CC BY
52
ФЕНОМЕНЫ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
УДК 316.354.2 ББК 65.050.2
Е.А. Васильева
САКРАЛЬНОСТЬ И ПРОФЕССИОНАЛИЗМ СОВРЕМЕННОЙ БЮРОКРАТИИ
Рассматриваются вопросы сакрализации в системе государственной службы. Определено, что сакральность - это амбивалентное понятие, объединяющее нечто священное, запретное и опасное. В большинстве религий правитель рассматривается как лицо, получившее свыше право на осуществление властных полномочий. Деперсонификация государственного управления привела к переносу сакральных ожиданий на государственную службу, что способствовало трансформации ее социального статуса: с одной стороны, чиновники продолжают восприниматься как профессиональное сообщество, с другой - к ним предъявляются требования как к управляющей элите. В ходе административного реформирования были сформулированы принципы оценки эффективности российской государственной службы на основе концепции профессионализации. Это подразумевает дальнейшую десакрализацию их деятельности, нивелирование их властных полномочий, понижение их социального статуса. Однако служащие, оценивая себя как лиц, причастных особому знанию, оказывают активное противодействие с целью сохранения «статус кво». Таким образом, внедрение принципов профессионализма государственной службы парадоксальным образом приводит к усилению закрытости этого института и способствует распространению сакральности власти на всю государственную службу.
Ключевые слова:
административная реформа, бюрократия, власть, государственная служба, профессионализм, сакральность.
Васильева Е.А. Сакральность и профессионализм современной бюрократии // Общество. Среда. Развитие. - 2018, № 1. - С. 25-30. © Васильева Елена Александровна - доктор социологических наук, ведущий научный сотрудник, Академия наук Республики Саха (Якутия), Якутск; e-mail: [email protected]
Соотношение власти и управления является одной из традиционных теоретических проблем, приобретающих особое значение в области государственного управления в настоящее время, в условиях постиндустриального социального государства. Власть как легитимное, то есть признаваемое и поддерживаемое обществом, насилие является неотъемлемым атрибутом государства. Однако в последние годы именно объем властных полномочий бюрократии стал одной из актуальных научных проблем.
Начиная с 50-х гг. XX века, многие авторы, как зарубежные, так и отечественные, указывают, что бюрократия в настоящее время «приватизировала» власть, захватив несвойственные ей функции и полномочия, в первую очередь, присвоив свойственную власти сакральность. Традиционно сак-
ральность определяется как посвященное Богу, священное, святое, относящееся к религиозному культу, ритуалу. Активно используется также следующее определение: «нечто тайное, запретное, связанное с готовностью подчиниться, наделяемое нравственным совершенством (или, напротив, что достаточно часто встречается в современных ситуациях сакрализации власти, абсолютным нравственным несовершенством) и противопоставленное профанному» [18, с. 62-63].
Применительно к государственной власти правомерно использование обоих определений. Возможность и право осуществлять насильственное воздействие изначально рассматривалась как отражение Божественной воли, то есть носитель власти трактовался не как самостоятельный субъект, но как инструмент. Монарх
СО О
был «богоподобен», но не тождественен Богу. Интересно, что различия в религиозных концепциях практически не отображаются на представлениях о роли и статусе правителя.
В христианстве Бог - верховный монарх, передающий право осуществлять свою волю земному правителю и наказывающий того, чьи действия противоречат его замыслу. В православии правитель выполнял функцию посредника между Богом и подданными, защитника веры, гаранта справедливости и порядка, демонстрируя в ходе церемоний и обрядов гармонию светской и церковной властей [14, с. 112].
В исламе правитель может быть лишь «судьей и администратором, его власть является исполнительной, административной и юридической, но не законодательной» [7, с. 97]. Он является представителем Бога и пророка, обязан действовать в соответствии с Кораном и принципами справедливости, однако сам божеством не является.
В буддизме правитель отвечает за мирской порядок и обязан обеспечить благополучие, гарантирующее мирское спасение. Лама (духовный лидер) и правитель поддерживали отношения «наставник - покровитель» и были равнозначны [9, с. 138]. В тюркских традиционных верованиях обладание верховной властью было обусловлено получением правителем божественного дара (кут) [17, с. 139], дающего преимущество человеку, избранному божеством. Этот дар может быть отнят по воле божества, и в этом случае правитель лишается власти, свергается с престола и даже подвергается ритуальному убийству.
В синтоизме (Япония) священным защитником государства является Хатиман, который рассматривался как воплощение легендарного правителя Хомуда [4, с. 96]. В соответствии с этими верованиями, величие Японии заключается в особо тесной связи между правящей династией и божествами.
В конфуцианстве идеальный правитель - это благородный муж, который обладает всей совокупностью положительных качеств, включая необходимость соблюдения законности и порядка. Он обязан служить примером добродетели, получая взамен доверие народа и общественное признание, а его целью является способность исполнить долг служения обществу [13, с. 246-250]. Именно эту роль и выполняли сакральные китайские императоры, превратившись со временем из руководителей в символ и заложников ритуала.
Таким образом, в большинстве религий выстраивается своеобразная иерархия: Господь как творец видимого мира реализует свою волю посредством передачи ее особым людям - правителям, избранность которых подтверждена особыми качествами или прохождением специального обряда - инициации. В отличие от божественной власти, власть государя не абсолютна, а условна. Правитель, нарушающий волю божества, может быть лишен своих полномочий, а потому обязан либо регулярно подтверждать свою легитимность посредством выполнения определенных обрядов, либо получать подтверждение своих полномочий от религиозных авторитетов (высших иерархов), выступающих в качестве посредников между Богом и героем (правителем). В случае успешного подтверждения легитимности, правитель признается единственным легальным властным субъектом, и получает право в свою очередь делегировать властные полномочия аппарату - людям, оказывающим ему помощь в организации общественной жизни. Основная задача правителя и его аппарата - это перевод иррациональной божественной воли в рациональные человеческие законы [2, с. 22-24].
В Западной Европе в ходе исторического социального развития эта иерархия была подвергнута сомнению, а потом и реверсии. И. Кант, поставив мораль выше религиозных установок, резюмировал де-сакрализационные тенденции, имеющие начало в научных концепциях Возрождения и Нового времени, поставивших человека в центр мироздания и секуляризовавших жизнь.
Тем не менее, деление на сакральное и профанное в общественном сознании сохранилось. Профанное доступно, понятно и реально. Профанные (обыденные) действия выполняются в соответствии со здравым смыслом и в условиях конкурентной борьбы. Сакральное же, как отметил Э. Дюркгейм, напротив, обладает двумя характерными признаками: запретнос-тью и желанностью [11, с. 64]. Священные действия требуют общественного согласия, осуществляются только совместно, они деперсонализированы и не несут непосредственной личной выгоды, их обязательность и результативность обусловливают выживание всего социума [1, с. 137]. И в то же время, сакральность подразумевает опасность, то есть выполнение священнодействий несет шлейф неотвратимой ответственности - неправильно проведенный обряд не просто нерезультати-
вен, он вреден и может иметь последствия, обратные желаемым (грубо говоря, вместо желаемого дождя оскорбленное божество пошлет засуху). В области профанного действие - первопричина результата, а в области сакрального действие и его последствия тождественны. Было устранено только магическое сознание, то есть признание того, что определенные ритуальные действия могут изменить окружающий мир [6, с. 87]. Власть сохранила ореол сакральности, хотя постепенно значение инициализационных обрядов (коронация и т.п.) снижалось.
В настоящее время в демократических государствах функцию этих обрядов приняли на себя выборы, легитимизирующие передачу власти от одного правителя к другому, подтверждающие преемственность и единство общества. Сакрализация личности (героя-правителя, «мудрого старика») [8, с. 134]) заменилась сакрализацией государственной должности, что сопровождалось деперсонификацией власти и государства. Государственное управление стало восприниматься не как функция конкретного человека, получившего дар от божества, а как специфический вид деятельности, доступный людям, обладающим особыми знаниями и навыками. О.Ф. Лобазова утверждает, что «причина представлений о сакральности власти заключается в сущности власти, а точнее, в совокупных функциях власти... Власти приписываются возможности реализовать то, что полной реализации в принципе не подлежит» [10, с. 182].
Именно поэтому государственные служащие обрели в обществе неоднозначный и противоречивый статус. С одной стороны, они приняли на себя архетип власти, тесно связанный с мифологемой героя, включающей такие черты личности как стремление к справедливости, сверхчеловеческую силу, готовность оказывать помощь общине, лидерские качества. В связи с переносом государственно-властной сакральности на государственную службу, граждане начали предъявлять эти требования не только к политикам, но и к чиновникам. Чиновники трактуются как персо-нификаты государства, субъекты, которые в соответствии с концепцией социального государства могут и обязаны применять доступные властные полномочия для повышения качества жизни граждан.
Однако с другой стороны, и в научной среде, и в общественном мнении широкое признание получило сформулированное М. Вебером более столетия назад опреде-
ление бюрократии как профессионального сообщества. Содержание труда чиновников традиционно определяется как администрирование, то есть формализованная распорядительная деятельность. Служащие не определяются как лица, принимающие управленческие решения, они могут аккумулировать и представить информацию о сути проблемы, но не вправе самостоятельно разработать мероприятия по ее устранению. Соответственно, к чиновникам как к персоналу органов исполнительной власти предъявляются такие требования, как исполнительность, соответствие разработанным регламентам, владение профессиональными знаниями, навыками и умениями, но единого мнения относительно содержания этих знаний и умений в обществе нет.
Таким образом, если в общественном мнении требование профессионализма чиновников трактуется как наличие знаний и опыта в той области экономики, управление которой является задачей соответствующего органа исполнительной власти (в министерстве здравоохранения должны работать медики, в министерстве образования - учителя, в министерстве промышленности - инженеры и техники), то в самой государственной службе к профессиональным требованиям чаще относят знания и навыки в области управления. Так, в письме Минздравсоцразвития РФ «О рекомендациях по разработке Должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» от 10.08.2005 г. №3855-ВС к основным навыкам, необходимым чиновникам, относят:
- коммуникационные навыки;
- навыки организации рабочего времени и места;
- навыки управления персоналом;
- навыки эффективного менеджмента.
Чиновники воспринимаются и как
олицетворение государства (управленцы, владеющие сакральным знанием), и как наемные работники, призванные удовлетворять потребности граждан, все полномочия которых ограничиваются выполнением распоряжений вышестоящего руководства. Они имеют право на власть, более того, они обязаны использовать властное воздействие для достижения целей государственного управления, но одновременно они не должны использовать свои полномочия для принуждения, то есть не имеют права реализовывать имеющуюся у них власть.
о О
Анализ газетного корпуса русского языка (http://ruscorpora.ru/), проведенный методом корпусного контент-анализа (подробнее см. [12]) показывает, что в обществе отношение к властным полномочиям чиновников скорее отрицательное (см. таблицу 1). В корпусе сочетание слов «власть» и «бюрократия» встречается 96 раз, сочетание слов «чиновник» и «власть» - 650 раз.
Контекст совместного употребления концептов «власть» и «бюрократия» преимущественно отрицательный (88,5% высказываний). Концепты «власть» и «чиновник» также оцениваются в основном негативно (63,2% высказываний - отрицательные), хотя процент нейтральных оценок значительно выше (см. табл. 1).
По институциональному контексту анализируемые концепты подразделяются на четыре группы: политика, администрирование, население и коррупция, причем наибольшая доля высказываний расположена в контексте администрирования, что подтверждает распространенность традиционного веберовского определения государственной службы как института профессионального администрирования. Упоминание властных полномочий чиновников или бюрократии в контексте политики чаще упоминается в отрицательном значении, что также подтверждает доминирующее в обществе мнение о том, что государственные служащие не должны иметь доступ к властным полномочиям.
Итак, можно сделать вывод, что в настоящее время государственная служба как социальный институт находится в процессе трансформации. За последние 100 лет ее статус значительно изменился - в условиях десекуляризованного деперсонифици-рованного демократического государства чиновники приобрели статус основного субъекта государственного управления, что привело к целому ряду последствий. Во-первых, они получили возможность принимать общественно-важные решения, не получив одновременно соответствующую ответственность за результат этих решений. Во-вторых, ценности и нормы государственной службы распространились на весь институт социального управления. В-третьих, на этот институт были перенесены общественные ожидания, связанные с обеспечением справедливости и возмездия. И, наконец, в-четвертых, значительно усилился общественный запрос на прозрачность деятельности чиновников, встречающий явное противодействие со стороны всех акторов государственного управления.
В этих условиях оценка эффективности государственного управления сталкивается с проблемой определения критериев, используемых для ее проведения. В современной теории и практике управления в основном используются два основных подхода, которые можно определить как процессуальный и экономический.
Процессуальный подход акцентирует внимание не на результате деятельности, а
Таблица 1
Распределение упоминаний категорий «власть», «чиновник» и «бюрократия» по оценочному и институциональному контекстам
СО
о. О
Бюрократия-власть Чиновник-власть
Кол-во % Кол-во %
отрицательное 85 88,5 410 63,2
политика 23 24,0 125 19,3
администрирование 37 38,5 148 22,8
население 14 14,6 45 6,9
коррупция 11 11,5 92 14,2
нейтральное 10 10,4 197 30,4
политика 1 1,0 50 7,7
администрирование 8 8,3 125 19,3
население 1 1,0 16 2,5
коррупция - - 6 0,9
положительное 1 1,0 43 6,6
политика - - 9 1,4
администрирование 1 1,0 28 4,3
население - - 4 0,6
коррупция - - 2 0,3
Итого 96 100,0 650 100,0
на процессе достижения цели. Теория административного управления утверждает, что достижение цели любой деятельности возможно при условии соблюдения определенных процедур, призванных формализовать взаимодействие акторов. В сфере государственного управления процессуальный подход получил дополнительную поддержку в рамках теории бюрократии М. Вебера.
Экономический подход предлагает в качестве основного критерия экономическую результативность деятельности, то есть уровень получаемого в результате дохода. На основе этой парадигмы строились административные реформы в рамках концепции «Нового государственного менеджмента» (<^РМ»), основной целью которых являлось внедрение в административную практику органов исполнительной власти методов менеджмента, в том числе управление по целям, ориентация на удовлетворенность потребителей государственных услуг, внедрение маркетинговых практик.
Однако реализация реформы сопровождалась все нарастающей критикой, суть которой заключается в том, что экономическое целеполагание в государственном управлении, способствуя устранению некоторых негативных факторов, порождает целый ряд других проблем. Во-первых, из практики государственного управления устраняются морально-этические аспекты, заменяясь правилами ведения бизнеса. Во-вторых, служащие в этих условиях определяют цель своей деятельности как получение дохода, что приводит к устранению общественного блага из сферы их профессионального интереса. И, наконец, в-третьих, увеличивается число случаев фальсификации требуемых результатов по причине слабости или вовсе отсутствия внешнего контроля за деятельностью государственных органов.
В рамках отечественной административной реформы была предпринята попытка соединить оба подхода, используя процессуальный для организации взаимодействия внутри системы государственной службы, а экономический - для организации взаимодействия между служащими и гражданами. В результате возникла концепция профессионализация государственной службы [5; 16], в соответствии с которой именно профессионализм является сущностной характеристикой этого института. Оценивать его авторы концепции предлагают на основе компетентност-ного подхода, относя к важнейшим их них
культуроцентричность, личную эффективность и профессиональное развитие, а также клиентоцентризм [3, с. 126].
Мероприятия реформы, направленные на повышение профессионализма и эффективности государственной службы, можно считать достаточно успешными. Так, значительно вырос образовательный уровень чиновников, была сформирована соответствующая образовательная система по направлению «Государственное и муниципальное управление». Разработаны и утверждены административные регламенты оказания государственных услуг, этические кодексы поведения служащих, законодательно определен порядок работы органов исполнительной власти с обращениями граждан. Общественный запрос на обеспечение прозрачности и транспарентности государственного управления призваны удовлетворить общественные советы. Тем не менее, эффективность государственной службы остается неудовлетворительной, о чем свидетельствует внимание, уделяемое вопросам совершенствования государственного управления в прогнозных и стратегических документах.
Мы полагаем, что определяя критерии эффективности государственного управления необходимо учитывать не столько международную практику, сколько сущность этого института, его место в системе социума, а также функции акторов, действующих его в рамках. Акцент на профессионализме основан на принципе десакрализации государственного управления. Оно сводится к обычным трудовым навыкам, которые могут быть усвоены в процессе обучения. Однако наличие властных полномочий, неотъемлемых от государства, составляющих его сущность и основную функцию, придает этой деятельности особый характер. Решения, которые принимаются в системе государственной службы, обязательны для исполнения всеми гражданами государства, они оказывают непосредственное влияние на жизнь каждого человека, и выйти из-под их влияния, оставаясь в рамках данного государства, невозможно.
Таким образом, особый характер государственного управления оправдывает сакральный статус, свойственный самооценке чиновников. Большинство из них оценивают себя как лиц, облеченных особыми полномочиями и причастных особому, недоступному обычным гражданам, знанию. Именно этим объясняется то противодействие, которое встречают все попытки внедрить менеджерский подход,
о О
СО
ч
tu
Ci
О
партнерские отношения между государс- создание особых образовательных про-
твом и гражданским обществом. Нормы и грамм, формализация работы с обращени-
ценности государственной службы, обес- ями граждан и предоставления государст-
печивавшие ее эффективность в течение венных услуг приводит к дальнейшему
более чем четырех столетий, вступают «окукливанию» государственной службы,
в противоречие с новыми принципами, ее отстранению от общества, максималь-
а потому служащие стремятся изменить ной бюрократизации их деятельности,
содержание понятия профессионализма, снижению доверия к чиновникам и завер-
трактуя его как профессиональное испол- шается в итоге снижением легитимности
нение управленческих функций. В этом государственной службы. Следовательно,
случае сакральный характер государс- внедрение принципов профессионализма
твенного управления сохраняется, так как государственной службы, опирающееся
подчеркивается особый, тайный характер на принципы десакрализации государст-
знаний, получаемых в ходе повышения венного управления, парадоксальным об-
квалификации. разом приводит к усилению закрытости
Выделение специализированных учеб- этого института и способствует распро-
ных заведений, имеющих особое право на странению сакральности власти на всю
повышение квалификации чиновников, государственную службу.
Список литературы:
[1] Анурин В.Ф. Религия как фактор социальной интеграции // Социологические исследования. - 2013, № 1. - С. 135-146.
[2] Ачитаева Е.А. «Человек и сакральное» в процессах сакрализации, десакрализации и ресакрализа-ции // Грамота. - 2012, № 10 (65). - C. 22-24.
[3] Грызунова Г.В. О профессионализме государственных служащих: перспективы культуроцентрич-ности // Социологические исследования. - 2010, № 9. - С. 124-126.
[4] Дулина А.М. Герменевтика японского сакрального текста: на примере памятника XIV в. «Наставление глупым детям о Хатиман» («Хатиман гудо:кин») // Asiatica: труды по философии и культурологии Востока. - 2016, № 10. - С. 90-97.
[5] Зинченко Я.Г. Профессионализация государственной гражданской службы. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2011. - 136 с.
[6] Карадже Т.В. Эволюция сакрализации власти // Вестник РУДН, серия Политология. - 2014, № 1. -С. 86-95.
[7] Кожокин Е.М. Власть в исламской традиции // Свободная мысль. - 2012, № 3-4 (1632). - С. 94-105.
[8] Корепанов К.И., Гайфутдинов А.А. Социокультурные ситуации и архетипы // Ученые записки Аль-метьевского государственного нефтяного института. - 2014, № 12. - С. 78-85.
[9] Кузьмин С.Л. Концепция великоханской власти и теократическая государственность Монголии в ХХ веке // Научный диалог. - 2016, № 9 (57). - С. 136-148.
[10] Лобазова О.Ф. Сакральность власти в секулярном обществе: парадоксальность и закономерность явления // Новый взгляд: Международный научный вестник. - 2015, № 7. - С. 178-192.
[11] Мистика. Религия. Наука. Классики мирового религиоведения. Антология. / Пер. с англ., нем., фр. Сост. и общ. ред. А. Н. Красникова. - М.: Канон+, 1998. - 432 с.
[12] Рубцова М.В., Васильева Е.А. »Доверие»: концептуализация и операционализация понятия в корпусной лингвистике // Социологические исследования. - 2016, № 1. - С. 58-65.
[13] Северинюк В.М. Конфуций: концепция «благородной власти» // Материалы Афанасьевских чтений. Т. 1. - 2012, № 10. - С. 246-250.
[14] Скрипкина Е.В. Сакральность власти царя Алексея Михайловича: церемониальный и символический аспекты проблемы // Вестник Омской православной духовной семинарии. - 2016, № 1. -С. 108-113.
[15] Соколова А.Н. Сакральное в дискурсе антропологии абхазов и адыгов // Богослужебные практики и культовые искусства в полиэтническом регионе. Сборник материалов международной научной конференции, под ред. С.И. Хватовой. - Майкоп, Изд-во «Магарин Олег Григорьевич», 2016. -С. 662-673.
[16] Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - 122 с.
[17] Фукалов И.А. Влияние тенгрианства на сакральность власти у кочевников Центральной Азии в раннем средневековье // АНТРО. - 2014, № 2 (15). - С. 138-149.
[18] Шайнер Л. Секуляризация как социологическое понятие (по исследованиям западных социологов) // Социологические исследования. - 2008, № 8. - С. 62-67.
