CC BY
125
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 316.334.3 Е. А. Васильева
ЛЕГИТИМНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ:
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Государственная служба представляет собой основной субъект государственного управления и анализируется в рамках социологии как социальный институт. Легитимность социального института - признание обществом составляющих этот институт норм и ценностей, доверие к социальным ролям, которые формируются этими нормами, гарантирует их авторитет при взаимодействии людей. Государственная служба в ходе своей институционализации опиралась на групповую сакральность, основанную на героическом мифе. Ее легитимность обеспечивалась властными полномочиями и переводила властные отношения из плоскости взаимоотношений личности и общества в плоскость одностороннего воздействия одной группы людей на другую. Сакральный характер этого института сформировал такие его нормы, как закрытость, патернализм, склонность к формализации, обезличенность и размывание ответственности. В настоящее время легитимность государственной службы подвергается сомнению, что является следствием десакрализации этого института в общественном сознании и негативном позиционировании чиновников в СМИ и риторике политиков. Повышение эффективности государственного управления возможно только в условиях ее легитимизации - приведения норм, ценностей и ролей государственной службы в соответствие с общественными идеалами и ожиданиями, для чего необходимо деинституционализировать его сакральную составляющую.
Ключевые слова: государственная служба, социальный институт, сакральность, легитимность, власть, миф, эффективность государственного управления, социальные нормы, доверие, бюрократия.
E. A. Vasilieva
The Legitimacy of the Public Service: a Sociological Analysis
The public service is the main actor of the public administration. In sociology this phenomenon is analyzed as a social institution. The legitimacy of the social institution represents as an acceptance by the society of the institution's norms and values, trust to the social roles, which are formed by these norms. The trust ensures its authority in the interaction of persons. During institutionalization public service relies on group's sacredness, which is based on the heroic myth. The legitimacy of state service was based on full powers. It had translated the emphasis from the relations of personality and society to the unilateral influence of the one group of people to another. The sacral nature of this institute has formed its norms such as insularity, paternalism, formalization, impersonality and blurring of responsibility. Now the legitimacy of public service is questioned because of its desacralization in the public consciousness and negative positioning of this institute in the media and rhetoric of politicians. The increase of efficiency of public administration is possible only in the conditions of its legitimization: the norms, values and roles of public service have to be aligned to the society's ideals and expectations. The sacral component of public service has to be deinstitutionalized.
Key words: the state service, social institution, sacredness, legitimacy, authority, myth, efficiency of public administration.
ВАСИЛЬЕВА Елена Александровна - к. социол. н., в. н. с. Центра социальных проблем труда АН РС (Я). E-mail: [email protected]
VASILIEVA Elena Aleksandrovna - Candidate of Sociological Sciences, Leading Scientific Researcher of the Centre of Social Problems of Work of the Academy of Sciences of the Republic of Sakha (Yakutia).
E-mail: [email protected]
Введение
Повышение эффективности государственного управления является одной из ключевых задач обеспечения социально-экономического развития Российской Федерации. Основным субъектом государственного управления в настоящее время является государственная гражданская служба, деятельность которой анализируется методами юриспруденции, политологии, философии и социологии. В рамках социологической методологии государственная служба рассматривается чаще всего как социальный институт, то есть нормы, правила и роли, исторически закрепившиеся в сфере государственного управления. Этот институт имеет в своем распоряжении значительный объем материальных, идеологических и социально-принудительных ресурсов, обеспечивающих особую роль и статус работников органов государственной власти и местного самоуправления. В то же время вопрос о легитимности государственной службы как социального института в литературе не рассматривается.
Целью данной работы является анализ легитимности государственной службы как социального института в рамках социологической методологии.
Легитимность социального института: перспективы анализа
Понятие легитимности в строго юридическом смысле определяется как «положительное отношение жителей страны, больших групп, общественного мнения (в т. ч. и зарубежного) к действующим в конкретном государстве институтам власти, признание их правомерности» [1]. В социологии более распространено определение легитимности, разработанное М. Вебером. Для него легитимность - это внутреннее обоснование права государства на осуществление насилия как основы господства. Он определил три идеальных типа легитимности: традиционное господство (авторитет традиции), харизматическое (авторитет личности) и легальное (авторитет закона) [2]. При этом Вебер подчеркивал, что наиболее прочной является власть, основанная на праве, т. е. на положении, полномочиях, обычаях и традициях, закрепленных контролем над ресурсами [2]. Именно введение Вебером легальности в определение легитимности существенно запутало трактовку этого понятия - если возможна легальная легитимность, то не свидетельствует ли наличие законодательно закрепленных норм о легитимности явления?
П. Бергер и Т. Лукман считают, что легитимация, т. е. принятие обществом норм и обычаев, составляющих институт, как необходимых и естественных условий его существования является непременным условием существования института [3]. Они отмечают, что дивиантные группы, относящиеся скептически к нормам, определяющим институт (символический
универсум), при определенных условиях могут деинституционализировать этот универсум. Таким образом, человек (поддерживаемые им нормы, традиции и правила) и общественные институты находятся в диалектической связи. Институты взаимодействуют между собой и с людьми и изменяются в соответствии с этими взаимодействиями.
Следовательно, легитимность социального института подразумевает признание обществом составляющих этот институт норм и ценностей, доверие к социальным ролям, которые формируются этими нормами, и гарантирует их авторитет при взаимодействии людей. Правовое закрепление не гарантирует легитимность норм, но способствует усилению воздействия института и закреплению его в общественной структуре, а эффективность социального института (если определять ее как способность института оказывать влияние на взаимоотношения людей в течение возможно более долгого времени) зависит именно от его легитимности.
Сакральные основания легитимности государственной службы
Легитимность государственной службы, то есть признание обществом ее права осуществлять властные полномочия основывается на легитимности государства, персонификацией которого являются чиновники. Легитимность государственной власти, в свою очередь, основывается на ее сакральном статусе - начиная с Древней Греции и до настоящего времени все исследователи властных отношений в обществе отмечали особый, священный характер властных взаимоотношений.
Платон в диалоге «Государство» утверждает: «...в каждом государстве силу имеет тот, кто у власти... Устанавливает же законы всякая власть в свою пользу.» [4]. В его идеальном государстве правители приравнены пастухам, т. е. за ними признается самостоятельность мышления и право единоличного принятия решений, в отличие от других жителей государства. При этом правителями становятся не в результате некоего решения общества, а в итоге соответствующего воспитания на протяжении всей жизни, т. е. правители воспитываются в осознании своей избранности.
Столетиями позже Н. Макиавелли в своем труде «Государь» указывал, что новому государю трудно удержать власть, так как она не подкреплена обычаями и привычкой подданных к подчинению: «. наследному государю, чьи подданные успели сжиться с правящим домом, гораздо легче удержать власть, нежели новому, ибо для этого ему достаточно не преступать обычая предков и впоследствии без поспешности применяться к новым обстоятельствам. При таком образе действий даже посредственный правитель не утратит власти, если только не будет свергнут особо могущественной
и грозной силой, но и в этом случае он отвоюет власть при первой же неудаче завоевателя» [5, с. 247-248].
Т. Гоббс утверждал, что государство является «искусственным человеком», власть в котором представляет собой искусственную душу, то есть, в соответствии с представлениями средневековья, источник этой искусственной жизни [6, с. 8].
Сакрализация власти понимается как подчинение индивида, народа или государства воле одного человека, основанное на вере этого народа в то, что правитель является законным носителем своих полномочий и прав в силу того, что представляет некие высшие трансцендентальные силы, дающие ему эти права. Сакральная власть имеет, как минимум, два базовых элемента. Первым элементом сакральной власти можно считать тайное, сокровенное знание, доступное не всем, вызывающее благоговейный страх. Второй элемент - это определенная «харизма» конкретного человека [7].
По нашему мнению, приведенное определение можно дополнить понятием групповой сакрализации, когда власть «осеняет» своим воздействием не одного человека, а группу людей, при этом происходит деперсонализация властного субъекта, то есть носитель властных полномочий уже не воспринимается как отдельная личность. Процесс деперсонализации характеризуется двумя признаками: размывание ответственности и нивелирование второго базового элемента - харизмы. В этом случае уже не человек своими особыми, выдающимися качествами подтверждает свое право на обладание властью, а факт обладания властью выделяет человека из ряда себе подобных. Более того, групповая сакрализация переводит властные отношения из плоскости взаимоотношений личности и общества в плоскость одностороннего воздействия одной группы людей на другую.
Таким образом, групповая сакрализация власти приводит к нивелированию личного авторитета как основы власти. При этом возрастает роль права как основы легитимности власти и обеспечения ее преемственности. В приложении к понятию «сакральный» право приобретает характеристики мифологии, под которой мы будем понимать часть массового и индивидуального сознания, формирующую мироощущение, психологические и идеологические установки.
В современной науке выделяют 7 основных типов мифов:
1. Этиологические мифы, объясняющие появление различных природных и культурных особенностей и социальных объектов.
2. Космогонические мифы повествуют о происхождении космоса в целом и его частей, связанных в единой системе.
3. Близнечные мифы о чудесных существах (часто близнецах), рассматриваемых в качестве культурных героев.
4. Тотемические мифы о фантастическом сверхъестественном родстве между определённой группой людей и видами животных и растений (реже - явлениями природы или неодушевлёнными предметами).
5. Календарные мифы отражают сезонный цикл.
6. Героические мифы о жизненном цикле героев, одаренных сверхчеловеческими способностями.
7. Эсхатологические мифы, повествующие об уничтожении мира [8].
Власть чаще всего является предметом антропогенных космогонических мифов и героических мифов. В космогонических мифах прародитель выступает как лицо, наделенное властными полномочиями в отношении не только собственных потомков, но и по отношению к природе, то есть власть рассматривается как личностная характеристика субъекта. Он правитель, поэтому свят. Напротив, в героических мифах власть является призом, результатом прохождения испытаний, то есть субъект приобретает особые качества в результате приобретения властных полномочий. Он свят, поэтому обладает властными полномочиями. На этом тезисе основывается сакрализация всей правящей семьи. Имеется и смешанный вариант - блуждающий миф о потерянном потомке, когда герой обладает властными полномочиями по праву рождения, но в результате тех или иных событий (как правило, трагических и связанных со злой волей противника) вынужден доказывать свое право в ходе испытаний.
По нашему мнению, первый вариант является отражением древнейших представлений о власти, когда властные отношения рассматривались исключительно с точки зрения авторитета и насилия, то есть власть являлась личной характеристикой людей, обладающих определенными выдающимися качествами (физическими либо умственными), эгрегирующими их из общества. Второй вариант возникает как результат социального развития, после сакрализации власти, когда власть осознается как «дар богов» и отделяется от субъекта-носителя. Для овладения властью необходимо пройти определенную инициацию, испытание, доказать свое право на обладание ею, причем эти испытания могут носить характер как физический, так и интеллектуальный, то есть необходимо показать знания, недоступные рядовым членам сообщества. В XIX в. инициация была преобразована в выборный процесс. Третий вариант - переходный. В этом случае принцип безусловной передачи власти по праву рождения еще не оспаривается, но уже рассматривается возможность ее насильственного захвата. В реальной истории
каждая новая династия была вынуждена подтверждать свое право на власть посредством либо соотнесения с предыдущей династией (многочисленные самозванцы, апеллирующие к авторитету прежней династии), либо прохождением инициации (например, коронация Наполеона).
Таким образом, в настоящее время действуют два основных мифа, обосновывающих властные полномочия: власть как врожденное свойство личности (космогонический миф) и власть как приобретенное качество, сакрализирующее личность (героический миф). В течение XX в. первый миф постоянно подвергался сомнению, тем самым производилась деинституционализация харизматичной власти. Даже революционные деятели предпочитали подтверждать свое право на легитимное насилие через апелляцию к мнению большинства (выбор народа), что можно обосновать в том числе и как результат героизации бунтарства. После утверждения выборов как единственной законной основы передачи власти, второй миф приобрел исключительное значение.
Процесс институционализации групповой сакраль-ности власти можно представить следующим образом.
1. Власть сакрализирует ее носителя.
2. Носитель власти деперсонализирован, то есть является выразителем не своей воли, а некоей «воли большинства».
3. Властная группа, сознавая свою малую численность и непрочность своих прав на управленческое воздействие, старается закрепить ее, ограничивая возможность доступа к властным полномочиям.
4. Ответственность размывается, так как каждый из членов властной группы старается закрепиться, перекладывая ответственность за конечный результат на всю группу в целом, принимая на себя только права на осуществление властных полномочий.
5. В итоге каждый член властной группы воспринимается как лицо, обладающее сакральным ореолом, то есть имеющее право на нарушение табу, общеобязательных для остального общества. При этом вхождение во властную группу автоматически, вне связи с личными качествами претендента, подтверждает его право на осуществление властных полномочий.
6. Властная группа еще сильнее замыкается, возникают знаки отличия, подтверждающие принадлежность к группе, особые ритуалы, сопровождающие вхождение в круг избранных.
7. Властная группа начинает противопоставлять себя остальному обществу, «закукливается» и начинает апеллировать к первому властному мифу (то есть члены властной группы начинают требовать к себе отношения как к членам королевской семьи и пытаются распространить свою исключительность на свою семью).
Таким образом, можно констатировать, что
космогонический миф, будучи первичным, сохраняет свое влияние, он по-прежнему является основой института государства. Героический миф, исторически противостоявший космогоническому, внешне преобладает при легитимации властных групп, но, тем не менее, продолжает оставаться основой только для захвата власти, а не для ее удержания. XX век характеризуется постоянной и очень быстрой сменой властных групп, причем часто насильственным образом, однако при этом удержать эту власть более-менее продолжительное время смогли только те группы, которые смогли успешно обратиться к космогоническому мифу как основе своей власти. Например, партия большевиков, насильственно захватив власть в 1917 г., затратила значительные усилия для создания собственной мифологии, подтверждающей ее права как выразителя воли большинства и в то же время апеллирующей к архетипам народного героя и общественного собрания как прототипам партии.
Кризис легитимности государственной службы и эффективность государственного управления
Государственная служба легитимизирует свои нормы, ценности и роли, основываясь на групповой сакральности. Именно этим обусловлено то, что основными нормами государственной службы как социального института сейчас являются закрытость, патернализм, склонность к формализации, обезличенность и размывание ответственности. Однако в настоящее время можно констатировать, что государственная служба испытывает кризис легитимности. Доверие к органам государственной власти, признание права чиновников на властные полномочия постоянно подвергаются в обществе сомнению. Так, согласно Докладу Министерства регионального развития РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2012 года», сводная оценка населением деятельности органов исполнительной власти составила 36,4 % [9]. С 2009 г. (начала ведения мониторинга) этот показатель увеличился на 1,8 процентных пункта, но, тем не менее, остается неудовлетворительным. Это объясняется двумя основными тенденциями.
Во-первых, в течение всего XX в. предпринимались попытки десакрализовать государство, лишить его этого исключительного права на властные полномочия. Во второй половине XX века эта тенденция приобрела лавинный характер. После двух мировых войн, значительного количества революций, а также после привлечения к политическому процессу техник и методов маркетинга демократия перестала восприниматься как гарантия справедливости. К. Крауч в своей работе «Постдемократия» констатирует: «Хотя никто из участников политического
процесса не собирается отказываться от модели коммуникации, позаимствованной из рекламной индустрии, выявление отдельных примеров ее использования равнозначно обвинениям в нечистоплотности. Соответственно, политики приобретают репутацию людей, абсолютно не заслуживающих доверия в силу самой своей личности» [10, с. 45]. А Ю. Хабермас отмечал: «Хотя суверенитет и монополия на власть, принадлежащая государству, формально остались без изменения, растущие взаимозависимости в сфере мировой политики ставят под сомнение предположение о том, что национальная политика вообще еще может территориально - в границах территории государства - совпадать с фактической судьбой национального общества» [11, с. 283].
Государственная служба активно противодействует тенденциям глобализации. Процесс десакрализации политических практик практически не коснулся практик государственной службы. Принципы ее функционирования остались прежними - чиновники обеспечивают функционирование государственного аппарата независимо от политической ориентации первого лица, они осуществляют профессиональную деятельность, а не управляют, если понимать управление как процесс принятия решений. Дополнительную привлекательность государственной службе придает и своеобразная «сословная солидарность», стремление сохранить целостность системы путем противостояния любому воздействию извне. Происходит закрепление поведенческого паттерна - люди, которые стремятся войти в этот институт, привлекаются его закрытостью как гарантией собственной стабильности и его элитарностью как гарантией статуса; после вхождения в систему они стремятся сохранить эту замкнутость, обеспечивая ее воспроизведение в будущем. В результате государственная служба теряет легитимность в глазах населения, она начинает восприниматься исключительно как аппарат насилия и принуждения, противостоящий обществу. Протекционизм и патернализм, присущие бюрократии, воспринимаются как ограничитель свободы и гражданских прав, в результате возникают требования к дебюрократизации государственной службы.
Во-вторых, образ государственной службы как основного источника социальных проблем поддерживается как средствами массовой информации, так и политиками, например, лидерами политических партий. Эта тенденция усиливается тем, что в общественном мнении роль и статус руководителей государственных органов власти, особенно на региональном уровне, не определены: с одной стороны, они воспринимаются как политики, то есть лица, ведущие публичную деятельность и легитимированные посредством выборов (отсюда
требование вернуть выборы глав регионов); и в то же время, они позиционируются как чиновники - то есть лица, выполняющие государственные функции в силу своей должностной позиции. Это очень удобная роль - позитивные изменения в общественном мнении трактуются как управленческий успех руководителя, а негативные явления объясняются неэффективностью бюрократического аппарата.
В этой ситуации чиновники испытывают фрустрацию и неопределенность в отношении своего положения. Стремясь избежать этого, государственная служба старается усилить сакральную характеристику, что ведет к дальнейшему отделению этого института от общественных устремлений и усилению его закрытости и отстраненности, а также способствует росту напряженности в отношениях между обществом и государством.
Заключение
Итак, легитимность социального института заключается в соответствии его норм, правил и ролей с ценностями общества. В настоящее время приходится констатировать кризис легитимности государственной службы как социального института: деперсонифицированность, профессионализм, патернализм и бюрократизм не соответствуют сложившимся в конце XX века представлениям об эффективном управлении. Стремясь обеспечить самосохранение, государственная служба аппелирует к сакральной функции власти, пытаясь посредством легализации особого статуса чиновников закрепить закрытость и «закукленность» института. Однако легализация, т. е. законодательное закрепление исторически сложившихся норм, не является свидетельством их легитимности. Легитимность подразумевает, что общество не только признает, но и разделяет ценности, нормы и правила социального института, доверяет его субъектам и одобряет их деятельность. Повышение эффективности государственной службы возможно только в условиях снижения напряженности в социальном поле государственного управления посредством деинституционализации сакральной составляющей государственной службы и формирования рационального отношения к государственному управлению, подразумевающего возможность и необходимость общественного контроля и оценки деятельности органов государственной власти с учетом не процесса, а итога.
Л и т е р а т у р а
1. Большой юридический словарь ОНЛАЙН [Сайт]. URL: http://law-enc.net/word/legitimnost-3129.html (дата обращения: 08.08.2013).
2. Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990. - 804 с.
3. Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности: Трактат по социологии знания. - М.: Моск. филос. фонд и др., 1995. - 332 с.
4. Платон. Сочинения. В 3-х тт. Т. 3 (1). - М.: Мысль, 1971. - 687 с.
5. Макиавелли Н. Государь // Жизнь Никколо Макьявелли / Сост. Ю. В. Артемьева. - СПб.: Лениздат, 1993. - 414 с.
6. Гоббс Т. Левиафан. - М.: Мысль, 2001. - 476 с.
7. Павлова Е. Л. Феномен сакрализации и десакрализации власти: социально-философский анализ: Дисс. ... к. филос. н. - Ростов-на-Дону, 2008. - 141 ^URL: http://www.dissercat.com/content/fenomen-sakralizatsii-i-desakralizatsii-vlasti-sotsialno-filosofskii-analiz (дата обращения: 20.04.2014).
8. Мифологический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1991. - 736 с.
9. Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в 2007 г. [Сайт]. URL: http://www.minregion.ru/monitoring-evaluation/ efficiency?locale=ru (дата обращения: 22.04.2014).
10. Крауч К. Постдемократия. - М.: Издательский Дом Государственного университета - Высшей школы экономики, 2010. - 190 с.
11. Хабермас Ю. Политические работы. - М.: Праксис, 2005. - 361 с.
R e f e r e n c e s
1. Bolshoj juridicheski jslovar ONLAIN [sajt]. URL:
http://law-enc.net/word/legitimnost-3129.html (date obrashhenija: 08.08.2013).
2. Veber M. Izbrannye proizvedenija. - M.: Progress,
1990. - 804 s.
3. Berger P., Lukman T. Socialnoe konstruirovanie realnosti. - M.: Mosk. filos. fondi dr., 1995. - 332 s.
4. Platon. Sochinenija.V 3-h tt. T. 3 (1). - M.: Mysl', 1971.
- 687 s.
5. Makiavelli N. Gosudar': Sochinenija. - M.: ZAO Izd-voJeKSMO-Press; 2001.
6. Gobbs T. Leviafan. - M.: Mysl', 2001. - 476 s.
7. Pavlova E.L. Fenomen sakralizacii i desakralizacii vlasti: social'no-filosofskij analiz :Dissertacija ... kand. filos. nauk.
- Rostov-na-Donu, 2008. - 141 s. URL: http://www.dissercat.com/ content/fenomen-sakralizatsii-i-desakralizatsii-vlasti-sotsialno-filosofskii-analiz (date obrashhenija: 20.04.2014).
8. Mifologicheskij slovar'. M.: Sovetskaja jenciklopedija,
1991. - 736 s.
9. Doklad ob jeffektivnosti dejatel'nosti organov ispolnitel'noj vlasti subjectsv RF v 2007 g. [Websait]. URL: http:// www.minregion.ru/monitoring-evaluation/efficiency?locale=ru (date obrashhenija: 22.04.2014).
10. Krauch K. Postdemokratija. M.: Izdatel'skij Dom Gosudarstvennogo universiteta - Vysshej shkoly jekonomiki, 2010.
- 190 s.
11. Habermas Ju. Politicheskie raboty. - M.: Praksis, 2005. - 361 s.
^■Mir^ir
