CC BY
365
принимателя. Во-вторых, сумма ренты зависит от масштабов производства, которые определяются емкостью рынка, а также продолжительностью сроков действия лицензионного соглашения. Цена лицензии и порядок расчетов по лицензионному соглашению зависят от особенностей законодательной базы государства-импортера, касающейся условий соглашения и контроля над его исполнением, а также блоков налогообложения и валютного контроля. Паритет в системе интересов лицензиара и лицензиата может быть обеспечен на основе платежа, сочетающего в себе элементы базовых классических форм (платеж на условиях роялти и паушальный платеж), т.е. целесообразна выплата части получаемого лицензиаром дохода в виде фиксированных авансовых платежей, осуществляемых в первый год действия соглашения, а оставшейся части — в виде периодических выплат по условиям роялти (при этом ставка роялти уменьшается пропорционально доле авансовых платежей в предполагаемой цене лицензии).
Подводя некий итог, хочется обратить внимание на то, что в настоящее время в системе приоритетов экономической политики России научно-технический блок, к сожалению, не занимает должного места. Важ-
но, чтобы разработка экономической и научно-технической политики основывалась на изучении длительных тенденций развития мирового и отечественного хозяйства, на систематическом отслеживании экономической конъюнктуры для внесения актуальных корректив в стратегию и тактику экономического развития, так как особенностью формирования конъюнктуры на рынке технологий является его тесная связь с развитием общехозяйственной конъюнктуры.
Литература
1. Дэниелс Джон Д., Радеба Ли Х. Международный бизнес: внешняя среда и деловые операции: Пер. с англ.; 6-е изд. М., 1998.
2. Клинов В.Г. Мировой рынок высокотехнологичной продукции. Тенденции развития и особенности формирования конъюнктуры и цен. М., 2006.
3. Клинов В.Г. Экономическая конъюнктура. Факторы и механизм формирования. М., 2005.
4. Кондратьев Н.Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения. М., 2002.
5. МануковскийА.Б., Хартуков Е.М. Экономическая конъюнктура. Как изучать современный рынок. М., 1991.
САМООБЛОЖЕНИЕ ГРАЖДАН: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Ю.И. ЧЕРКАСОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Сибирского федерального университета
Научная специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит
E-mail: cherkasova.y@gmail.com
Аннотация. Проблема наполнения доходной части муниципальных бюджетов в условиях сокращения федерального финансирования приобрела в последнее время еще большую актуальность. В настоящей работе на основе анализа исторического опыта и современной практики выделены проблемы реализации механизма самообложения. Сделан вывод о том, что в современных условиях развитие самообложения на инициативной основе затруднено. Для его реализации необходимы дополнительные стимулы как для населения, так и для органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальный бюджет, доходы бюджета, самообложение граждан.
PROBLEMS AND PROSPECTS OF SELF-TAXATION
YU.I. CHERKASOVA,
candidate of economic sciences, associate professor, Department of finance and credit, the Siberian federal university
Annotation. The problem of filling the revenue side of the municipal budgets in a reduction of federal funding has recently become even more relevant. This article is about problems self-taxation of citizens in Russia. Historical facts and modern practices were analyzed. It is concluded that in the present conditions, the development of the mechanism of self-taxation on the basis of the initiative is practically difficult. For its realization of the need incentives, both for the population and for local governments.
Keywords: local government, the municipal budget, budget revenues, self-taxation.
Вопросы увеличения доходной части бюджета муниципального образования остаются актуальными на протяжении всего периода проведения бюджетной реформы. На местные органы власти законодательством возложено более 30 видов полномочий, при этом реально финансируется лишь часть; на большее средств недостаточно. В настоящее время, в соответствии с Налоговым кодексом РФ, систему местных налогов составляют лишь два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Отсутствие у муниципальных бюджетов значимых собственных доходных источников, позволяющих реально гарантировать финансирование конкретных вопросов местного значения, заставляет использовать другие инструменты, позволяющие мобилизовать такие средства. Призыв активнее привлекать граждан к финансированию муниципальных нужд все чаще звучит в докладах глав регионов. Эффективность деятельности местных администраций в некоторых субъектах РФ оценивается с учетом показателя, характеризующего поступление средств самообложения в бюджет.
Отметим, что идея самообложения граждан широко использовалась в России в конце IX в. начале XX в. Впервые самообложение, которое традиционно с дореволюционных времен и вплоть до конца 1927 г. находилось в ведении земельных обществ, стало законодательно регулироваться общесоюзным законом от 29 августа 1924 г. «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд». В документе законодательно была закреплена сложившаяся в земельных обществах практика проведения самообложения на принципах добровольности, уравнительного расклада сборов, полновластия земельных обществ в распоряжении средствами. Закон обобщенно определял целевую направленность — удовлетворение хозяйственных и культурных нужд деревни. Функция местных Советов заключалась лишь в регистрации сельских сходов, где граждане добровольно голосовали о самообложении.
Несколько позднее, в конце 1927 г. — начале 1928 г. экономическая и политическая ситуация в стране изменилась. Хлебозаготовительный кризис, введение чрезвычайных мер и дальнейшая коллективизация всего сельского хозяйства, способствовали превращению самообложения в серьезный инструмент экономической и аграрной политики партийного руководства. В 1927 г. было принято новое Постановление ЦИК и СНК СССР «О самообложении населения»,
по которому все распоряжение денежными средствами перешло в ведение местных Советов, а также введен порядок самообложения граждан по классовому признаку. Таким образом, земельные общества лишились своих традиционных финансово-экономических прав.
Официально самообложение было разделено на две группы: обязательное и добровольное. Добровольное могло проводиться по тем же правилам, что и раньше, однако этот вид самообложения практически не использовался. Исполнительные комитеты волостей и районов разрабатывали планы в разрезе сел на основании контрольных цифр, спущенных вышестоящими партийными органами, определяли не только суммы обязательного взноса, но и цель, срок его уплаты. Ясно, что данная позиция значительно ограничивала свободу сельских Советов и не соответствовала сути самообложения. Распределение сборов осуществлялось сельским Советом с учетом экономического состояния хозяйств. Решение схода о самообложении вместе с раскладкой сумм утверждалось по представлению сельсоветов волостными и районными исполкомами, после чего оно становилось обязательным для всех и осуществлялось сельским Советом, которому были предоставлены широкие полномочия по сбору и использованию средств самообложения. В случае невыполнения обязанностей по уплате сбора сельские Советы взыскивали взносы в административном порядке. Самообложение стало частью местного бюджета, причем государство законом определяло его целевое назначение и порядок использования, пытаясь, таким образом, переложить на население содержание местных учреждений образования, здравоохранения, социального обеспечения и даже частичное финансирование развития самого сельского хозяйства.
Таким образом, во второй половине 1920-х гг. происходит превращение самообложения из традиционного самодеятельного добровольного сбора в рамках земельного общества в разновидность прямого налогового. Фактически самообложение трансформируется в разновидность и даже составную часть единого сельскохозяйственного налога с его принципом классовости и подоходно-прогрессивным характером, отличаясь от него лишь целевым назначением [1, с. 22—25].
Нормативные документы, регламентирующие самообложение сельских жителей также были приняты в начале 1980-х гг. Указ Президиума ВС РСФСР от
12 января 1984 г. «О самообложении сельского населения» и Постановление Совмина РСФСР от 7 марта 1984 г. № 86 «Об установлении Примерного перечня мероприятий, на которые могут расходоваться средства самообложения сельского населения» определяли, что самообложение может проводиться в сельской местности в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально — культурному развитию сельских населенных пунктов. Платежи по самообложению ограничивались суммой в 4 руб. с каждого хозяйства, но отличались по регионам. К примеру, в Красноярском крае до начала 1990-х гг. в целях самообложения в сельсовет взималось с граждан два руб. в год (средний размер заработной платы составлял на селе 85 руб., а пенсия 27 руб. в месяц). Деньги расходовались на ремонт колодцев, уборку мусора, благоустройство территории и др.
По сути, средства самообложения в этот период были практически приравнены к налогам, поскольку в случае невнесения их в установленный срок, взыскивались исполнительным комитетом сельского Совета в порядке, установленном Указом Президиума ВС СССР от 26 января 1981 г. № 3820-Х «Об утверждении Положения о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей».
Подобный механизм был предусмотрен и в Российском законодательстве. В частности, в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывалось, что население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения (п. 2 ст. 39). Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал, что население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования; собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения разрешалось использовать исключительно по целевому назначению; органы местного самоуправления должны информировать
население муниципального образования об использовании средств самообложения (п. 3 ст. 8).
В современном финансовом законодательстве термин «самообложение» появился десять лет назад в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», где в качестве одного из источников муниципальных доходов обозначены средства самообложения граждан. Закон указывает, что вопросы введения и использования этих средств решаются на местном референдуме, а в малочисленных муниципальных образованиях — на сходах граждан. Местные власти должны принять нормативно-правовой акт, где определяется порядок расходования средств. Как правило, к направлениям их использования относятся: благоустройство населенных пунктов поселения, содержание сельских памятников культуры, установка уличного освещения, содержание мест захоронения, ремонт плотин, переходов, колодцев, благоустройство и озеленение населенных пунктов, уборка мусора и др.
Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен (ст. 56 ФЗ № 131-ФЗ).
Отметим, что существуют разные подходы, связанные с отнесением средств самообложения граждан к налогам или сборам с точки зрения современных докт-ринальных и законодательных подходов к данной проблематике. Неоднозначно понимается финансово-юридическая природа самообложения, которая обладает многими признаками, сближающими самооблажение с местными налогами или местными сборами, но в то же время не совпадающая с этими платежами.
Правовая природа средств самообложения граждан до сих пор четко не определена в законодательстве. Закон определяет средства самообложения как «разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения» (ст. 56 ФЗ № 131-ФЗ). Возникают споры об их налоговой или неналоговой природе. Сравним данные поступления с налоговыми платежами (табл. 1).
В Налоговом кодексе РФ средства самообложения граждан не включены в число местных налогов и сборов, соответственно в отношении них не опреде-
Таблица 1.
Сравнительная характеристика налогов и средств самообложения граждан
Признак Налог Средства самообложения
Определение Обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований Разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения
Вид доходов бюджета Налоговые доходы Неналоговые доходы
Устанавливается Законодательством о налогах и сборах По результатам референдума
Обязательность уплаты Закреплена законодательством Закрепляется только по решению референдума
Элементы обложения Определены НК РФ Не определены
Цель использования Не определена Определена
Возможность дифференциации тарифа Допускается Допускается
Использование «срока давности» Допускается Не определено
Администрирование Федеральная налоговая служба Органы местного самоуправления
Санкции за неуплату Предусмотрены законодательством Прямо не определены
лены элементы налогообложения, а также не предусмотрены санкции за неуплату данных платежей. Неналоговый характер средств самообложения определен и положениями ст. 41 БК РФ, в которой они отнесены к числу неналоговых доходов местных бюджетов. В ст. 56 ФЗ № 131-Ф3 также отсутствуют прямые указания на обязательность уплаты гражданами средств самообложения. С другой стороны, принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (п. 7 ст. 22 и п. 7 ст. 25 ФЗ № 131-Ф3). Таким образом, если на местном референдуме (сходе граждан) будет принято решение о введении средств самообложения, то их уплата в местный бюджет должна носить для жителей муниципалитета обязательный (публично-правовой) характер. В связи с этим средства самообложения граждан не могут квалифицироваться как платежи, уплата которых вытекает из гражданско-правовых отношений. Вместе с тем, необходимо учитывать, что согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Помимо этого Конституция, не возлагает на граждан обязанность уплачивать еще какие-либо обязательные платежи налогового характера [2].
Вместе с тем, НК РФ предусмотрено, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренных НК либо установленных в ином порядке, чем это определено НК. В соответствии с ФЗ № 131-Ф3 местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а не принимаются на референдуме. Следовательно, несмотря на то, что возможность введения данных платежей предусмотрена нормами Закона № 131-ФЗ, взимание их с населения муниципальных образований в качестве обязательных платежей налогового характера на основе решения местного референдума (схода) граждан не соответствуют положениям НК РФ и правовым позициям Конституции.
Специалисты в области местных финансов высказывают опасение, что отсутствие более детального законодательного регулирования отношений по самообложению граждан может обратить их право на самообложение как во благо, так и во вред, поскольку в законодательстве РФ не предусмотрены механизмы, устанавливающие пределы возможного вмешательства в частную собственность на уровне правовых актов муниципальных образований.
Практика последних лет показывает, что в условиях неразвитости основных институтов местного самоуправления самообложение в России не получило должного распространения. В 18 субъектах РФ первые референдумы были проведены в 2006 г., в 2007 г. его практиковали в 25 регионах, в бюджеты поселений поступило лишь 18 млн руб. По данным Счетной палаты РФ из 70 регионов, в 2010 г. самообложение граждан применялось в муниципалитетах только 35 регионов, что позволило пополнить доходы местных бюджетов менее чем на 0,1% (114,3 млн руб.); т.е. введение в ряде муниципальных образований самообложения граждан не решило проблему укрепления доходной базы местных бюджетов.
В числе положительных практик самообложения в России исследователи чаще всего приводят некоторый практический опыт Пермского края и Кировской области [4, с. 50—54; 5]. Определенным стимулом к внедрению самообложения граждан в Пермском крае послужило принятие постановления от 13 апреля 2011 г. № 188-п «Об утверждении порядка предоставления из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан, и методики распределения из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан». Данным документом были утверждены порядок и методика предоставления и распределения из бюджета Пермского края межбюджетных трансфертов на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан. В частности, определены цели предоставления трансфертов:
♦ стимулирование органов местного самоуправления к применению самообложения граждан, способствующего развитию гражданского общества;
♦ социально-экономическое развитие муниципальных образований в рамках решения органами местного самоуправления муниципальных образований вопросов местного значения.
Несмотря на достижения отдельных регионов в рассматриваемой сфере, в целом по России самообложение не получило должного распространения ввиду огромного количества проблем как организацион-
ного, так и финансового свойства. Остановимся на основных, на наш взгляд, причинах более подробно.
1. Недоверие населения. Говоря о самообложении граждан как о неком инструменте доверия сельского населения муниципальным властям, отметим, что в последние годы это доверие в нашей стране практически утрачено. Неоднократные потери сбережений, доверенных населением государственным и коммерческим банкам, полная безнаказанность и даже версии экономической оправданности таких действий банков, признание Правительством неудач пенсионной реформы и неясность будущего пенсионной системы привели к массовому отливу вкладов из банков и переходу к хранению средств «под подушкой». Подрыву доверия к государству также способствовало значительное ухудшение состояния сельского хозяйства в регионах. Как известно, при отсутствии каких-либо четко обозначенных позитивных ориентиров социального поведения резко снижается и социальная ответственность членов сообщества, всего населения. Гражданам страны было объявлено, что теперь все в их жизни зависит только от них самих, и они перестают быть иждивенцами государства. Со стороны средств массовой информации был создан по существу негативный образ государства как наблюдателя, регулирующего отношения в обществе, но не влияющего и не несущего ответственности за нужды населения. В результате государство воспринимается большинством граждан отчужденно.
Не секрет, что в РФ плательщики признают налог как принуждение, в отличие от граждан, которые признают налог как гражданский долг. Налог, который уплачивается на основе сознательного индивидуального выбора и собственной оценки характера государственной деятельности избирателем-налогоплательщиком, получил название налога Кларка, по имени американского экономиста Э. Кларка. Он научно объясняет зависимость благосостояния налогоплательщиков от собственного поведения. Однако, чистое самообложение, по Кларку, возможно только в условиях абсолютно совершенного гражданского общества. Поэтому государству, которое сделало выбор в сторону социально ориентированной рыночной экономики, нужно находить равновесие между принуждением и самообложением, между тяготами и выгодами налогообложения [10, с. 261—266].
В рамках данной проблемы также отметим, что исход референдума, как и его проведение, во многом
определяется работой органов местного самоуправления. Именно они должны провести подготовительную работу по разъяснению цели сбора денежных средств, их эффективного использования, контроля за распределением. Однако, большинство глав муниципальных образований часто воспринимают систему самообложения как систему работы с населением, а не как решение хозяйственных проблем территории. Отсюда данный инструмент воспринимается как предвыборная программа, в которой проводятся встречи с избирателями, и виден итог проявления их гражданской позиции. Недостаточная информированность населения о целях референдума и порядке расходования средств самообложения также усиливает недоверие к органам власти.
Напомним, что подобные проблемы стояли перед местными администрациями и в 1920-е гг., где, как было отмечено выше, опыт самообложения был признан относительно успешным. Так, в постановлении Пленума Минусинского окружного совета 1927 г. отмечено: «В целях улучшения обслуживания культурных нужд крестьянства (школы, больницы, ветеринарные и агроучастки) предложить райисполкомам и сельсоветам развернуть широкую кампанию по разъяснению закона о самообложении, создавая общественное мнение вокруг этого вопроса, используя для этой цели проводимую отчетную компанию, добиваясь полного согласия общества на самообложение с таким расчетом, чтобы к 1 апреля 50% общегодовой суммы было взыскано»1.
2. Низкая платежеспособность населения является существенной причиной, по которой граждане голосуют на референдуме против введения самообложения. Несмотря на то, что размер взноса обычно невелик (от 50 до 300 руб.), население не готово платить и эти суммы. В деревнях многих сельсоветов проживают престарелые одинокие люди, малоимущие семьи, сами получающие помощь от органов социальной защиты, численность населенных пунктов незначительна. В 2012 г. Россия занимала лишь 66 место среди стран в рейтинге национального благополучия2. Понятно, что пока в стране в целом достаточно низкое национальное благосостояние, не может быть и речи о формировании сознательного налогоплательщика.
3. Незначительные суммы средств самообложения не вызывают заинтересованности со стороны местных администраций. Малая численность сельских населенных пунктов, наличие льготных катего -
рий граждан, освобожденных от уплаты, незначительный размер взносов, не позволяют сформировать существенные доходы бюджета. Так, в Красноярском крае за период с 2010 по 2012 гг. средства самообложения были собраны лишь в 13 муниципальных районах из 44 (в 38 поселениях из 517). Общая сума поступлений незначительна — в 2010 г. она составила всего 435 тыс. руб., а к 2012 г. сократилась до 394 тыс. руб. (табл. 2).
В разрезе поселений результаты говорят за себя — от одной тыс. руб. в 2012 г. в Лугавском сельсовете Минусинского района до 47,88 тыс. руб. в Усть-Яр-гульском сельсовете Ирбейского муниципального района. Большая часть поселений собрала за год не более 6 тыс. руб. Понятно, что такие результаты слишком незначительны, чтобы влиять на решение местных проблем. Основными направлениями использования средств граждане выбрали: благоустройство населенных пунктов, ремонт дорог и плотин, строительство спортивных площадок и приобретение спортивного инвентаря, ремонт колодцев и приобретение инвентаря (цепи, ведра), отопление водопровода, ремонт водопроводов, колонок и др.
4. Необходимость проведения референдума вызывает ряд вопросов как у граждан, так и у органов местного самоуправления. Не всегда посредством референдума может обеспечиваться реальное выявление воли граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований. Не случайно, в конституциях некоторых государств установлен прямой запрет на проведение референдума в отношении налогов (ст. 75 Конституции Италии, ст. 44 Конституции Греции). Особенно негативно относятся к институту референдума в Великобритании и США [3, с. 95—101]. В Великобритании к референдуму как способу принятия решений и выявления мнения избирателей прибегают очень редко. В США проведение референдумов разрешено только законами штатов. Чаще референдумы проводятся по вопросам установления налогов на продажу отдельных видов товаров, в частности табачных изделий, вопросам действительности браков и минимума заработной платы и т.п.
1 Архив г. Минусинска. Исполнительный комитет Минусинского окружного совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов: Протоколы заседаний Президиума Хакасского окрисполкома 1927—1928 гг.
2 Рейтинг стран мира по уровню процветания — информация об исследовании. URL://http://www.gtmarket.ru/ratings/lega-tum-prosperity-mdex/mfo
Таблица 2.
Поступление средств самообложения граждан в бюджеты муниципальных образований Красноярского края в 2010—2012 гг., тыс. руб.
Наименование муниципального образования 2010 2011 2012
1. Дзержинский район 26 52,04 152,271
2. Емельяновский район 49,1 — —
3. Иланский район 87,5 71,117 7,305
4. Ирбейский район 163,7 154,921 169,952
5. Канский район 4,4 — —
6. Козульский район — 16,55 8,205
7. Краснотуранский район 1,3 0,72
8. Курагинский район 25,3 16 —
9. Манский район 60 62,86 34,111
10. Минусинский район — 44,45 8,813
11. Партизанский район 12,2 11,24 7,3
12. Саянский район 6 — —
13. Сухобузимский район — 52,137 6,276
Итого 435,5 482,035 394,236
В российском законодательстве также существует запрет на проведение референдума относительно налогов. Согласно ст. 3 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации» относится к запрету проведение референдума о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты. Конечно, речь не идет о средствах самообложения, но в данном случае важен концептуальный подход законодателя к решению данных вопросов, учитывая их особую сложность, противоречивость и, в то же время, значимость для всех участников общественных отношений.
Ряд авторов высказывают мнение о необходимости ограничения на проведение референдума по вопросам установления любых обязательных платежей, в том числе средств самообложения, так как «возможность решать данные вопросы указанным образом создает предпосылки для не всегда последовательных и экономически оправданных решений, что может привести к существенным нарушениям прав и свобод человека и гражданина, проживающего на территориях муниципальных образований» [3, с. 95—101].
Однако, на наш взгляд, полностью отказываться от института референдума, в том числе по финансовым вопросам не стоит. Ведь даже нечастое проведение референдумов создает ощущение, что гражданин прини-
мает решения не только посредством избираемых органов, но и лично. Это становится особенно значимо, потому что за последние годы, как было отмечено выше, в России наблюдается отчуждение населения от органов государственной и муниципальной власти.
5. При организации референдума нередко возникает проблема формулировки вопроса, выносимого на обсуждение. Обычно это вопрос о факте установления разового платежа без указания цели и размера взимания. Однако, часто вопрос может быть развернутым, к примеру, указывает другие элементы сбора (сумма, цель, способ уплаты) и может звучать так: «Согласны ли Вы ввести на территории поселения N разовые платежи (самообложение) в размере 100 руб. с граждан от 18 до 70 лет кроме пенсионеров (для которых размер платежа уменьшится до 50 руб.) и направить данные средства на ремонт водопровода?». В этом случае у граждан, участвующих в референдуме, не останется выбора относительно принятия окончательного решения, так как житель поселения может быть согласен в целом с необходимостью решения того или иного вопроса местного значения (ремонта водопровода) и необходимостью установления, в связи с его решением, разового платежа, но, в то же время, может быть не согласен с размером платежа или категориями плательщиков.
Особенность института референдума состоит в известной ограниченности прав голосующих на референдуме: они могут согласиться с вынесенным на референдум предложением или его отвергнуть (если предложено несколько вариантов решения, то одобрить только один из них, а остальные отвергнуть). На наш взгляд, участие граждан в референдумах было бы более активным, если бы в законе четко определялась возможность населения участвовать в формулировании выносимых на референдум вопросов. На практике это можно было бы осуществлять, например, через голосование на интернет-сайте местной администрации.
6. Вопросы финансирования референдумов также нуждаются в законодательном уточнении. Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения местного референдума осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования, исходя из расчетов, произведенных территориальной избирательной комиссией. Однако, процедура проведения местного референдума (схода граждан) о введении и использовании средств самообложения граждан требует значительных финансовых затрат. При этом местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования (ч. 2 ст. 22 ФЗ № 131-ФЗ), поэтому введение средств самообложения граждан для большинства крупных муниципалитетов экономически невыгодно.
Основными затратами на проведение референдума являются расходы на напечатание бюллетеней, агитационные и разъяснительные материалы (например, печать буклетов, содержащих наиболее часто задаваемее вопросы граждан и ответы на них), печатание нормативно-правовых актов в газете, объявления в СМИ и так называемая полевая работа (проведение собраний в сельских населенных пунктах, личных встреч, выборочных опросов, разъяснительная работа) и т.п.
Органами исполнительной власти регионов отмечается, что затраты на проведение референдумов по введению самообложения не окупаются; специалисты посчитали, что расходы на референдум не должны превышать одну четверть суммы, которую предполагается собрать. Сэкономить расходы можно совместив местный референдум с днем голосования на выборах в органы государственной власти.
7. Отсутствие четко законодательно закрепленных мер воздействия в отношении лиц, уклоняю-
щихся от внесения самообложения. Гражданам необходимо четко разъяснить, что в случае неуплаты в установленный срок, средства самообложения будут взыскиваться в порядке, установленном федеральным законодательством. В соответствии с положениями Закона № 131-ФЗ, решения, принятые на референдумах, а также правовые акты, принятые во исполнение решений местных референдумов, действуют на всей территории муниципального образования и подлежат обязательному исполнению гражданами, должностными и юридическими лицами. Однако, штрафные санкции должны быть определены региональными нормативными актами, чаще всего региональными законами «Об административной ответственности» или «Об административных правонарушениях». Так, Закон Кировской области предусматривает административную ответственность за неисполнение решений местных референдумов, т.е. за неуплату средств самообложения от 200 до 500 руб., в Красноярском крае такой штраф может составлять от 500 до 2 тыс. руб. (ст. 10.1 Закона Красноярского края от 2 октября 2008 г. № 7-2161), при этом привлечение к административной ответственности не освобождает гражданина от обязанности оплаты самообложения.
8. Отсутствие положений, регламентирующих процесс самообложения. Неоднозначное толкование законодательства по вопросам самообложения на практике приводит к неправомерным действиям органов местного самоуправления. В частности, в ряде муниципальных образований были выявлены случаи, когда речь шла о проведении референдумов по вопросу о введении ежегодной платы в определенных размерах в форме самообложения граждан на 3 года. Законом установлено, что под средствами самообложения понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Следовательно, на референдум может быть вынесен вопрос только о разовом самообложении. При введении самообложения на три года платежи принимают регулярный характер их взимания, т.е. фактически становятся неоднократным источником пополнения местного бюджета, обязательными и приобретают вид налоговых. Таким образом, проведение референдумов по вопросу о введении ежегодной платы в форме самообложения граждан с рассрочкой на три года является незаконным, хотя с экономической точки зрения, ежегодное про-
ведение референдумов, как было сказано выше, финансово затратно.
Кроме того, главы муниципальных образований в Красноярском крае выделяют проблему отсутствия регламентирующих документов по софинансирова-нию самообложения по вопросам, связанным с КБК при приеме денежных средств, и работе с ними. Не понятно, как поступать с объектами, которые могут появиться в результате работ по самообложению, например «общественный колодец», оформление земли под ним, межевание, аренда, разрешение на строительство, приемка в эксплуатацию, регистрация объекта, и др. вопросы, связанные с дальнейшей эксплуатацией и содержанием. Вызывает вопросы и форма отчета по расходованию денежных средств.
Определенную сложность представляет отсутствие методологии выбора мероприятий для самообложения для каждого конкретного населенного пункта. Нет понимания, как быть, если нужно сделать освещение шести автобусных остановок, а деньги будут собраны только на четыре. Как разделить проблемы разных населенных пунктов, когда у одного населенного пункта проблема благоустройства детской площадки, а у другого строительство колодца.
9. Установление размера платежа также является непростой задачей. Его величина, с одной стороны, должна обеспечивать финансовое исполнение планируемых расходов, с другой, — быть не слишком обременительной для жителей муниципалитета. Законодательство не устанавливает каких-либо ограничений, связанных с размером сбора, его периодичностью, способам уплаты и т.п. Возникает возможность злоупотреблений при установлении финансовых обязательств. Как известно, доходы граждан, живущих на территории одного поселения, могут существенно отличаться. Следовательно, есть вероятность конфликта интересов, если часть граждан сочтет для себя размер установленного платежа приемлемым, а другим он покажется завышенным или даже непосильным.
К тому же, средства самообложения населения могут стать весьма эффективным инструментом, связанным с вытеснением неугодных экономически несостоятельных граждан с занимаемых ими зданий, строений, земель, удачно расположенных территорий и т.д. Достаточно установить размер самообложения на высоком уровне, и в случае неисполнения гражданами своей обязанности по уплате сбора вести долгие судеб-
ные разбирательства, либо использовать иные принудительные механизмы уплаты.
10. Возможность многократного самообложения предусмотрена п. 2 ст. 22 ФЗ № 131-ФЗ, где указано, что референдум может проводиться на всей территории муниципального образования. Поскольку к муниципальным образованиям, согласно этому же закону, отнесены муниципальные районы, городские округа, внутригородские образования и поселения, возможна ситуация, когда на референдуме муниципального района и одновременно на референдуме поселения, территориально входящего в данный район, будет принято решение о самообложении. В этом случае на одного и того же гражданина может быть возложена многократная обязанность уплаты сбора на решение вопросов местного значения.
Несмотря на возможность пополнения доходов бюджета за счет средств самообложения граждан, для всех типов муниципальных образований, на наш взгляд, более результативным будет являться референдум, проведенный в поселении. Как показывает практика, в муниципальных районах и городских округах населению значительно труднее прийти к согласию с органами власти по вопросам финансирования муниципальных нужд, нежели в поселении. Крупные муниципальные образования, как правило, обходятся другими источниками.
Кроме того, возможность многократного обложения вытекает из неустановленности источника уплаты сбора. Большинство граждан уплачивают средства самообложения с доходов, которые уже уменьшены на величину налогов (НДФЛ, налоги, уплачиваемые при специальных налоговых режимах); т.е. получается, что гражданин, являющийся налогоплательщиком налога на доходы физических лиц и других налогов и сборов, должен будет уплачивать и разовые платежи на местные цели из тех средств, которые уже явились объектом налогообложения. Следовательно, его доход после уплаты налога должен быть уменьшен еще и на сумму разовых платежей, однако тот факт, что данные платежи в настоящее время не подпадают под сферу действия НК, не распространяет на них действие общих принципов налогообложения и сборов, а, следовательно, данный вопрос остается открытым.
Без решения перечисленных проблем в ближайшей перспективе развитие самообложения граждан не представляется возможным. На наш взгляд, существенным стимулом для развития данного инстру-
мента в российских регионах может стать механизм софинансирования из вышестоящего бюджета, уже используемый отдельными субъектами РФ. Так, в Кировской области софинансирование самообложения производилось в 2009 г. из расчета 30 коп. на 1 руб. фактически собранных средств, а в 2013 г. эта сумма увеличилась до 1,5 руб. В Пермском крае, начиная с 2012 г., выделение трансфертов из краевого бюджета происходит в трехкратном размере к собранным населением средствам.
В Красноярском крае механизм прямого софинан-сирования самообложения не введен, однако подобный инструмент также используется. Наличие поступлений от самообложения граждан внесено в перечень критериев конкурсного отбора на получение двух видов субсидий — на развитие и модернизацию улично-дорожной сети городских округов и поселений и на благоустройство территории поселений3.
Субсидии предоставляются бюджетам муниципальных образований края в целях создания условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований края, эффективной реализации органами местного самоуправления полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями. Наличие самообложения является существенным критерием конкурсной оценки с удельным весом показателя 9—10%.
Если раньше краевая власть прозрачно намекала муниципалитетам о введении системы самообложения в муниципалитетах, то сегодня говорят о ней вполне конкретно. Так, уже с 2013 г. объем полученных отчислений от населения будет влиять на оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления, а для вертикали власти это весьма значимый показатель. От него зависит все текущее финансирование территории — низкие оценки краевой бюджет не стимулирует.
Таким образом, несмотря на отсутствие яркого положительного опыта введения самообложения в России, отказываться от данной практики нельзя. С развитием основных муниципальных институтов и местного самоуправления в целом роль указанных доходов муниципальных образований будет незначительно, но все-таки расти. На наш взгляд, в современных условиях муниципалитеты вряд ли существенно пополнят свою казну за счет средств самообложения граждан, однако эта система нужна и потому, что в ней заложен ключевой механизм местного самоуп-
равления — непосредственное участие граждан в решении проблем своего места проживания.
Литература
1. Беркутов А.А. Самообложение в прямых налоговых платежах крестьянства во второй половине 1920-х гг. // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 5—1.
2. Волков В.В. Средства самообложения граждан: перспективы взимания в современный условиях // Бюджет. 2011. № 5.
3. Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом // Российский юрид. жур. 2009. № 4.
4. Пыткин А.Н., Баландин Д.А. Развитие местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях Пермского края // Вестник Удмуртского университета. 2013. № 2—1.
5. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И., Петренко В.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: Учеб. пособие; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013.
6. Суглобов А.Е, Черкасова Ю.И. Межбюджетное регулирование: финансовая поддержка муниципальных образований // Проблемы теории и практики управления. 2009. № 1.
7. Суглобов А.Е., Слободчиков Д.Н. Экономическое содержание налогового потенциала в современных моделях экономического развития // Налоги и налогообложение. 2009. № 7.
8. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2009. № 1.
9. Суглобов А.Е., Слободчиков Д.Н. Налоговый потенциал в системе бюджетного регулирования: этапы развития и перспективы // Налоги и налогообложение. 2009. № 8.
10. Филатова И.И. Налоговые отношения в гражданском обществе // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 12.
3 Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований Красноярского края на развитие и модернизацию улично-дорожной сети городских округов, городских и сельских поселений и порядок представления отчетности об их использовании: постановление Правительства Красноярского края от 21 февраля 2011 г. № 89-п (в ред. от 10 января 2013 г. № 1-п); Постановление Правительства Красноярского края от 28 января 2011 г. № 52-п (ред. от 14 декабря 2012 г.) «Об утверждении Порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований Красноярского края для реализации проектов по благоустройству территорий поселений, городских округов, критериев отбора и порядка представления отчетности об их использовании».
