из этих законов являлись общесоюзное Временное положение о местных финансах 1923 г., новая редакция которого была принята в 1924 г., общесоюзное Положение о местных финансах 1926 г., а также Положение о местных финансах РСФСР 1926 г.
3. Вопрос об организации местной власти в советской доколхозной деревне относится к дискуссионным. Большинство исследователей, позицию которых в целом разделяет и автор статьи, полагают, что можно говорить о дуализме местного управления, определенном расчленении властных полномочий между органами традиционного крестьянского самоуправления и советскими структурами, прежде всего сельскими советами. Такие оценки преобладали и в публикациях 1920-х гг. В то же время современный ученый О.Ю. Яхшиян считает, что никакого «двоевластия» в совет-
ской деревне не наблюдалось, а сложилась единая власть - общинное самоуправление, которое поглотило и новые советские структуры. (См.: Яхшиян О.Ю. Общинное самоуправление и советы: история власти в русской деревне 1920-х гг. - М.: ГУУ, 2006.)
4. Энциклопедия местного управления и хозяйства. - М.; Л.: Гос. изд-во, 1927. - С. 250.
5. Постановление ЦИК СССР от 29 августа 1924 г. «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд» // СЗ СССР. - 1924. - № 6. - Ст. 69.
6. РГАЭ (Российский государственный архив экономики). - Ф. 7733 (Наркомат финансов СССР). - Оп. 3. - Д. 1094. - Л. 8.
7. Бранденбургский Я. Самообложение сельского населения // Еженедельник советской юстиции. - 1928. - № 2. - С. 33.
8. Постановление ВЦИК от 18 января 1926 г. «О прекращении взимания незаконных налогов и с боров и неразрешенных законом самообложений» // СУ РСФСР. - 1926. - № 11. -Ст. 81.
9. Постановление ЦИК и СНК от 24 августа
1927 г. «О самообложении населения» // СЗ СССР. - 1927. - № 51. - Ст. 509.
10. Постановление ВЦИК и СНК от 7 января
1928 г. «О порядке самообложения населения в сельских местностях» // СУ РСФСР. - 1928. - № 8. - Ст. 73.
11. СУ РСФСР. - 1928. - № 126. - Ст. 806.
12. Бранденбургский Я. Указ. соч. - С. 34.
13. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 января 1928 г. «О дополнении ст. 12 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР “О порядке самообложения населения”» // Еженедельник советской юстиции. - 1928. - № 5. - С. 149.
14. Бранденбургский Я. Указ. соч. - С. 35.
15. АРАН (Архив Российской Академии наук). -Ф. 360 (Институт советского строительства и права). - Оп. 4. - Д. 93. - Л. 23.
