Развитие общественного контроля государственной службы в России на современном этапе Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»



BY 4fZ>

УДК 35.086

https://doi.org/10.31775/2305-3100-2019-1-76-80

РАЗВИТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

К.В. Парфенов, А.А. Сукора

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Российская Федерация

Аннотация. Негативным трендом властно-общественных отношений в России в последний год стало снижение доверия граждан органам власти. Одной из возможных причин этого является неудовлетворенность граждан профессиональной деятельностью государственных служащих, дистанцированностью этого института от общества. Государственная служба является основным институтом реализации функций государства. Поэтому к числу значимых организационных задач государственного управления следует относить обеспечение прозрачности и социальной приемлемости деятельности государственных служащих. Таким инструментом по самой своей природе является общественный контроль, однако в РФ пока недостаточно разработаны его правовая база и механизмы, что определяет низкую эффективность этого института взаимодействия власти и общества. Несмотря на ряд нормативных актов, принятых в последнее время и направленных на повышение прозрачности деятельности публичной власти, сохраняется стремление государственных органов к сокрытию информации от граждан. В статье на основании анализа закрепленных в нормативных актах форм общественного контроля выявляются причины его недостаточной эффективности. Авторы выдвигают ряд предложений, направленных на развитие системы общественного контроля и призванных способствовать, в конечном счете, повышению легитимности власти в целом, что является актуальной проблемой для современной России.

Ключевые слова: общественный контроль, гражданское общество, государственная служба, механизмы общественного контроля

Для цитирования: Парфенов К.В., Сукора А.А. Развитие общественного контроля государственной службы в России на современном этапе // Научный вестник Южного института менеджмента. 2019. №1. С. 76-80. https://doi.org/10.31775/2305-3100-2019-1-76-80

Конфликт интересов отсутствует

DEVELOPMENT OF PUBLIC CONTROL OF PUBLIC SERVICE IN RUSSIA AT THE PRESENT STAGE

Kirill V. Parfenov, Angelina A. Sukora

Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russian Federation

Abstract. A negative trend in power and public relations in Russia in the last year was the decline in public confidence in the authorities. One of the possible reasons for this is the dissatisfaction of citizens with the professional activities of civil servants, the distance of this institution from society. The public service is the main institution for the implementation of the functions of the state. Therefore, one of the important organizational tasks of public administration should be to ensure transparency and social acceptability of the activities of civil servants. Such a tool by its very nature is public control, but the Russian Federation has not yet developed its legal framework and mechanisms, which determines the low efficiency of this institution of interaction between government and society. Despite a number of regulations adopted recently and aimed at increasing the transparency of public authorities, the desire of state bodies to conceal information from citizens remains. On the basis of the analysis of the forms of public control fixed in normative acts the reasons of its insufficient efficiency are revealed in the article. The authors put forward a number of proposals aimed at the development of the system of public control and designed to contribute, ultimately, to increase the legitimacy of the government as a whole, which is an urgent problem for Russia.

Keywords: public control, civil society, public service, mechanisms of public control

For dtation: Parfenov KV., Sukora А.А. Development of public control of public service in Russia at the present stage. Scientific bulletin of the Southern Institute of Management. 2019; (1): 76-80. (In Russ.) https://doi. org/10.31775/2305-3100-2019-1-76-80

There is no conflict of interests

Современное государство является основной формой консолидации национальных ценностей и интересов граждан. Обеспечение функций государства осуществляется посредством государственной службы.

Данные социологического опроса, проведенного на последней неделе января, показывают, что «... уровень одобрения деятельности основных органов власти ... от января 2018-го года к январю 2019-го года ... снизился статистически значимо»1. В этой связи перспективным механизмом восстановления и повышения легитимности власти может быть общественный контроль государственной службы. Общественный контроль является важнейшим регулятором во взаимоотношениях различных социальных групп [1]. Оценивая значение общественного контроля, Н. И. Кривошеева отмечает, что он является одним из основополагающих механизмов взаимосвязи гражданского общества и институтов по реализации публичной власти, посредством которого можно воздействовать на власть, добиться обратной связи между государством и обществом [2].

Сложность общественного контроля государственной службы связана с двумя причинами. Первая причина - это исключительная значимость объекта общественного контроля государственной службы, которым является деятельность лиц, наделенных властными полномочиями, а также лиц, обеспечивающих полномочия таких лиц и государственных органов, в которых они осуществляют свои функции. В связи с колоссальным объемом полномочий, возложенных на институт государственной службы, возрастает ответственность, связанная с реализацией данных полномочий.

Вторая причина - сама природа института государственной службы, в рамках которого еще с дореволюционных времен наблюдается желание обособиться. Сакральный характер государственной службы, его закрытость связаны с самой природой этого института [3]. Сакральность позволяет поддерживать имидж и обеспечивать высокий статус государственных служащих [4]. Граждане, став частью государственного механизма, стремятся сохранить его замкнутость, что отражается на его легитимности в глазах граждан, а также способствует напряженности в отношениях между государством и обществом [5].

Впервые термин «общественный контроль» был официально установлен в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», где под общественным контролем понимается деятель-

1 Левада-центр. Одобрение институтов власти. Пресс-выпуск от 31.01.2019. [Электронный ресурс]. Режим доступа: levada.ru/2019/01/31/odobrenie-institutov-vlasti-9

ность его субъектов, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.2

Реализация общественного контроля государственной службы возможна на основе принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, закрепленному в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27.05.2003 г.3

В целях повышения открытости деятельности государственных служащих 30 января 2014 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, одной из целей которой провозглашалось развитие механизмов общественного контроля, расширение возможностей участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы принимаемых федеральными органами исполнительной власти решений.4 Реализация этой идеи связана с формированием «Открытого правительства» и «Электронного правительства». В соответствии с указом Президента РФ №763 устанавливался перечень информации, подлежащей официальному опубликованию на сайтах ведомств. Исследования, проведенные Институтом развития открытости информации5, показывающие в процентном соотношении уровень информационной открытости сайтов, свидетельствуют, что в некоторых регионах более половины данных недоступны для граждан, что характеризует стремление к закрытости деятельности органов государственной власти в субъектах федерации. (Рисунок 1).

2 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: Ыф/М'лм'. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165809/

3 Федеральный Закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: ННр://-№-№-№. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42413/

4 Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_158273/cfceef930d1cb487a61276d5036c6575780d56ed/

5 Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Информационная открытость [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://system.infometer.org/ru/monitoring/484/rating/ ?type=user&params=45196&params=45409

ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ

54,7%

I I I I i i i i

30

о m

S 20

¡10

2C

0

ДИАПАЗОНЫ ОЦЕНОК ОТКРЫТОСТИ ОФИЦИАЛЬНЫХ САЙТОВ:

2Д

0 2 Л 16 R 1 1 11 9 4 7 Г^-П I I

0-10% 10-20% 20-30% 30-40% 40-50% 50-60% 60-70% 70-80% 80-90% 90-100%

Рисунок 1. Результаты аудита сайтов высших региональных органов исполнительной власти [7]

Т аким о бр азо м, несмотря на создание специ-ал ьных инструментов содействия обществе нно му контролю, таких как «Открытое правительство», «Электронное правительство», призванных повышать прозрачность и открытость публичной власти, проблема стремления мастных институтов к сокрытиюинформацииостаетсяактуальной.Кро-ме тоно, каиотмечактТ.Ые Сынолоеа,норманкв-но-правоваябазаобщественногоконтроля «ещев полноНмеренеосв оена субъектами общественного ко нтрольа>[Н-.

Аняскк туЫъектов оащестмонного контроля позволяетодеяать ]в0^н^(вд, оно болынинстввиа них создано и функционирует при непосредственной поддержке государства. В России общественным к нтролем по собственной инициативе занимаются лишь некоторые некоммерческие организации. В тоже время создание и финансирование общественных палат федерального, регионального и местного уровней, общественных советов при федеральных и региональных органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных наблюдательных комиссий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Однако по результатам ежегодного исследования, проведенного компанией Edelman, в России зафиксирован крайне низкий уровень доверия граждан к общественным организациям: им в России доверяет лишь 23 % граждан (Таблица 1), что значительно ниже, чем доверие к бизнесу и власти. Уровень доверия граждан к общественным объединениям в России является самым низким в мире. [9]

Таким образом, граждане, с одной стороны, не могут самостоятельно, без образования общественных объединений, быть субъектами общественного контроля, а с другой стороны, не стремятся стать членом общественной организации для реализации

своего конституционного права по причине низкого уровнядоверия к таким организациям. Гражда-нене доверяют общественным объединениям из-за поддержки большинства субъектов общественного контроля со стороны государства. Недоверие граждан к публичным институтам - СМИ, власти, общественным о[ъединг нияск - иокгугствие возможности осуществлять общественный контроль самосноотельео прл0ндиткОоЛмиОлнннию идеи о том, что ситуативные способы воздействия на влнстьбууут обладатс (эолыскКреоурыткснкоостью.

Таооица1

Рейтинг доверия жителей России к общественным институтам и власти в сравнении со средним показателем по миру (кол-во чел. %) 6

Среднее значение в мире Россия

Бизнес 57 34

Власть 49 34

Общественные организации 57 23

СМИ 48 26,5

Индекс доверия 53 30

Кроме того, низкая вовлеченность граждан объясняется сложностью понимания процедур общественного контроля, а также непроработанностью самих процедур. Субъекты общественного контроля знают лишь о формах, которые они вправе использовать при осуществлении общественно-

6 Левада-центр. Одобрение институтов власти. Пресс-выпуск от 31.01.2019. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www. levada.ru/2019/01/31/odobrenie-institutov-vlasti-9

го контроля государственной службы, при этом не устанавливаются четких регламентированных процедур проведения общественного контроля государственной службы, а также типовых документов, которые бы использовались при обнародовании результатов общественного контроля.

Для устранения первой из выявленных проблем предлагается определить единые подходы к формированию, функционированию и определению круга полномочий субъектов общественного контроля разных уровней. Кроме того, необходимо проработать механизмы учета государственными служащими замечаний и предложений организаций общественного контроля.

Целесообразно рассмотреть возможность наделения граждан правами самостоятельных субъектов общественного контроля. Для этого следует разделить общие и специальные формы контроля. Граждане могут осуществлять общественный контроль в рамках общих форм контроля, которые не предполагают наличия особых знаний и навыков. Возможность реализации общественного контроля в рамках общих форм должна быть предоставлена гражданам как самостоятельным субъектам общественного контроля. Организацию и проведение специальных форм контроля смогут осуществлять лишь уполномоченные на то субъекты. Требуется разработка программ в области гражданского образования и просвещения, нацеленных на информирование граждан о значении и возможностях общественного контроля государственной службы и способах его осуществления.

Законодательное включение граждан в число субъектов общественного контроля может стать эффективной формой взаимодействия с различными социальными группами. Осознание социальной значимости граждан, возможность влиять на принятие решений повысит уровень политической активности граждан, их заинтересованность в деятельности государственных служащих. Дополнительные программы в области гражданского образования повысят общий уровень политической грамотности в обществе.

Низкую открытость и прозрачность деятельности государственных служащих предлагается преодолеть путем развития информационной доступности для граждан сведений, подлежащих обязательной публикации, повышение осведомленности о существовании площадок, способствующих прозрачности деятельности государственных служащих.

Необходимо создать единые информационные площадки по проведению общественных мони-торингов, общественных обсуждений, экспертиз. Обязательным является введение ответственно-

сти за несвоевременное размещение на официальных сайтах государственных органах правовой информации, а также за размещение информации устаревшей или несоответствующей действительности. Кроме того, следует создать единую систему взаимодействия в информационном пространстве на федеральном уровне и уровне субъектов. В целях повышения прозрачности, соблюдения конституционных прав и свобод граждан необходимо создать бесплатные СМИ в форме телевизионных каналов, информирующих о деятельности государственных служащих.

Для решения проблемы отсутствия типовых документов по результатам общественного контроля государственной службы и регламентированных процедур реализации форм общественного контроля государственной службы предлагается внести изменения и дополнения в закон «Об основах общественного контроля».

Разработка типовых документов, процедур организации позволит придать общественному контролю системный характер. Данная мера упросит механизм реализации общественного контроля для его организаторов. Публичность процедуры, четкие алгоритмы и должное информационное освещение позволит повысить лояльность россиян к контрольным процедурам.

Повышение уровня политического участия граждан и открытость органов государственной власти, прозрачность и понятные механизмы общественного контроля способны в значительной мере повысить эффективность общественного контроля и функционирования его субъектов и в целом.

Предложенные мероприятия по развитию общественного контроля государственной службы смогут способствовать повышению легитимности власти в целом, что является актуальной проблемой в современных условиях.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Иванов О.Б. Роль института общественного контроля России в разрешении социально-политических конфликтов // Власть. 2017. №10. С. 29-35.

2. Кривошеева Н.И. Общественный контроль над государственной властью в публичном пространстве современной России // Международный научный журнал «Символ науки». 2016. № 12-3. С. 251-252.

3. Гучетль А.А., Самохина Г.В. Принципы института государственной службы в дореволюционной России // Общество и право. 2017. №1(59). С. 150-152.

4. Васильева Е.А. Модернизация государственной службы: тенденции и противоречия // Вестник СПбГУ. Сер.12. 2014. Вып.1. С. 183-188.

5. Васильева Е.А. Легитимность государственной службы: социологический анализ // Социологические науки. Вестник Северо-Восточного федерального университета им. М. К. Аммосова. 2014. Том 11. №5. С. 124-129.

6. Соколова Т.Д. Становление и развитие института общественного контроля в Российской Федерации: политологический анализ: дис. ... кандидата политических наук. М., 2018. 128 с.

7. Edelman. Trust barometer. Global Report [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.edelman. com/sites/g/files/aatuss191/files/2019-01/2019_ Edelman_Trust_Barometer_Global_Report.pdf

REFERENCES

1. Ivanov O.B. The Role of the Institute of public control of Russia in the resolution of socio-political conflicts. Power. 2017; (10): 29-35. (In Russ.)

2. Krivosheeva N.I. Public control over state power in the public space of modern Russia. International scientific journal «Symbol of Science». 2016; (12-3): 251252. (In Russ.)

3. Guchetl A.A., Samokhin G.V. Principles of the Institute of civil service in pre-revolutionary Russia. Society and law. 2017; (1): 150-152. (In Russ.)

4. Vasilyeva E.A. Modernization of public service: trends and contradictions. Bulletin of St. Petersburg State University. Ser.12. 2014; (1): 183-188. (In Russ.)

5. Vasilyeva E.A. Legitimacy of public service: sociological analysis / / Sociological Sciences. Bulletin of North-Eastern Federal University M.K. Ammosov. 2014; (11-5): 124-129. (In Russ.)

6. Sokolova T.D. Formation and development of the Institute of public control in the Russian Federation: political analysis [dissertation]. Moskow, 2018. 128 p. (In Russ.)

7. Edelman. Trust barometer. Global Report [Internet]. Available from: https://www.edelman.com/sites/g/ files/aatuss 191/files/2019-01 /2019_Edelman_Trust_ Barometer_Global_Report.pdf

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Парфенов Кирилл Виленович,

канд. полит. наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, г. Москва, Россия. Тел.: (903) 723 37 72, e-mail: [email protected]

Сукора Ангелина Александровна, студент факультета экономики и права Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, г. Москва, Россия. Тел.: (982) 367 39 01, e-mail: [email protected]

ABOUT THE AUTHORS Parfenov Kirill Vilenovich,

Candidate of Polit. Sc., Associate Professor at Department of State and Municipal Management of the Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia. Ph.: (903) 723 37 72, e-mail: [email protected]

Sukora Angelina Aleksandrovna, Student of faculty of Economics and Law of the Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia. Ph.: (982) 367 39 01, e-mail: sukoraangelina@gmail