CC BY
170
Ю.Б. РУБИН, чл.-корр. РАО, профессор, ректор Московская финансово-промышленная академия
Рынок образовательных услуг: от качества к конкурентоспособным бизнес-моделям (часть 3)*
Как обеспечить единство качества и конкурентоспособности образования в процессе рационального упорядочения российского рынка образовательных услуг? Учебные заведения должны обладать правами и ответственностью полноценных участников рынка образовательных услуг, в том числе правом на добросовестную конкуренцию за наилучшие результаты обучения и за обеспечение собственной конкурентоспособности, а также обязательствами в обеих сферах конкуренции. Гарантии качества образования следует рассматривать и оценивать как важнейшее конкурентное преимущество участников рынка. Значимыми институциональными новациями становятся образовательный аудит, а также защитное и развивающее направления конкурентной политики на рынке образовательных услуг.
Ключевые слова: качество и конкурентоспособность образования, организационно-правовые формы деятельности участников образовательного рынка, единство платформ качества образования и его конкурентоспособности, системы образовательной стандартизации, конкурентная политика на рынке образовательных услуг.
8. Конкурентоспособность и качество образования как мотивы участников рынка
Любая парадигма рыночной трансформации имеет шанс быть реализованной в России на основе понимания того, что развитие образования должно как минимум не отставать от сопредельных рынков, а в идеале - опережать его. Идеальная картина состоит в том, чтобы российское образование приобретало несомненные конкурентные преимущества в рамках мирового образовательного порядка, выполняя функцию локомотива перемен по отношению к другим секторам рынка, что позитивно сказывалось бы на их эволюции и способствовало реализации законного интереса бла-гополучателей к обеспечению конкурентоспособности своей рабочей силы на открытом рынке труда.
Для достижения хотя бы минимально приемлемого эффекта преобразований необходим обязательный комплекс рациональных изменений, каждое из которых
опиралось бы на признание заинтересованными сторонами рынка образовательных услуг качества образования и конкурентоспособности их общей ценностью и на обеспечение согласия их интересов на данной платформе. Формирование рационального рыночного порядка и сопутствующее преодоление постсоветской эклектики недостижимо без преобразования поставщиков/ операторов образовательных услуг из институциональных символов присутствия на рынке в полноценных участников рынка образовательных услуг, обладающих адекватным набором прав и ответственности.
Центральное место в системе таких прав занимает сочетание права высших учебных заведений на инициативное формирование конкурентоспособного содержания образования и технологий оказания образовательных услуг с их правом на продажу этих услуг. Степень конкурентоспособности образовательных услуг может быть выявлена только при оценке всего бизнес-процесса как единого целого. Невостребован-
* Окончание. Начало см.: Высшее образование в России. 2011. № 3, 4.
ные рынком и потому нереализованные услуги не могут обнаруживать уровни конкурентоспособности просто потому, что у них не выявляются объективные интересанты. Между тем предпочтения заинтересованных сторон оказываются значимыми для участников рынка именно в процессе доведения образовательных услуг до потребителей, что было очевидно даже в советское время.
Производство услуг для продажи и оказание услуг после непосредственной продажи являются повседневными рутинными операциями всякого рынка услуг. Поэтому производство/оказание образовательных услуг и их продажа, хотя и являются двумя разными направлениями деятельности участников рынка, требующими от вузов и их менеджеров разных профессиональных компетенций, оказываются связанными воедино сторонами одного бизнес-процесса. И необходимость инициативного формирования учебными заведениями конкурентоспособных образовательных услуг возникает именно потому, что вузам как участникам рынка приходится систематически вступать в образовательные отношения с абитуриентами, учащимися, работодателями, государством и посредством этих отношений подтверждать уровень конкурентоспособности качества образования на рынке, степень востребованности и признания предлагаемых услуг.
Бизнес-моделирование участниками рынка образовательных услуг профессиональной деятельности опирается на увязку инициатив в сфере производства конкурентоспособных образовательных услуг и в сфере их продаж. Плательщиками за образовательные услуги могут выступать любые заинтересованные стороны рынка: благопо-лучатели, работодатели, государство. Процедура продажи образовательных услуг представлена и в платном, и в бесплатном образовании. Ведь то, что трактуется как оказание государством бесплатных государственных образовательных услуг насе-
лению посредством размещения государственных заказов и заданий, для образовательных учреждений как участников рынка выглядит не как бесплатное образование, а как гарантированная продажа образовательных услуг государству, которое таким образом делает их бесплатными для граждан.
Применение высшими учебными заведениями права на инициативное формирование конкурентоспособного содержания и технологий оказания образовательных услуг дает им возможность создавать конкурентоспособные образовательные программы, обеспечивать конкурентоспособные условия их реализации, моделировать конкурентоспособные результаты обучения, ориентированные на качество, признаваемое заинтересованными сторонами, а также обеспечивать гарантии качества образования.
Вместе с тем применение такого права должно обусловливать и наличие ответственности участников рынка, которые стремятся к формированию конкурентоспособных образовательных услуг на свой риск и, следовательно, под свою ответственность перед всеми интересантами рынка образовательныхуслуг. Права и ответственность - две составные части самостоятельности участников рынка: права нужны не только для совершения профессиональных действий, но и для несения предполагаемой ответственности, ответственность - не только для того, чтобы отвечать по обязательствам перед другими сторонами рынка, но и для очерчивания области применения прав на совершение действий.
Участники рынка не только самостоятельно владеют образовательными программами, учебными материалами, методиками и технологиями обучения (или обладают авторскими правами/ патентами/ лицензиями, позволяющими им применять те или иные разработки), но и несут корпоративную ответственность за все действия по их использованию.
Участники рынка образовательных услуг не только инициативно подбирают академический и функциональный персонал, организуют, преобразуют, реорганизуют, упраздняют кафедры, лаборатории, факультеты, филиалы, создают внутривузов-ские структуры менеджмента, наделяют их административно-управленческими полномочиями и лишают их полномочий в целях обеспечения конкурентоспособного учебного процесса. Они также несут ответственность перед сторонами взаимодействия за эффективность применяемой системы менеджмента, а перед нанятыми работниками - за выполнение собственных обязательств перед ними, включая обязательства по их профессиональному развитию.
Участники рынка становятся не только обладателями прав по обеспечению собственной конкурентоспособности на основе производства и оказания услуг, имеющих конкурентоспособный уровень качества, но также принимают на себя обязательства по обеспечению качества образования, степень которого была бы приемлема для учащихся, работодателей и государства, другими словами - становятся гарантами качества образовательных услуг, которые они оказывают.
Применение высшими учебными заведениями права на инициативную продажу производимых/оказываемых ими образовательных услуг, благодаря которой они получают не только финансовые ресурсы, но и информацию о степени признания качества результатов обучения и об уровне конкурентоспособности данных услуг, дает им возможность действовать на рынке образовательных услуг. Это право конкретизируется в правоспособности участников рынка в сферах заключения, исполнения и расторжения договоров на обучение, других соглашений и договоров с заинтересованными сторонами (на привлечение инвестиций, формирование эндаумент-фондов, на создание баз учебных практик и распределенных кафедр, на проведение итоговых
аттестационных процедур и др.). Оно также корреспондирует с правом на участие в конкуренции с другими участниками рынка, а также на использование партнерских, кооперационных и иных способов взаимодействия с ними.
Для укрепления рациональной платформы деятельности российских вузов как полноценных участников рынка необходимо доведение объемов и структуры их прав до уровня, позволяющего им инициативно бороться за собственную конкурентоспособность в процессе производства/ оказания образовательных услуг и в процессе их продажи, а также наделение их ответственностью, вытекающей из характера данных прав.
Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные требования к их применению расширяют российским вузам возможности подобной инициативной деятельности, поскольку в конструкции ФГОС владельцами содержания образовательных услуг становятся не государство и даже не учебно-методические объединения, а сами высшие учебные заведения. В еще большей степени потенциал инициативного поведения, направленного на обеспечение конкурентоспособности содержания и технологий оказания образовательных услуг, укрепляется благодаря возможностям, предоставленным МГУ, СПбГУ, федеральным, а также национальным исследовательским университетам, в части конструирования образовательных программ на основе собственных образовательных стандартов. Неясным, правда, остается при этом вопрос: если для таких университетов государственные образовательные стандарты являются обузой и не способствуют их стремлению быть конкурентоспособными на рынке образовательных услуг (в том числе международном), для чего их сохранение в сегменте «обыкновенных» высших учебных заведений?
Вектор современной модернизации рос-
сийского высшего образования направлен также на отказ от типовых учебников, типовых методик и технологий обучения, типовых организационных и управленческих структур вузов. Одной из зримых примет времени является, например, множественность способов оказания образовательных услуг студентам-заочникам, таких как дистанционное обучение, обучение посредством ИКТ (электронное обучение).
Отдельные российские вузы охотно экспериментируют со структурой учебного процесса (триместры взамен семестров, модульное обучение вместо семестрового), целевыми установками (фундаментально-ориентированное обучение и практико-ори-ентированное), содержательным наполнением образовательных программ (разнообразие «корзин» элективных и факультатив-ныхкурсов), «суммами технологий» (интегрированное обучение, в котором очное обучение переплетено с заочным с помощью е^еагшгщ и т.п.).
Меньше возможностей у вузов - в проведении экспериментов в области организации и управления образовательной деятельностью. Современный вузовский менеджмент, как правило, не соответствует принятым в странах с рыночно ориентированной экономикой стандартам бизнес-менеджмента, прежде всего - в части нацеливания вузов на обеспечение гарантий качества образования.
Вузовское бизнес-моделирование, в том числе инвестирование, определяется составом организационно-правовых форм, в которых участники российского рынка имеют право профессионально оказывать образовательные услуги. В любом виде деятельности на рынке товаров и услуг организационно-правовые формы участников рынка служат основой внутрифирменного менеджмента, который, как известно, является одним из ключевых условий эффективной деятельности. Поощрение участников рынка к выбору организационно-правовых форм, наиболее точно подходящих
подзадачи обеспечения гарантий качества их профессиональной деятельности и укрепления конкурентоспособности результатов этой деятельности, является одним из базовых условий рациональной конфигурации рынка.
Организационно-правовые формы деятельности участников рынка выступают нормативной и организационной основой их взаимодействия с внутренним и внешним окружением, их правоспособности и распределения ответственности. Не вызывает сомнения, что организационно-правовые формы участников рынка образовательных услуг могут стать действенным ресурсом обеспечения эффективного менеджмента как одной из ключевых гарантий качества образования и конкурентоспособности участников рынка. Они должны обеспечивать российским вузам наилучшие возможности привлечения инвестиций, формировать доверительные отношения между участниками образовательных организаций, между их учредителями и менеджментом. Но каковы возможности свободного и инициативного выбора ими приемлемой организационно-правовой формы?
Все вузы государственного сектора имеют общую организационно-правовую форму - учреждение. Законодательные новеллы последних лет выделили несколько категорий вузов: казенные учреждения, бюджетные учреждения, автономные учреждения, а также федеральные, национальные исследовательские и особые (МГУ, СПбГУ) университеты. Смысл такой дифференциации состоял, помимо прочего, в предоставлении разным типам государственных вузов различных возможностей конфигурации систем менеджмента и формирования разных бизнес-моделей, которые позволяли бы участникам рынка взаимодействовать с плательщиками, управлять собственной финансово-экономической деятельностью, распоряжаться доходами и эксплуатировать объекты владения.
На сегодня не получили пока адекватного разрешения следующие вопросы: возможно ли большее разнообразие организационно-правовых форм учебных заведений среди негосударственных вузов, в частности, расширение их перечня за пределы ус-тановленныхзаконом форм некоммерческих организаций (например, включение в их число акционерной формы, распространенной во многих странах)? Приемлемы ли смешанные государственно-негосударственные формы высших учебных заведений (например, акционерные вузы со смешанным государственным и негосударственным капиталом)? Категорическое и слабо аргументируемое в России отвержение самой идеи коммерческого высшего образования существенно ограничивает инвестиционные возможности различных интересантов рынка образовательных услуг.
Неоправданные ограничения имеются и непосредственно в сфере взаимодействия вузов с получателями образовательных благ. Бесплатные образовательные услуги, операторами которых выступают вузы государственного сектора, оказываются не на договорной основе - у вузов нет договоров на оказание таких услуг ни с плательщиком - государством, ни с благополучате-лями, ни с выгодоприобретателями - работодателями. Это значит, что во взаимоотношениях заинтересованных сторон рынка образовательных услуг в его определяющем сегменте отсутствуют юридически обязывающие документы, которые могли бы связывать качество образования, с одной стороны, и выделяемые ресурсы, права и ответственность сторон - с другой.
Наконец, весьма неясны и меры ответственности участников рынка образовательных услуг перед его заинтересованными сторонами, за исключением административной ответственности руководителей государственных вузов перед своим учредителем -государством. В теории право на совершение профессиональных действий должно возникать там, где оно может быть квали-
фицировано как ответственное, а ответственность - там, где участники рынка имеют правоспособность к совершению профессиональных действий. Однако пока на рынке образовательных услуг весьма слабо представлен традиционный инструментарий рыночной ответственности его участников перед государством, потребителями, налогоплательщиками, включая работодателей. Популярна в современных дискуссиях, к примеру, тема социальной ответственности бизнеса перед образованием; гораздо менее распространена тема ответственности самих вузов перед работодателями, в частности, перед бизнесом за результаты обучения будущих специалистов.
Отсутствие мер и рычагов финансовой ответственности перед окружением за некачественную профессиональную деятельность, в том числе перед государством, финансирующим бесплатное образование, является характерным признаком разрыва в контуре «права- ответственность». Впрочем, тема страхования ответственности высших учебных заведений лишь совсем недавно стала объектом теоретических обсуждений и законодательных инициатив [1]. Однако пока она охватывает лишь возможности страхования ответственности вузов в случае утраты ими лицензии на образовательную деятельность и/или свидетельств о государственной аккредитации и не распространяется на ответственность вузов за оказание некачественных образовательных услуг. Таким образом, потребность во взаимных гарантиях сторон рынка образовательных услуг в сфере обеспечения надлежащих прав пока не обеспечивается их взаимной ответственностью.
9. Системы гарантий качества образования на рынке образовательных услуг
Для рациональной конфигурации российского рынка образовательных услуг необходимо не только обеспечение участников рынка и его других интересантов пол-
новесным набором прав и ответственности, но и формирование совокупности институтов конфигурации рынка как отдельного направления профессиональной деятельности на рынке образовательных услуг. Конфигураторы рынка являются звеньями системы взаимной ответственности и взаимных гарантий, обеспечивающими соблюдение прав и ответственности сторон рынка, добросовестный характер их деятельности на рынке, согласие их интересов.
Рациональная конфигурация рынка образовательных услуг состоит из многообразия функций по постоянному поддержанию и развитию рационального начала в действиях и взаимодействиях участников рынка, учащихся, работодателей, государственных институтов, в разрешении конфликта и обеспечении согласия их интересов (при необходимости «поддержание и развитие» означает преобразование, оптимизацию или модернизацию). Между тем «рациональное начало» включает многообразие мотивационных и деятельностных платформ, определяющее место среди которых занимают взаимно обусловленные платформы качества образования и его конкурентоспособности.
Качество образования должно поддерживаться и гарантироваться вузами благодаря не только добрым намерениям коллективов вузов и их руководителей, но прежде всего - благодаря влиянию качества на конкурентоспособность выпускников, работодателей и самих вузов, что и определяло бы содержание этих добрых намерений. Рациональная конфигурация рынка подчиняет оценку качества образования конкурентным мотивам и действиям сторон рынка образовательных услуг. Но и конкурентоспособность, в свою очередь, подчиняется рациональной ориентации рынка на качество образования: конкурентоспособными должны признаваться лишь востребованные и качественные образовательные услуги.
Поэтому исходной клеточкой рацио-
нального порядка на рынке образовательных услуг становится единство платформ качества образования и его конкурентоспособности. Его поддержание становится важным предметом профессиональной деятельности институтов конфигурации рынка, в частности, в таких направлениях, как стандартизация,аккредитация, контроль, надзор, аудит качества образовательных услуг. Эта деятельность разворачивается в конкурентной среде, поэтому ее результаты влияют на конкурентные позиции участников рынка образовательных услуг.
Стандартизация образования призвана определять «правила игры »на рынке образовательных услуг, очерчивать коридоры приемлемой практики добросовестного стремления к обеспечению качества образования. Ее позитивное начало состоит не в ограничении деятельности участников рынка по производству/ оказанию образовательных услуг установленными рамками, а в формировании данных рамок, определении их как рамок добросовестного поведения, а также в установлении внутри этих рамок стимулов для вузов по развитию инициативной деятельности, творческого начала и предприимчивости.
Участники упорядоченного рынка образовательных услуг применяют различные стандарты, объектами которых являются содержание образования, технологии обучения, учебно-методическое обеспечение, внутривузовский менеджмент, поведение на рынке. Эти стандарты могут быть ориентированы на упорядочение процесса образовательной деятельности (например, популярные во всем мире стандарты ISO 9001) и/ или результатов этой деятельности. Их применение является рациональной предпосылкой преодоления конфликта интересов сторон рынка образовательных услуг, а также условием успешной реализации этих интересов на основе согласия в общих ценностях качества образования и конкурентоспособности[2].
Введение в России в 1990-е гг. Государ-
ственных образовательных стандартов, третье поколение которых с 2011 г. начинает жизнь на рынке образовательных услуг, породило неверное представление об исключительности данных стандартов для целей упорядочения отношений на этом рынке. ГОСы и ФГОСы, призванные упорядочить содержание образования, определить его результаты и структуры образовательных программ, являются российской разновидностью стандартов содержания образования, применяемых и в других странах (в них такие стандарты, как правило, не являются государственными). Однако во всем мире в сфере образовательной деятельности используются и другие стандарты.
Таковыми являются, например, технологические стандарты (IMS, IEEE, SCORM), организационные и управленческие стандарты (ISO 9001, EFQM), профессиональные стандарты, определяющие перечни компетенций какрезультатов обучения, стандарты в области электронного обучения (ISO 19796, UNIQUE, бенчмарки EADTU), стандарты и кодексы добросовестной практики на рынке образовательных услуг, другие стандарты. Мульти-стандартный подход получает все большее распространение и на российском рынке образовательных услуг. Год от года увеличивается число приверженцев стандартов ISO 9001 и ISO 19796, IMS, EFQM. Профессиональные стандарты по отдельным видам деятельности рассматриваются в процедурах образовательной стандартизации. Первый в России кодекс добросовестного поведения на рынке образовательных услуг был принят в 2006 г. Ассоциацией негосударственных вузов [3].
Системы образовательной стандартизации являются основой систем контроля качества образовательных услуг и образовательного аудита. Рациональная основа данных систем определяется необходимостью согласования интересов сторон и нахождения способов их успешной реализа-
ции на основе понимания качества образования как общей конкурентной ценности вузов, учащихся, работодателей и государства.
За рубежом деятельность по контролю, надзору, аккредитации образовательной деятельности участников рынка образовательных услуг предваряет решение таких значимых вопросов, как финансирование деятельности вузов, назначение или смещение с должности руководителей вузов, реорганизация внутренней производственной структуры вузов, их рейтингование, а при необходимости - их ликвидация. Часто указанные процедуры совмещены, но российское законодательство предусматривает их дифференциацию. В любом случае в основе данных процедур всегда лежит оценка соответствия параметров фактической деятельности участников рынка образовательных услуг требованиям применяемых стандартов.
Такая оценка формируется в ходе аудита (экспертизы) качества образования на уровне реализации отдельных образовательных программ (программный уровень) или на уровне комплексной деятельности вузов по реализации всей совокупности программ и выполнению сопутствующих проектов, например исследовательских (институциональный уровень). Аудит (экспертиза) качества образования является особым направлением профессиональной деятельности по конфигурации рынка образовательных услуг. Он также выступает предпосылкой или элементом комплексного аудита конкурентоспособности вузов и предоставляемых ими услуг, конкурентоспособности рабочей силы выпускников (сертификация квалификаций), конкурентоспособности кадрового и деятельностно-го потенциала работодателей, конкурентоспособности национальной образовательной системы.
Аккредитация вузов и образовательных программ (или ее разновидность - сертификация) нередко отождествляется в со-
временных дискуссиях с оценкой качества образования. Например, внешняя независимая оценка качества образования рассматривается как направление общественно-профессиональной аккредитации, и наоборот. Важно понимать, что оценка качества образования и аккредитация в образовании представляют собой соподчиненные, но не тождественные процедуры.
В общем случае оценка качества образования предшествует аккредитации и является одним из ее обоснований. Если контрольные мероприятия преследуют цели установления степени соответствия результатов профессиональной деятельности вузов стандартам качества результатов этой деятельности, то в процессе подготовки и принятия аккредитационных решений не обойтись без профессионального аудита качества образования. Экспертиза и оценка качества образования составляют основу принятия аккредитационных решений в отношении качества образования как разновидности контрольных и управленческих решений, но сами таковым не являются.
Вместе с тем аккредитация участников рынка может проводиться и по основаниям, не связанным прямо или косвенно с определением уровня качества образования. К примеру, аккредитация (сертификация) вузов на соответствие их деятельности стандартам ISO 9001 не требует предварительного аудита качества образования; ее сложно квалифицировать как аккредитацию качества образования, поскольку ISO 9001 ориентированы не на результаты обучения, а на организацию деятельности вузов на процессном уровне. Рассматриваемый стандарт можно трактовать как основание систем менеджмента качества процесса оказания образовательных услуг, а не менеджмента качества его результатов.
В любом случае выполнение функций по
аудиту и оценке качества образования, с одной стороны, и по принятию аккредита-ционных решений - с другой, представляют собой два неодинаковых направления профессиональной деятельности. Типовой зарубежной практикой является совмещение функций по экспертизе и оценке качества образования и аккредитации образовательной деятельности на программном или институциональном уровне в одних и тех же институтах конфигурации рынка образовательных услуг - агентствах по гарантиям качества образования(аккредита-ционных агентствах).
Содержание профессиональной деятельности таких агентств, являющихся примером аудиторских (экспертных) организаций в сфере образования, состоит в заверении общества, учащихся, работодателей, вузов, институтов гражданского общества, государственных инстанций в том, что образовательные услуги, оказываемые проверяемым учебным заведением, действительно можно рассматривать как качественные. Такое заверение может быть облечено или не облечено в форму аккреди-тационного решения. Так, членами Европейской ассоциации по гарантиям качества высшего образования (ENQA), которая играет системообразующую роль в системе обеспечения качества образования в общеевропейском образовательном пространстве, являются одновременно агентства по гарантиям качества образования и аккре-дитационные агентства, многие из которых совмещают рассматриваемые профессиональные функции 1.
Конфигурация современного российского рынка образовательных услуг не может обойтись без развития институтов стандартизации,аккредитации, образовательного аудита, без их деятельности по последовательной переориентации интере-
1 Название данной организации содержит словосочетание «quality assurance», которое переводится авторами отечественных публикаций и как «гарантии качества», и как «обеспечение качества». Точный смысл данного понятия - «заверение в наличии качества» более адекватно передает смысл процедур, выполняемых агентствами.
сов участников рынка: от безвозмездного получения и освоения государственных средств к построению взаимно ответственных и взаимно выгодных отношений с другими сторонами рынка (в том числе с государством) на основе обеспечения гарантий качества образования. Рассматриваемые направления профессиональной деятельности должны опираться на профессиональные компетенции и квалификации институтов конфигурации рынка и их сотрудников.
Ключевая роль государственных институтов конфигурации рынка образовательных услуг определяется составом их функций, в число которых входит разработка и реализация образовательной политики и стратегии развития образования, а также создание правовой основы образовательной деятельности и надзор за ее соблюдением. Как конфигуратор рынка российское государство выполняет функции по государственной стандартизации, государственному надзору, лицензированию и контролю в сфере образования, государственной аккредитации участников рынка образовательных услуг. В их основе лежат производимые государственными экспертными комиссиями оценки качества образования и соответствия его виду образовательных учреждений.
Напротив, деятельность негосударственных институтов конфигурации рынка образовательных услуг представлена сегодня весьма скромно. Определенную активность в области стандартизации качества образования проявляет разве что Технический комитет 461 по стандартизации «Информационно-коммуникационные технологии в образовании (ИКТО)». Самостоятельную оценку качества образования с последующей негосударственной аккредитацией вузов и образовательных программ производят Ассоциация инженерного образования России и Агентство по общественному контролю качества образования и развитию карьеры (АККОРК). С 2007 г.
АККОРК имеет ассоциированный статус при ENQA и полное членство в международных сетях по гарантиям качества INQAHEE, APQN, СЕЕ^г, EFQUEL.
В связи с тем что российское государство является не только актором образовательной политики, но и одновременно учредителем большинства высших учебных заведений и плательщиком за бесплатные образовательные услуги, конфигурация рынка, при которой государственная аккредитация трактуется как универсальный механизм обеспечения качества образования в интересах в равной мере всех сторон рынка, не может быть признана рациональной. Нужно сознавать, что несовершенные процедуры государственной аккредитации не в состоянии полноценно защитить законные интересы работодателей, студентов и взаимно конкурирующих субъектов вузовского сообщества. Понимание этого в последние годы привело к возникновению альтернативных подходов кконтролю качества образования, которые чаще всего определяются с помощью термина «общественно-профессиональная аккредитация вузов объединениями работодателей».
Однако генеральное направление рационализации процедур по контролю качества образования состоит не в обеспечении множественности механизмов и субъектов аккредитации, а в ориентации любых способов аккредитации образовательных программ и вузов на независимый аудит качества образования. Идеология независимых внешних оценок качества образования и независимого внешнего аудита качества образования, давно реализуемая в деятельности зарубежных агентств по гарантиям качества образования, подробно описана в документах по Болонскому процессу, прежде всего - в Европейских стандартах и руководствах по гарантиям качества образования (ESG), разработанных ENQA.
В России тема независимых оценок качества образования нередко сводится к независимости экспертиз и их результатов от
деятельности органов государственного управления (Министерства образования и науки РФ, Рособрнадзора, органов управления образованием в федеральных округах и субъектах Федерации). На этой основе под независимой оценкой качества образования понимается общественно-профессиональная аккредитация вузов объединениями работодателей, ассоциациями вузов или зарубежными агентствами, которая толкуется как альтернатива государственной аккредитации.
Согласно подходам ENQA, независимость аудиторских экспертиз и оценок качества образования обусловливается неангажированностью интересами каждой из сторон рынка, а не только государства. Если аккредитация (государственная, общественная, общественно-профессиональная, др.), не претендующая на роль универсальной процедуры установления уровня качества образования, проводится в интересах отдельных сторон, то независимая внешняя оценка качества образования должна осуществляться в целях достижения согласия интересов всех сторон. Аудитор качества образования (агентство по гарантиям качества образования, экспертная организация по внешней оценке качества образования) не руководствуется при этом интересами отдельных сторон рынка и не может действовать в качестве их представителя. Его задача - оценить качество образования исходя из принятых стандартов, в которых, в свою очередь, должны быть отражены интересы каждой из сторон.
Главная задача таких агентств состоит в консолидации экспертов, которые могут представлять разных интересантов рынка образовательных услуг: вузы и академическое сообщество, работодателей, студентов и государственные инстанции. Однако вне зависимости от того, выходцами из какой группы организаций являются эти эксперты, в процессе профессиональной аудиторской деятельности они имеют право быть лишь объективными оценщиками качества
образования и представлять агентство по гарантиям качества образования. Агентства подбирают, отбирают, обучают, сертифицируют экспертов, организуют их деятельность по аудиту качества образования, проводят мониторинг, контролируют и стимулируют эту деятельность, а кроме того, несут ответственность за поведение каждого эксперта и гарантируют их независимость всем интересантам рынка образовательных услуг, в том числе высшим учебным заведениям.
Поэтомуважным направлением государственной образовательной политики в России должно стать последовательное выращивание таких институтов, обеспечение условий их профессиональной деятельности в интересах повышения конкурентоспособности российского рынка образовательных услуг путем включения ее в процедуры государственной и общественно-профессиональной аккредитации. «Я считаю, что это замечательная форма проявления общественно-государственного подхода к решению задач, один из эффективных механизмов использования общественного интереса в рамках государственной процедуры», -полагает глава Рособрназдора Л.Н. Глебова [4]. Задачей государства какключевого конфигуратора должен стать контроль этой деятельности с помощью сертификации экспертных организаций, ведения реестра сертифицированных организаций и др. В постановлении Правительства № 164 от 11 марта 2011 г. «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» впервые указывается на возможность привлечения специализированных экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования.
Другой не менее очевидной задачей является использование результатов независимого внешнего аудита качества образования при решении значимых для вузов вопросов - финансовых, административных,
кадровых - при проведении государственных конкурсов и тендеров, в том числе конкурсов на размещение госзаказов, при ка-тегорировании вузов (например, при определении перечня национальных исследовательских университетов).
10. Конкурентная политика как направление государственной политики на рынке образовательных услуг
Государственная образовательная политика иногда неправомерно трактуется в нерыночном ключе, а в перечень ее объектов включаются только те элементы, которые не имеют видимой связи с рыночными отношениями. Подобное понимание вполне соответствует восприятию рынка образовательных услуг как средоточия разрушительных стихийных сил, не поддающихся благотворному воздействию сверху (см. первую часть статьи). Однако взгляд на рынок как на территорию рационального порядка, подчиненного идеологии гарантий качества образования, позволяет выделить в государственной образовательной политике очевидный рыночный сегмент. Российское государство объективно призвано быть конфигуратором не просто сферы образования, но именно рынка образовательных услуг, в частности - обеспечивая добросовестную конкуренцию за качество образования. Поэтому в составе государственной образовательной политики целесообразно выделение особого направления - конкурентной политики на рынке образовательных услуг.
Преобразование постсоветского порядка на рынке образовательных услуг в рационально упорядоченную целостность возможно лишь на основе научных представлений о современном рынке, а не на уровне представлений о свободной конкуренции, известных со времен Адама Смита. Рациональный рыночный порядок не устраняет конкуренцию, а наличие конкуренции не делает рынок беспорядочным. Напротив,
главная задача конкурентной политики -сделать конкуренцию между профессиональными участниками рынка образовательных услуг упорядоченной.
Конкурентная политика является необходимой составной частью государственной политики на любом национальном рынке товаров и услуг и в любом секторе этого рынка. К примеру, конкурентная политика в отраслях промышленности всегда выступает элементом государственной промышленной политики. Государственная политика в образовании не может не включать конкурентную политику, поскольку конкуренция выступает естественным способом поведения участников рынка (и других его сторон), каждый из которых стремится к укреплению конкурентоспособности. Такое включение должно восприниматься не как добрая воля просвещенных руководителей образования, а как обязанность министерства, как обязательное условие поддержания рационального рыночного порядка, в том числе в таком значимом вопросе, как финансирование бесплатного образования.
Баланс прав и ответственности участников рынка образовательных услуг поддерживается не только за счет рационального сплочения вузов, учащихся, работодателей и государственных органов на платформе качества образования, но и за счет постоянного воспроизведения внутри этой платформы рационально упорядоченной конкурентной среды, которая обеспечивала бы участникам рынка реализацию прав на участие в конкуренции и обязательства совершать конкурентные действия добросовестно. Поддержание такого баланса и создание для всех учебных заведений возможности участия в добросовестной конкуренции за качество образования (а вовсе не насильственное превращение вузов в участников рынка и не поощрение их к борьбе друг с другом) составляет основу конкурентной политики на российском рынке образовательных услуг.
Конкурентная политика является средством формирования ориентиров добросовестной конкуренции, упорядочения конкурентной среды, защиты добросовестных конкурентов от недобросовестных конкурентов и монополий, поддержания конкурентного климата (стимулирующего развитие конкуренции, поощрение учебных заведений к действиям по поддержанию и укреплению конкурентоспособности). Указанные функции составляют содержание двух укрупненных направлений конкурентной политики: защита и развитие конкуренции на рынке образовательных услуг.
Защита конкуренции должна быть нацелена на создание и поддержание рациональной конкурентной среды, конкурентного климата посредством противодействия монополизации рынка и злоупотреблениям доминирующим положением, обеспечения равноправия участников рынка в части равенства права на участие в конкуренции и добросовестного характера конкурентных действий. Она включает защиту добросовестных конкурентов от недобросовестных, а также от иррациональных обстоятельств, возникающих или присутствующих перманентно в конкурентной среде.
Применение конкурентной политики как эффективного защитного инструмента рациональной конфигурации российского рынка образовательных услуг предполагает преодоление различных признаков иррациональности, представленных в рамках действующего порядка. К ним относятся: абсолютное преобладание ценовой конкуренции на рынке образовательных услуг над неценовой (цены не соотносятся с качеством предоставляемых услуг и не стимулируют конкуренцию за качество образования), широкое использование таких заведомо недобросовестных методов конкуренции, как демпинг, дискриминация и антиреклама в отношении конкурентов, отсутствие у многих вузов права и полноценных возможностей участия в конкуренции за государственные заказы и за полу-
чение статуса национального исследовательского университета, отсутствие на рынке описанной и нормативно закрепленной системы мер ответственности вузов за недобросовестное поведение (включая административную и финансовую ответственность) и др. Согласно результатам исследования, опубликованным в ежегоднике The Global Competiveness Report, наиболее проблемными факторами для российского рынка являются: коррупция, недостаточный доступ участников рынка к финансированию, принципы налогового регулирования, преступность и воровство, инфляция, неэффективная государственная бюрократия, налоговые ставки [5].
Перечисленное вовсе не является обязательным порождением конкуренции и рынка, как иногда полагают противники рыночной интерпретации отношений в современном российском образовании. Напротив, оно детерминировано отсутствием продуманной конкурентной политики, а также понимания самой необходимости ее разработки и применения для рациональной конфигурации рынка образовательных услуг.
Понятия добросовестной и недобросовестной конкуренции отражают особенности отношений каждого из участников рынка с благополучателями и другими его интересантами, а также их отношений между собой. Поэтому приверженность идеологии гарантий качества образования или ее отсутствие сочетается у них с приверженностью установленным правилам конкуренции или отвержением этих правил.
Практическое применение данных понятий опирается на правовые и этические нормы. Законодательство о конкуренции может предусматривать объявление определенных видов, направлений, методов, форм конкурентных действий недобросовестными (недобросовестная реклама, некорректное сравнение продукции и услуг в процессе их продаж, дезорганизация деятельности конкурентов, дискредитация
конкурентов, демпинг, паразитическая конкуренция). Вместе с тем добросовестный характер конкуренции опирается и на этические принципы, обусловливающие взаимные обязательства сторон рынка по развитию взаимодействия. Важно, чтобы взаимные отношения участников рынка образовательных услуг и их коммуникации с учащимися, другими сторонами рынка базировались не только на декларациях добросовестного поведения, но и на правоприменительной практике, в частности на ощутимых мерах ответственности за недобросовестные действия.
Наряду с противодействием отдельным недобросовестным конкурентам защита добросовестной конкуренции и добросовестных конкурентов базируется на создании институциональных условий, при которых недобросовестное поведение, следствием которого являются некачественные образовательные услуги и условия их оказания, становится невозможным. Система может быть эффективной, если исходит из необходимости достижения согласия интересов сторон в вопросе качества образования как предпосылки конкурентоспособности каждой из них. Упорядоченная конкуренция обусловливает такое согласие возможностью выбора качественных образовательных услуг и равенством прав участников рынка на участие в конкуренции за их предоставление потребителям и другим интересантам. Равенство прав позволяет участникам рынка отстаивать собственные интересы в борьбе и за качество образования, и за свою конкурентоспособность. Напротив, отсутствие равноправия, следствием которого выступает доминирование на национальном или региональном рынке образовательных услуг, лишает отдельных участников рынка такой возможности.
Доминирование на рынке отдельных вузов, в том числе монополизация рынка, не дает другим участникам рынка оснований для полноценной реализации права на участие в конкуренции, поскольку то, что опре-
деляется как "злоупотребление доминирующим положением", является естественным способом поведения доминирующих участников рынков (доминирование необходимо им для обеспечения незаслуженных конкурентных преимуществ, а именно это и трактуется как злоупотребление).
Государственные и муниципальные вузы как сегмент высшего образования занимают доминирующее положение по отношению к сегменту негосударственных вузов благодаря искусственному ограничению состава участников конкуренции за получение государственных заданий в сфере бесплатного образования. Другой вариант псевдорыночной сегрегации состоит в доминировании государственных вузов над негосударственными и муниципальными, лишенными законодательных оснований для соискания статуса национальных исследовательских университетов и получения сообразного этому статусу государственного финансирования. Доминирующее значение на рынке образовательных услуг имеют вузы, которые именуются «держателями УМО». Признаки абсолютного доминирования постепенно приобретают и вузы, называемые ведущими, причем в ключевом элементе бизнес-процесса - проектировании содержания, производстве и оказании образовательных услуг. При этом выдвижение самого понятия «ведущий вуз» связано с расширением прав отдельных участников рынка образовательных услуг на участие в конкуренции по сравнению с правами других участников рынка, но не сопровождается повышением их административной и финансовой ответственности перед другими участниками и интересантами рынка за обеспечение качества образования.
Возможности применения норм Закона РФ N 135-Ф3 «О защите конкуренции» на рынке образовательных услуг ограничены, и его антимонопольная направленность не может быть полноценно реализована в сфере высшего образования. Кроме того, кон-
куренция, антимонопольное регулирование рынка образовательных услуг становятся зоной профессионального интереса Министерства образования и науки РФ начиная лишь с 2009 г. 30 июня 2009 г. Мин-обрнауки приказом № 233 утвердило меры по развитию конкуренции в сфере услуг образования с целью реализации распоряжения Правительства РФ № 691-р от 19 мая 2009 г.
Защита добросовестной конкуренции не может быть эффективно обеспечена без активного участия в ней федерального органа управления образованием и региональных департаментов (министерств) образования. Органы управления образованием имеют возможность руководствоваться идеологией защиты добросовестной конкуренции, обеспечения равноправия участников рынка, противодействия монополизации рынка образовательных услуг и злоупотреблению доминирующим положением, проводя в жизнь стратегические и оперативные управленческие решения, разрабатывая и применяя обширный блок нормативных актов в сфере образования. Такая идеология должна быть обращена не только к регулированию отношений между участниками рынка, а также между ними и другими интересантами рынка. Рациональная конкурентная среда востребована и в сфере деятельности институтов конфигурации рынка образовательных услуг, аккредитационных агентств и агентств по гарантиям качества, экспертных (аудиторских) и рейтинговых организаций, а также сохраняющихся советских и постсоветских государственно-общественных институтов, например учебно-методических объединений в «общественном » сегменте их деятельности.
Наряду с защитой конкуренции, важным направлением конкурентной политики на рынке образовательных услуг могло бы стать развитие конкуренции - комплекс нормативных документов и правоприменительных действий, направленных на совер-
шенствование конкуренции и поощрение отдельных конкурентов.
Иногда развитие конкуренции сводится лишь к поддержанию определенного состояния конкурентной среды, а в адресной поддержке участников рынка видится отступление от антимонопольных взглядов на конкуренцию и принципов беспристрастного арбитража. Однако если в рамках «защитного » направления конкурентной политики поощрение отдельных участников рынка, действительно, недопустимо, то в рамках «развивающего» направления оно не только допустимо, но и целесообразно.
При конкурсном размещении государственных заказов и заданий,государствен-ных инвестиций в развитие новых областей образования, при формировании адресов государственной и негосударственной поддержки учебных заведений, определении стипендиальных фондов, выделении грантов не может не происходить выявления победителей и побежденных. Применяемый сегодня Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», сохраняя видимость беспристрастности, дает участникам конкурсов возможность стать победителями вне зависимости от уровня конкурентоспособности и качества предоставляемых услуг. Между тем имеет смысл, чтобы с помощью конкурсов поощрялись те участники рынка образовательных услуг, которые стремятся к обеспечению качества образования и борются за собственную конкурентоспособность, а косвенно - за конкурентоспособность выпускников, работодателей, совокупного работника общества, национальной экономики, национального рынка образовательных услуг. К примеру, допуск негосударственных вузов в клуб потенциальных победителей помог бы многим из них выйти из андеграунда и сформировать бизнес-модели, которые не провоцировали бы их на оказание псевдообразовательных услуг.
Поскольку поощрение отдельных конкурентов является неизбежным, желательно, чтобы в основе успехов в таких конкурсах лежали рациональные критерии и конкурентные преимущества, завоеванные участниками рынка в добросовестном соперничестве. Ставка на конкурентоспособность может стать эффективным инструментом всего «развивающего» направления конкурентной политики на рынке образовательных услуг и определяющим ориентиром усилий государства как ключевого конфигуратора этого рынка в сферах финансирования образования, выделения «точек роста » и управления «вузами роста», поддержки экспорта образования, расширения перечня организацион-но-правовыхформ учебныхзаведений и применяемых ими бизнес-моделей для обеспечения качественных образовательных услуг и доступа к ним учащихся.
Подведем итоги. Нерыночный взгляд на отношения в сфере российского высшего образования все более отходит в область идеологических анахронизмов, не соответствующих пониманию современного рынка как сферы упорядоченной конкуренции и выраженных интеграционных процессов. Современное российское образование демонстрирует пеструю картину, в которой без особых усилий можно обнаружить совмещение ремейков советского порядка с типовыми признаками свободного рынка времен первоначального накопления капитала. Для создания и поддержания конку-
рентоспособной модели российского рынка образовательных услуг необходимы системные усилия по наведению нового рационального порядка, в котором операционные права участников рынка и других его интересантов сочетались бы с их совместной ответственностью за обеспечение качества образования как предпосылки конкурентоспособности каждого из них в отдельности. Развиваясь в таком формате, рынок образовательных услуг вдохновлял бы его участников на добросовестную профессиональную деятельность по оказанию качественных образовательных услуг.
Литература
1. Логвинова И.Л. Взаимное страхование от-
ветственности российских вузов // Высшее образование в России. 2010. № 7. С. 30-38.
2. Рубин Ю.Б, Емельянов А.А. Стандартиза-
ция как фактор конкурентоспособности высшего образования // Высшее образование в России. 2005. № 11. С. 28-41.
3. См.: Рубин Ю.Б. Теория конкуренции и за-
дачи повышения конкурентоспособности российского образования // Высшее образование в России. 2007. № 1. С. 41-43.
4. Глебова Л.Н. Что такое общественно-про-
фессиональная аккредитация? // Высшее образование в России. 2009. № 2. С. 13.
5. The Global Competiveness Report 2010-2011.
World Economic Forum Geneva, Switzerland 2010. URL: http://www3.weforum.org/docs/ WEF_GlobalCompetitivenessReport_2010-11.pdf
RUBIN YU. EDUCATION MARKET: FROM THE QUALITY TO THE COMPETITIVE BUSINESS MODELS (Part 3)
The key task in the process of Russian educational market rational regulating is the unity of education quality and education competitiveness as two sides of the united platform of educational market development. The quality ensuring should be treated as a crucial competitive advantage of educational market participant.
Keywords: education quality and education competitiveness platform unity, education standardization systems, competitive policy on the education market.
