CC BY
89
2018.03.007. И.Ю. ЖИЛИНА. РЫНОЧНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ БОРЬБЫ С ГЛОБАЛЬНЫМ ПОТЕПЛЕНИЕМ. (Обзор).
Ключевые слова: глобальное потепление; парниковые газы; окружающая среда; углеродный налог; торговля квотами; Киот-ский протокол; Парижское соглашение.
В обзоре рассматриваются особенности применения рыночных механизмов борьбы с климатическими изменениями.
В последние десятилетия среди ученых доминирует концепция антропогенного изменения климата1, суть которой заключается в следующем. Поскольку парниковые газы (ПГ)2, являющиеся естественными составляющими атмосферы, сохраняют радиационную энергию у поверхности Земли, повышение их доли (особенно доли С02)3 в атмосфере в результате производственной деятельности усиливает естественный парниковый эффект и влияет на температуру на Земле в сторону ее повышения, что приводит к коренной перестройке атмосферных процессов.
В настоящее время погодные аномалии и природные катастрофы воспринимаются как основные возможные риски, с которыми может столкнуться человечество в ближайшие годы (19). Более того, по мнению Нобелевского лауреата Дж. Стиглица, «изменение климата превратилось в экзистенциальную угрозу для всей мировой экономики» (18). По оценке ОЭСР, к 2060 г. при отсутствии новых климатических мер экономические потери от изменения климата могут достичь 1-3,3% мирового ВВП, а к концу столетия -2-10% (14, с. 14).
Крупнейшими эмитентами С02 являются Китай (29,2%), США (14,0), ЕС-28 (9,6), Индия (7,1), Россия (4,7) и Япония (3,5%). На эти страны приходится 68% мировых выбросов С02, которые в 2016 г. составили 35,8 млрд т (13, с. 2, 3, 5, 7, 8), а концентрация ПГ
1 Существуют и альтернативные точки зрения, например, связывающие изменение температуры в атмосфере с естественными циклами солнечной активности или циклами Миланковича - колебания достигающего Земли количества солнечного света и солнечной радиации на протяжении больших промежутков
времени (5, с. 8).
2
К парниковым газам относятся углекислый газ (С02), метан (СН4), оксид
азота (Ы"20), водяной пар, фторсодержащие газы (Р-газы) (5, с. 11).
3
На долю С02 приходится 73% выбросов ПГ (там же).
в атмосфере достигла 403 миллионных долей (ррш) против 400 ppm в 2015 г., т.е. самого высокого уровня за 800 тыс. лет (17, с. 1).
Основными рыночными инструментами ограничения выбросов ПГ являются углеродный налог и системы торговли квотами на выбросы (СТВ): устанавливая цену за единицу выбросов, они не ограничивают эмитентов в выборе способов их сокращения (инвестиции в возобновляемые источники энергии (ВИЭ), сокращение производства и т.д.). При этом компании предпочтут платить за выбросы, если издержки их сокращения превышают налог или стоимость разрешений на выбросы. Основным недостатком углеродного налога является неопределенность будущего уровня выбросов, а слабостью СТВ - неопределенность издержек их сокращения. Для преодоления рисков, связанных с каждым из этих механизмов, часто используются гибридные инструменты, сочетающие налоги и СТВ. Так, в Европе одновременно действуют система торговли квотами на выбросы ПГ и национальные углеродные налоги, практика наилучших доступных технологий, налог на бензин, субсидирование возобновляемой энергетики и т.д. (3, с. 10-11).
На страновом уровне налог на выбросы используется с начала 1990-х годов. Углеродный налог с очень высокой для того периода ставкой в размере 50-100 долл. США за тонну эквивалента С02 (тС02э) был введен в Швеции и Норвегии для снижения использования ископаемого топлива (прежде всего импортной нефти) в экономике. Этот опыт показал, что углеродный налог является эффективным инструментом управления спросом и пополнения бюджета, но не вносит существенных изменений в отраслевую структуру. Он в наибольшей степени подходит для регулирования большого числа однородных источников выбросов, но требует эффективного администрирования и корректировки налогового законодательства в зависимости от экономической ситуации и приоритетов социально-экономической политики (1, с. 6, 12).
В 1990 г. в США для реализации поправок к Закону о чистом воздухе были созданы рынки торговли квотами на выбросы диоксида серы и окислов азота. В результате к 2007 г. выбросы диоксида серы снизились на 43% по сравнению с 1990 г., а целевые показатели 2010 г. были достигнуты на три года раньше (4, с. 8).
Мировое сообщество пытается решить проблему изменения климата с 1992 г., когда была подписана Рамочная Конвенция ООН
об изменении климата (РКИК ООН). При этом международные инициативы, предлагающие в последние годы радикальное сокращение выбросов ПГ в атмосферу (на 50-80% к 2050 г.), подразумевают ускорение перехода к низкоуглеродной экономике.
Первой попыткой урегулирования проблемы загрязнения окружающей среды (ОС) на глобальном уровне является Киотский протокол (КП) (вступил в силу 16 февраля 2005 г.). Целью КП являлось уменьшение загрязнения ОС за счет сокращения выбросов ПГ в атмосферу. КП не только определил конкретные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой по ограничению или стабилизации выбросов ПГ в 2008-2012 гг. и снижению общих выбросов ПГ в атмосферу на 5,2% по сравнению с уровнем 1990 г., но и явился первым международным соглашением об охране ОС, включавшим рыночные инструменты, побуждающие предприятия и государства принимать программы по их снижению. В рамках предусмотренных в КП механизмов гибкости его участники получили возможность передавать друг другу часть национальных квот на выбросы ПГ (торговля квотами) или приобретать единицы выбросов, сокращенных в рамках механизмов чистого развития и проектов совместного осуществления.
Хотя согласно официально подведенным ООН итогам первого периода действия КП участники соглашения уменьшили выбросы ПГ более чем на 20%, в целом заявленные в КП цели не были достигнуты: общемировые выбросы ПГ за этот период выросли почти в 1,5 раза (5, с. 21).
В 2015 г. в рамках РКИК ООН представители 197 стран подписали Парижское соглашение (ПС) (вступило в силу 4 ноября 2016 г.), пришедшее на смену КП. Цель ПС, определяющего меры по снижению СО2 в атмосфере с 2020 г., состоит в ограничении к концу XXI в. глобального потепления 2оС от доиндустриальных уровней и приложении участниками максимальных усилий для ограничения потепления 1,5°С\ По этому соглашению каждая страна добровольно определяет цели и размеры национальных сокращений вредных выбросов.
1 В настоящее время средняя температура у поверхности Земли по сравнению с доиндустриальным периодом повысилась на 0,85°С (8).
В 2017 г. 67 национальных и субнациональных юрисдикций применяли, планировали или рассматривали возможность использования рыночных механизмов (создание СТВ и / или введение углеродного налога) для достижения принятых в рамках ПС обязательств. Более 2/3 этих инициатив относятся к рынкам эмиссионных квот. В целом в 2017 г. объем выбросов, регулируемый СТВ или углеродным налогом, составлял 8 млрд тС02э, т.е. около 14,6% мировых выбросов ПГ. По оценке Всемирного банка (ВБ), в 2017 г. совокупный стоимостный объем инициатив по установлению цен на углерод (СТВ и углеродные налоги) достиг 52 млрд долл. (9). При этом цена углерода в разных регионах мира варьируется от 1 долл. за тС02е (пилотные углеродные рынки Китая) до 130 долл. за тС02э (углеродный налог в Финляндии) (15).
Основной принцип торговли выбросами - «ограничить и торговать». Он означает установление верхнего предела объема разрешенных выбросов для группы субъектов СТВ на определенный период времени с учетом уровня выбросов ПГ страны, юрисдикции или сектора промышленности.
Разрешения на выбросы распределяются между субъектами бесплатно или покупаются ими на аукционах. При этом сформированная на аукционе цена разрешений на выбросы является наиболее действенным и экологически эффективным методом распределения разрешений, поскольку она отражает фактические затраты на сокращение выбросов ПГ и истинную цену углерода, что упрощает инвестиционные решения (6, с. 11).
При превышении субъектом своей квоты он должен докупить разрешения у других участников системы на «вторичном» рынке или аукционе. В свою очередь субъект, не использовавший все полученные им квоты, может продать их излишек. Таким образом, ограничение права на выбросы ПГ является финансовым стимулом для инвестиций в мероприятия по снижению выбросов, в частности в ВИЭ и зеленые технологии, т.е. инвестиции в сокращение выбросов можно рассматривать как инвестиции в технологический прогресс. Кроме того, СТВ обеспечивают реализацию принципа «загрязнитель платит».
Пионером в области внедрения СТВ является ЕС. Система торговли выбросами ЕС (ЕС СТВ), ставшая первой международной системой торговли квотами и в настоящее время являющаяся круп-
нейшим в мире рынком углеродных квот, а также основным механизмом реализации климатической политики ЕС, заработала 1 января 2005 г. В ЕС СТВ участвует 31 страна (28 стран ЕС, включая Великобританию, а также Исландия, Лихтенштейн и Норвегия). Она охватывает такие сектора экономики, как электроэнергетика, нефтепереработка, металлургическая, стекольная, бумажная, цементная промышленности, авиаперевозки и др. (более 11 тыс. предприятий с наиболее значимыми ежегодными объемами выбросов). В целом на эти сектора приходится около 45% всех выбросов на территории ЕС (13).
С момента создания ЕС СТВ правила ее функционирования неоднократно корректировались с учетом приобретенного опыта и целей климатической политики Евросоюза. Тем не менее практика функционирования ЕС СТВ свидетельствует об определенных слабостях системы. С одной стороны, она уязвима к внешним шокам, подобным экономическому кризису 2008 г., и плохо сочетается с энергетической политикой разных стран; с другой - для нее характерен структурный дисбаланс между спросом и предложением квот, выразившийся в излишке неиспользованных квот (с 2008 г. накопилось 1,7 млрд квот), что препятствует определению истинной цены углерода. Установившаяся в настоящее время цена в 78 евро за тС02э не стимулирует переход к низкоуглеродной экономике (10).
После одобрения Европейским советом в 2014 г. стратегии в области климата и энергетики до 2030 г., в соответствии с которой ЕС взяло на себя обязательство к 2030 г. сократить выбросы ПГ на 40% по сравнению с уровнем 1990 г., Европейская комиссия (ЕК) выдвинула ряд предложений по реформированию ЕС СТВ. Они, в частности включали перенесение аукционов на 900 млн квот, предусмотренных на 2014-2016 гг., на 2019-2020 гг.; запуск резерва рыночной стабильности (Market stability reserve, MSR), призванного стать инструментом адаптации рынка к внешним ценовым шо-кам и снижения ценовой волатильности за счет ограничения излишка или дефицита разрешений на выбросы; ежегодное снижение в 2021-2030 гг. количества разрешений на выбросы на 2,2% (в настоящее время - 1,74%). После двух лет переговоров в ноябре 2017 г. европейские институты пришли к определенному согласию в отношении реформы СТВ. По оценкам экспертов, с 2021 г. она обес-
печит рост ежегодных сокращений выбросов с 38 до 48 млн CO2 и аннулирование 3 млрд квот на выбросы к 2023 г. (10).
Однако, по мнению ряда специалистов, эти меры не позволят сократить выбросы ПГ в Европе в долгосрочной перспективе (к 2050 г. на 80-95% по сравнению с 1990 г.). Для достижения этой цели предлагается установление на аукционах ЕС СТВ минимальной цены СО2 или ценового коридора с определением резервной цены. В последнем варианте при ценах ниже минимальных квоты остаются в резерве, но могут выставляться на аукцион при превышении максимальной цены. Эти меры могли бы способствовать дополнительному сокращению выбросов и поступлению в бюджет средств, которые можно использовать в дальнейшем на защиту климата, а также помогли бы регулировать количество разрешений на выбросы в периоды внешних потрясений (7, с. 3, 11).
Согласно отчету Международного партнерства по сокращению выбросов углерода (International carbon action partnership, ICAP), в настоящее время в мире существует 21 СТВ. Они различаются между собой по охвату секторов, участникам, способам распределения квот, объему регулируемых выбросов, ценам за тС02э. В 2017 г. цена колебалась от 3,76 долл. за тС02э в системе Региональной инициативы по парниковым газам (Regional greenhouse gas initiative, RGGI), объединяющей 9 штатов США, до 18,30 долл. за тС02э (СТВ Кореи) (11, с. 3, 11). Действующие СТВ охватывают 28 юрисдикций: одна СТВ является международной, 5 -национальными, 17 действуют в провинциях и штатах США, Китая и Канады, 5 - в крупных городах Азиатско-Тихоокеанского региона (11, с. 3, 11, 13). С учетом запуска национальной СТВ в Китае в декабре 2017 г.1 на юрисдикции, использующие этот инструмент для борьбы с глобальным потеплением, приходится 50% мирового ВВП и около трети населения планеты (11, с. 3). К концу 2016 г. доход от торговли квотами во всем мире составил около 30 млрд долл. (7, с. 8). Эксперты ICAP отмечают, что на рынке торговли выбросами набирает силу тенденция к созданию СТВ в странах с развивающейся экономикой, в том числе в Азии и Латинской Аме-
1 Предполагается, что китайский национальный рынок квот будет крупнейшим в мире и в будущем опередит ЕС СТВ. Даже в настоящее время восемь пилотных проектов СТВ в нескольких провинциях и городах Китая охватывают 1,3 млрд т С02, т.е. 10% годовых выбросов ПГ в стране (17, с. 23).
рике. В этих регионах разрабатывается новое поколение СТВ, адаптированное к снижению объемов выбросов в атмосферу, ограничению локального загрязнения ОС и модернизации энергетических систем в условиях растущей экономики. Цифровая биржа торговли правами на выбросы на основе блокчейн-технологий -Децентрализованная автономная организация «Интегральная платформа для климатических инициатив» (ДАО IPCI) - создается и в России. Она должна обеспечить участникам углеродного рынка доступ к созданию углеродных единиц как товарной категории; внесению углеродных единиц и операций с ними в единую систему учета; профессиональную помощь в рамках углеродных сделок; доступ к финансовым организациям и страховым компаниям-партнерам; выход на международные углеродные рынки (2).
Кроме того, все активнее используются международные рыночные механизмы, помогающие странам в реализации их национальных вкладов в ПС в рамках добровольного сотрудничества. Так, страны, внедрившие СТВ, могут «связывать» свои системы и учитывать переданные квоты для достижения собственных целевых показателей. Например, ЕС СТВ завершила переговоры со Швейцарией о «связывании» ЕС СТВ и швейцарской СТВ. Обсуждается возможность «связывания» ЕС СТВ с СТВ Казахстана, Китая, Кореи, RGGI, а также ряд других схем (11, с. 10).
Однако можно констатировать, что, несмотря на активную пропаганду рыночных инструментов борьбы с глобальным потеплением, международному сообществу не удалось добиться в этой области существенных успехов. В связи с этим ряд международных организаций, в частности ВБ, Коалиция лидеров за установление цены углерода (Carbon pricing leadership coalition, CPLC)1 поддерживают весьма спорную идею о распространении тарификации выбросов углерода на всю мировую экономику, т.е. введении платы за углеродное загрязнение атмосферы.
Согласно выводам комиссии во главе с Дж. Стиглицем и Н. Стерном, для достижения целей ПС необходимо изменить пове-
1 В СРЬС входит более 20 правительств и органов управления национального и регионального уровней, а также свыше 90 компаний. См.: Тарификация выбросов углерода: поддерживать позитивную динамику Парижского соглашения. -Режим доступа: http://www.vsemimyjbank.org/ru/news/feature/2016/04/15/carbon-pricing-building-on-the-momentum-of-the-paris-agreement
дение «загрязнителей», в том числе населения, в сфере инвестиций, производства и потребления. Это возможно, если цена тС02 будет составлять не менее 40-80 долл. в 2020 г. и 50-100 долл. в 2030 г. Тем не менее комиссия довольно осторожно оценивает возможность всеобщей тарификации углерода, полагая, что разные страны могут определять цену углерода в зависимости от национальных и локальных условий (16, с. 4). Комиссия также признает, что только тарификация углерода не может обеспечить быстрое и масштабное снижение выбросов ПГ. Более эффективным представляется сочетание различных инструментов климатической политики, включая инвестиции в государственные инфраструктуры и транспорт, городское планирование, поддержку производства электроэнергии на основе ВИЭ, нормы энергетической эффективности, управление землями и лесами, открытие новых процессов и технологий, а также финансовые инструменты (16, с. 3).
Список литературы
1. Буквич Р.М., Петрович Д.Р. Парниковый эффект и рыночные механизмы Ки-отского протокола // MPRA. - Munich, 2017. - 27.01. - (MPRA Paper; N 76451). -Режим доступа: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/76451/1/MPRA_paper_76451. pdf
2. ДАО «Платформа интеграции климатических инициатив». - Режим доступа: http://ipci.io/ru/
3. Макаров И.А., Степанов И.А. Углеродное регулирование: Варианты и вызовы для России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика. - М, 2017. - № 6. - 20 с. -Режим доступа: https://www.econ.msu.ru/sys/raw.php?o=44759&p=attachment
4. Национальные системы торговли выбросами парниковых газов. - М., 2011. -40 с. - Режим доступа: http://www.ncsf.ru/files/publications/17_broshura_2011. pdf
5. Риски реализации Парижского климатического соглашения для экономики и национальной безопасности России. Аналитический доклад. - М.: ИПЕМ, 2016. - 114 с. - Режим доступа: http://ipem.ru/files/files/other/doklad_riski_ realizacii_parizhskogo_klimaticheskogo_soglasheniya_dlya_ekonomiki_i_nacionaln oy_bezopasnosti_rossii.pdf
6. Торговля выбросами парниковых газов: Основные принципы и опыт, накопленный в Европе и Германии. - Берлин, 2014. - 32 с. - Режим доступа: https://www.adelphi.de/en/system/files/mediathek/bilder/ets_basic_principles_and_e xperiences_in_europe_and_germany_rus_online_2.pdf
7. Торговля выбросами парниковых газов по всему миру: Ежегодный отчет 2017. -Берлин: ICAP, 2017. - 13 с. - Режим доступа: https://icapcarbonaction.com/en/ ?option=com_attach&task=download&id=444
8. Boyer M., Pichot P. COP23: L'urgence climatique en dix chiffres // Monde. - P.,
2017. - 07.11. - Mode of access: http://www.lemonde.fr/climat/visuel/2017/11/07/ la-cop23-en-dix-chiffres_5211169_1652612.html#XUOP26AV5Gk488Gu. 99
9. Carbon pricing dashboard / World Bank. - 2017. - 01.12. - Mode of access: http://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data
10. Coussy P., Vailles Ch., Alberola É. Marché du carbone: l'UE en manque de crédibilité climatique // The Conversation France [электронный ресурс]. - 2017. -11.12. - Mode of access: https://theconversation.com/profiles/paula-coussy-376305/ articles
11. Estado del comercio de emisiones en el mundo: Status report 2018. - Berlin: ICAP,
2018. - 15 p. - Mode of access: https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_ attach&task=download&id=529
12. Fossil CO2& GHG emissions of all world countries. - Luxembourg: Publications office of the European Union, 2017. - 239 p. - Mode of access: http://edgar.jrc. ec.europa.eu/booklet2017/C02_and_GHG_emissions_of_all_world_countries_book let_online.pdf
13. Le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (EU ETS). -Bruxelle: Comission europ., 2016. - 6 p. - Mode of access: https://ec. europa.eu/clima/sites/clima/files/factsheet_ets_fr.pdf
14. Les conséquences économiques du changement climatique. - Paris: OECD, 2016. -Mode of access: http://dx.doi.org/10.1787/9789264261082-fr
15. Prix du carbone: Marchés et taxes, où en est-on? // Oonnaissance des energies [электронный ресурс]. - 2017. - 21.07. - Mode of access: https://www.connaissancede senergies.org/prix-du-carbone-marches-et-taxes-ou-en-est-170721
16. Rapport de la Commission de haut niveau sur les prix du carbone / Carbon pricing leadership coalition. - 2017. - 29.05. - 10 p. - Mode of access: https://static1. squarespace.com/static/54ff9c5ce4b0a53decccfb4c/t/592b5174197aea28580df984/1 496011529404/Rapport_PrixduCarbone_Final_29Mai.pdf
17. State and trends of carbon pricing 2017. - Washington, 2017. - 104 р. - Mode of access: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/28510/wb_ report_171027.pdf?sequence=7
18. Stiglitz J.E. Dits et non-dits des PDG américains à Davos // Project syndicate. -2018. - 01.02. - Mode of access: https://www.project-syndicate.org/commen tary/davos-ceos-tax-cuts-trump-by-joseph-e--stiglitz-2018-02/french
19. The Global risks report 2018. - Geneva: WEF, 2018. - 80 p. - Mode of access: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GRR18_Report.pdf
