CC BY
102
УДК 316.334.3 ББК 60.5
Е.А. Васильева
о
3 ю О
МОДЕРНИЗАЦИЯ БЮРОКРАТИИ: ОПЫТ КИТАЯ И РОССИИ
Рассматривается генезис государственной службы как социального института в Китае, а также административные реформы, проводившиеся в XX веке. Выявлены ценности и нормы, на которых основывается бюрократия: патернализм, закрытость, профессиональный критерий доступа к должности, строгая формальная иерархия, подкрепляемая требованием безусловной лояльности. Российская государственная служба опирается на ту же ценностно-нормативную базу, характерную для монархии. Как социальный институт, она демонстрирует гибкость к воздействию на формальную структуру и устойчивость к воздействию на нормативную структуру. Административная реформа, опирающаяся только на изменение структуры и функционала органов исполнительной власти, не приводит к повышению эффективности государственного управления, которой можно достичь только путем изменения принципов организации взаимодействия чиновников, стимулирования их ответственности и инициативности.
Ключевые слова:
административная реформа, бюрократия, государственная служба, государственное управление, социальный институт, ценности.
Бюрократия - один из тех терминов, которые вызывают в обществе негативные ассоциации. Сейчас можно выделить три его основных значения: во-первых, это аппарат управления, совокупность чиновников, чаще всего именно работники органов исполнительной власти (узкобытовое определение); во-вторых, это система управления, опирающаяся на четкое и профессиональное выполнение норм и правил, позволяющее существенно повысить эффективность работы организации (определение М. Вебера); и в-третьих, это способ взаимодействия в системе управления, подразумевающий чрезмерную формализацию и усложнение коммуникаций. Соединяя первое и третье значения, мы получаем типичный образ бюрократа: работник государственного органа, взаимодействующий с обществом на принципах формализации и патернализма, чванливый, заносчивый, коррумпированный, использующий власть в личных интересах. Однако второе значение кардинально меняет сложившийся образ - перед нами возникает профессиональный управленец, осуществляющий взаимодействие с управляемой подсистемой на принципах беспристрастности и прозрачности, обладающий значительным объемом знаний, умений и навыков, которые он применяет для решения сложных и жизненно важных вопросов общественной жизни.
К сожалению, приходится констатировать, что веберовское значение термина «бюрократия», широко распространенное в научной литературе, не получило столь же широкого распространения в общественном сознании. Интересно при этом, что за-
крепившееся в российских нормативных правовых актах определение термина «государственная служба» четко коррелирует именно с бюрократией в трактовке М. Ве-бера. Однако фактически государственная служба представляет собой более сложный феномен. Это не только профессиональная прослойка или способ организации взаимодействия общества и государственных органов. Это также и социальный институт, то есть совокупность исторически закрепившихся норм, правил и ролей, организующих взаимодействие акторов в сфере государственного управления, то есть государственная служба объединяет все значения термина бюрократия.
Государственная служба, как и бюрократия, существует в государствах всех видов и при всех типах политических режимов. Характерно, что и недостатки этого института едины для всех государственных образований. К ним, как правило, относятся закрытость, склонность к чрезмерной формализации управленческого процесса, обезличенность управления, которая приводит к размыванию ответственности, а также патрон-клиентские отношения, которые нивелируют требование профессионализма и приводят к увеличению числа синекур (рабочих мест, функциональная значимость которых минимальна, а статус необоснованно высок). Разница заключается в методах, с помощью которых государство старается исправить эти недостатки. В связи с проводимой в Российской Федерации административной реформой, целью которой является повышение эффективности государственного управления, представляется интересным китайс-
кий опыт модернизации государственной службы.
По мнению синологов, китайская бюрократия возникла в III в. до н. э. и окончательно оформилась к периоду Тян (618907 гг. н.э.) под значительным влиянием конфуцианства. Основной идеей конфуцианства является верность долгу - в первую очередь перед родителями, затем перед государством: «Благородный человек знает долг, а низкий человек знает выгоду» [6, с. 33]. Государство в данном случае трактовалось как население, проживающее на определенной территории. Несмотря на то, что сакральность монарха в Китае была доведена до предела (правитель именовался Сыном Неба, то есть в самом прямом смысле божеством), конфуцианство предусматривало возможность хороших и плохих правителей. Соответственно долг государству рассматривался как обязанность действовать в интересах процветания страны, даже если для этого необходимо было противодействовать мнению и приказаниям государя. Чиновничество выполняло функцию скрепления государства в эпохи многочисленных дворцовых переворотов, выступало хранителем ритуалов и церемониала, которые, по мнению Конфуция, «...нужны для того, чтобы возвышать справедливость (добродетель), чтобы они отражались в поступках людей...» [5, с. 117]. Укрепилось положение бюрократии стремлением правителей понизить статус родовой аристократии, которая зачастую становилась источником междоусобиц. Как отмечает С.Б. Лугвин, «правители царств сделали ставку на служилое сословие - ши, которое включало в себя образованных китайцев - специалистов в области государственного управления, происходящих из незнатных семей и нанимавшихся за определенную плату к сильным мира сего» [8, с. 91]. Это определило требования к бюрократии и принципы ее формирования.
Во-первых, это было требование учености, то есть образования, что включало в себя знание девяти важнейших конфуцианских канонов («Четырехкнижие» и «Пятикнижие»). Поступить на государственную службу мог только тот, кто сдал государственные экзамены, на которых проверялось знание этих канонов, а также способность соискателя толковать учение Конфуция и владение им письменной культурой. Экзамены проводились в четыре этапа, каждый имел право участвовать в них независимо от происхождения и материального положения. На последнем
этапе судьей выступал император лично, и успешно сдавшие этот экзамен получали высшие государственные должности.
Второе требование - почтительность, оцениваемая по степени владения ритуалом и соблюдения церемоний. Система предписаний в Китае была разработана детальнейшим образом, суть церемоний зачастую скрывалась за их формой. Формализм доходил до абсурда, особенно в Китае позднего периода. Так, например, требование соблюдения траура после смерти родителей в течение трех лет могло привести к разорению семьи, так как на время траура чиновник должен был оставить службу. Также чрезвычайно обременительными и коррупциогенными были предписания, связанные с системой взаимных благодарностей и подарков по различным поводам - свадьбам, крестинам, назначению на должность и т.п.
В-третьих, это иерархия, которая пронизывала все общество средневекового Китая. Взаимоотношения между членами сообщества определялись статусом главы семейства на должностной лестнице и его положением в собственной семье, то есть пересекались иерархии должностная и семейная, причем семейная иерархия имела приоритет. Младший брат мог занимать более высокую должность, но в семье обязан был оказывать повиновение старшему брату. Этот же статус сохранялся и между их потомством. Со временем это приводило к крайне запутанным межличностным связям. Именно поэтому было принято правило, согласно которому чиновники не назначались в те провинции, уроженцами которых они являлись [74]. Статус подтверждался внешним видом - определенные виды одежды, предметов обихода (например, зонты или повозки) и ткани были разрешены только чиновникам, замещающим должности известного уровня.
Четвертым принципом китайской бюрократии являлся патернализм. Конфуцианство рассматривало государство как семью, отец в которой -император, а подданные - дети. Император стоит выше законов, он правит по внушению высших сил, Неба, а чиновники - на основе законов, которые создаются императором как указание для нижестоящих, не способных самостоятельно узнать высшую волю. В то же время чиновник должен относиться к населению, как старший в семье к младшим, то есть оказывать им покровительство и обеспечивать справедливость, как наказания, так и вознаграждения. Между собой чиновники также находились в
псевдородственных отношениях. Как отмечает В.М. Рыбаков: «Бюрократия была огромным коллективом пусть не кровных родственников, но своего рода свойственников (чужих людей, которых объединил в семью смысл, суть и ритуал брака) - людей, соединенных в квазисемейное единство вступлением в службе и ее сетью и ритуалами» [10, с. 40]. Патернализм государственного управления подразумевал необходимость насильственного воздействия, так как старшие обязаны любыми методами поддерживать порядок, централизацию и строгий контроль. Он же обусловливал низкий размер жалованья чиновников, так как подразумевалась обязанность населения поддерживать их существование - как старших родственников в семье.
В ходе институционализации закрепились следующие функции китайской государственной службы: охрана порядка, сохранение ритуалов и церемоний, самовоспроизводство как гарантия порядка посредством экзаменов и отбора лучших, а также самоорганизация посредством иерархии и патернализма. Именно эти функции обеспечили существование китайской бюрократии до начала XX века в практически неизменном виде «несмотря на периодически сотрясающие его кризисы, внешние завоевания, крестьянские восстания и т. п.» [8, с. 94]. И даже потрясения XX века не уничтожили выживавший в течение тысячелетия институт.
Антимонархическая революция в Китае произошла в 1911-1913 годах. После отречения императора Пу И от престола, была установлена военная диктатура (эра милитаристов), сменившаяся после японской оккупации и крестьянской войны победой Коммунистической партии Китая (КПК), одной из целей которой была «борьба против... бюрократического капитала» [9, с. 477]. В 1951-1953 гг. Мао Цзэдун и его сторонники провели чистку партии, исключая своих противников в том числе как «обюрократившиеся» элементы. Тем не менее слой кадровых партийных работников (ганьбу), совмещавших партийные и административные функции, неуклонно рос. В результате «большого скачка» влияние госаппарата значительно расширилось, и партийная бюрократия получила полномочия, которые даже превосходили полномочия имперской. КПК превратилась в корпорацию ганьбу, основной целью которой было сохранение привилегий и статуса элиты. Культурная революция была попыткой изменить сложившееся положение,
заменить бюрократизированный аппарат новыми кадрами, но смерть Мао Цзэдуна привела к отмене проводившихся репрессий и реабилитации почти трех миллионов ганьбу. Реформы, начавшиеся в 1978 г., способствовали формированию новой системы государственного управления, предусматривавшей сокращение как численности аппарата государственного управления, так и их влияние на экономику.
Как показывают исследования современного Китая, система бюрократии в нем в значительной степени сохраняет черты имперской. Чиновники-профессионалы, поиск которых велся по всей стране, подтверждавшие свою квалификацию посредством публичных экзаменов, относившиеся к подчиненным и к населению как к младшим членам семьи, подчиняющиеся вышестоящим «без колебаний, сомнений и пререканий», превратились в ганьбу - руководящие кадры среднего и высшего звена партийных и государственных учреждений, общественных организаций. Сейчас формирование этого социального слоя также производится по принципу профессионализма. Широко распространен патернализм, где на смену отцу-императору пришла мать-партия. Исключительная лояльность ганьбу партийному руководству гарантируется тем, что вступление в партию является одной из гарантий получения высокой должности. Возвращение к традиционной бюрократии подтверждается и призывом Цзян Цзэминя «создавать свой внутренний мир аналогичным предложенному древним мудрецом способом» [3, с. 311].
Таким образом, можно констатировать, что китайская государственная служба продемонстрировала характерную для социального института способность к выживанию в экстремальных условиях внешней среды. Нормы, ценности и правила поведения чиновников, такие как патернализм, закрытость, профессиональный критерий доступа к должности, строгая формальная иерархия, подкрепляемая требованием безусловной лояльности, остались основой функционирования органов государственной власти. В то же время китайская бюрократия продемонстрировала определенную степень гибкости к изменению идеологической основы государства. Так, были изменены критерии профессионализма, модернизирован порядок доступа к государственной службе, изменена функциональная структура органов государственной власти, то есть то, что очевидно устарело и затрудняло функционирование
государства в новых условиях. Закрытость Китайской Народной Республики способствовала сохранению сути государственной службы при изменении ее формы.
Анализируя трансформацию института государственной службы в Российской Федерации в XX веке, можно отметить те же тенденции. В Российской империи основными ценностями чиновничества были усердие, верность, хранение служебной тайны, беспристрастие и уважение к начальству [2, с. 413-419], к которым добавлялись формализм и рутина как принцип организации работы.
В течение XX века форма создания органов государственной власти дважды изменилась кардинально: после революции 1917 г. и после реформ 1990-х годов. Постреволюционные изменения привели к формальному устранению всей системы государственного управления и попытке построения государства прямой демократии (советы). Впоследствии эта система была признана неэффективной, и произошло частичное восстановление системы централизованных иерархизированных органов государственной власти, которая получила двухуровневый формат: политическое руководство осуществлялось партийными органами, а административное управление - органами исполнительной власти. После демонтажа социалистической системы двухуровневая организация государственного управления сохранилась, но место партии заняли федеральные органы государственной власти, которым были переданы функции политического управления, а административное управление было сконцентрировано на уровне субъектов РФ.
Тем не менее в начале XXI века опросы общественного мнения, например, исследование, проведенное РАНХиГС [11, с. 3135] в 2012 г., показывают, что основными ценностями института государственной службы являются стабильность, статус и карьера. М.Ю. Корнеева определила в качестве ценностей государственной службы лояльность, профессионализм, исполнительность и неформальное общение [7, с. 142-147]. Е.Ю. Акимова в качестве ключевых профессиональных ценностей называет исполнительность, дисциплину, стрессоустойчивость и обучаемость, аккуратность и деловую грамотность [1]. Таким образом, можно констатировать, что ценности, нормы и роли чиновничества не претерпели существенных изменений: это по-прежнему лояльность руководству, иерархичность, профессионализм и статус.
Однако сейчас общество предъявляет к государственному аппарату совсем иные требования. Основная функция современного социального государства - обеспечение высокого качества жизни граждан государства независимо от их материального или социального положения, в условиях постоянно нарастающих рисков - заключается, по мнению большинства западных авторов, в оказании государственных услуг с целью удовлетворения запросов граждан, которые выступают как потребители этих услуг. Внедрение новых принципов государственного управления требует новых компетенций чиновников. Как правило, речь идет о таких навыках, как управление персоналом, управление проектами, стратегический менеджмент, владение современными информационными технологиями. Новые профессиональные компетенции в свою очередь нуждаются в формировании новых ценностных установок, таких как:
- инициативность - стремление и готовность разрабатывать новые методы организации управленческого процесса;
- ответственность - готовность отвечать за последствия своих решений;
- честность - трактуется как верность принятым на себя обязательствам и принципам, искренность, то есть отсутствие противоречий между словами и действиями;
- активная гражданская позиция -стремление участвовать в общественной жизни с целью реализации общественных ценностей и интересов.
К сожалению, государственная служба как социальный институт проявляет такие черты, как устойчивость к внешнему воздействию на ее нормы, ценности, правила и роли; и гибкость при воздействии на форму организации системы органов государственной власти. Она очень неохотно реагирует на реформирование извне: в Китайской Народной Республике возврат к имперским принципам функционирования бюрократии был одобрен официально, в Российской Федерации - опосредованно, через легитимацию образцов поведения из истории Российской империи (К.В. Нессельроде, М.М. Сперанский, В.К. Плеве, П.А. Столыпин и др.). Модернизация структуры органов исполнительной власти не приводит к устранению негативных характеристик бюрократии, так как не воздействует на ее сущностную структуру. В условиях даже революционных изменений бюрократия приспосабливается, декларируя принятие новых принципов, но
фактически действует привычным способом. При этом одновременно происходит бюрократизация новой элиты, она входит в институциональное поле государственной службы и интериоризирует ее ценности и нормы.
Итак, при планировании административных реформ следует обратить внимание на формирование ценностно-мо-тивационных установок государственных служащих. До тех пор пока под модернизацией понимается совершенствование структуры и функционала органов испол-
нительной власти (построение вертикали власти или передача федеральных полномочий на уровень субъектов Федерации и в органы местного самоуправления) без изменения принципов организации взаимодействия чиновников, стимулирования их ответственности и инициативности, институт государственной службы будет сохранять те нормы, которые закрепились в ходе институционализации и не отвечают потребностям государственного управления в условиях глобального социального государства.
Список литературы:
[1] Акимова Е.Ю. Проблема определения критериев оценки профессиональных и личностных особенностей государственных служащих // Актуальные вопросы государственной службы: Материалы круглого стола (25 октября 2012 года). Рыбинский филиал РАНХиГС. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://xn----8sbbkwclxdxfjh7cye.xn--p1ai/?page_id=1314 (18.05.2013)
[2] Брокгауз Д.А., Ефрон И.А. Новый энциклопедический словарь. Т. 14. - СПб: типогр. акционерного общества «Брокгауз-Ефрон», 1913. - С. 413-419.
[3] Виноградов А.В. Китайская модель модернизации. Поиски новой идентичности. - М.: НОФМО, 2008. - 363 с.
[4] Грей Дж. Г. История Древнего Китая. - М.: Центрполиграф, 2006. - 605 с.
[5] Конфуций. Жизнь. Учение. Мысли. Изречения. Афоризмы. - Минск: Современное слово. 1998. -379 с.
[6] Конфуций. Суждения и беседы. Лунь Юй. - СПб: Издательский дом «Кристалл», 2001. - 188 с.
[7] Корнеева М.Ю. Социологическая диагностика системы ценностей государственных и муниципальных служащих методом сократического диалога // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 7, Философия. - 2011, № 1 (3). - С. 142-147.
[8] Лугвин С.Б. Китайская государственная бюрократия как результат трансформационных процессов древнекитайского общества // Вестник ГГТУ им. П.О. Сухого. - 2000, № 3. - С. 89-95.
[9] Непомнин О.Е. История Китая. XX век. - М.: Институт востоковедения РАН, Крафт+, 2011. - 736 с.
[10] Рыбаков В.М. Китайская бюрократия периода Тан (618-907 гг.) по материалам исторических и юридических источников: автореф. дис.....д-ра ист. наук. - СПб., 2009. - 43 с.
[11] Социологический анализ проблемы мотивации труда государственных служащих // Государственная служба. - 2013, № 1.- С. 31-35.
О
3 ю О
