CC BY
10
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2005. №2
В.А. Никонов
РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО В 2014 году
Прогнозы — вещь ненадежная, и слишком часто силы истории их начисто опровергают. Ни одно из главных событий, которые перевернули судьбы России и всего мира, не было по большому счету предсказано: начало Первой мировой войны, свержение Романовых, победа Ленина, исчезновение Советского Союза. Многие полагают, что предсказывать будущее России — занятие вообще безнадежное. Последние годы продемонстрировали, что в стране возможно все: она находится в неустойчивом, транзитном состоянии, демократические правила игры хрупки, политические институты не обросли сак-рализирующей традицией. Прогнозирование российского развития осложняется и тем, что по мере интеграции страны в глобальную систему ее будущее в возрастающей степени зависит от внешних процессов, в частности от ситуации в ведущих государствах, которые тоже полностью не просчитываются.
Вместе с тем не могут быть по большому счету предсказаны только события воистину революционные, но они в России происходят по историческим меркам довольно редко: за всю тысячелетнюю историю России они случались лишь во время Смуты начала XVII в., в 1917 и 1991 гг. После каждой из этих революций стабильность восстанавливалась на новой основе, сочетавшей в себе элементы и новизны, и преемственности и сохранявшей во многом в неизменности генетический код нации. Россия — очень инерционная страна, и ее развитие в нормальном, нереволюционном режиме поддается анализу на основе существующих тенденций. О том, что это так, свидетельствуют, например, удачные и уже сбывающиеся прогнозы, сделанные в предыдущие годы. Отмечу вышедшую в 1993 г. книгу Даниэля Ергина и Тэйна Густафсона "Россия 2010", в которой достаточно адекватно описана сегодняшняя действительность в своих оптимистических сценариях — "Двух-
Никонов Вячеслав Алексеевич — президент фонда "Политика", доктор исторических наук, профессор.
главый орел" и "Чудо". Хотя, похоже, Россия уже опережает ожидания десятилетней давности.
При этом все аналитики, как верящие в Россию, так и отказывающие ей в будущем, подчеркивают, что "дерево" возможных вариантов развития в огромной степени зависит от качества политического руководства страной, от способности власти консолидировать общество и проявить государственную волю для реализации адекватной стратегии национального возрождения. Верховная власть в России — стране с царистской политической культурой — способна очень сильно менять облик государства.
Если исходить из того, что демократия западного типа обеспечивает более благоприятные условия для развития, чем другие формы государственной организации (а я с этим согласен), то шансы России на задействование этого рычага развития я оценил бы как ограниченные. В ближайшие 10 лет западная демократия нам "не грозит". В России имеются предпосылки для сохранения политического режима, который в конвенциальных терминах транзитологии чаще называют "незрелой", или "нелиберальной", демократией. Целый ряд важнейших компонентов демократии — правление закона, подотчетность власти избирателям — пока пробивают себе дорогу как концепции, имеющие малое отношение к реальной жизни.
Стабильность режима нелиберальной демократии не в последнюю очередь гарантируется действующей Конституцией, которая наделяет главу государства огромными полномочиями и выводит его из системы сдержек и противовесов. Существенного изменения или пересмотра Конституции в сторону ограничения полномочий президента ожидать нельзя, учитывая традиции политической культуры, возможности главы государства влиять на политический процесс и сложность процедуры внесения поправок. За это не выступает и ни одна значимая политическая сила: все они приспособились к существующим правилам игры. Но кстати, я не исключаю, что фамилия президента в 2014 г. будет... Путин, коль скоро Конституция запрещает быть президентом только 2 срока подряд.
В то же время существующая конфигурация государственного устройства, при котором реальная политическая власть "схлопнулась" в одну точку (президент), тогда как функциональный уровень осуществления политики (правительство, парламент) оказался относительно безвластным, будет создавать все большие управленческие проблемы. Осознание этого способно привести к изменению конфигурации власти в рамках
действующей Конституции. В принципе могут рассматриваться две модели. Первая — американская и маловероятная: президент одновременно становится премьером (или фактически главой правительства), и тем самым обеспечивается соединение власти и ответственности. Вторая — французская и более возможная, но тоже маловероятная: правительство формируется на основе парламентского большинства, и это может повысить степень ответственности власти перед избирателями.
Изменения в системе законодательной власти, помимо сценария с ее участием в формировании правительства, могут идти по пути обретения палатами Федерального Собрания права проведения парламентских расследований, возвращения к системе прямых выборов членов Совета Федерации, стабилизации количества фракций в Государственной думе в пределах 3—4, изменения порядка избрания депутатов Государственной думы.
Вряд ли следует ожидать заметного усиления самостоятельности судебной власти от власти исполнительной: традиция независимого суда в России отсутствует. В то же время престиж судебной системы и судейской профессии заметно вырастет по мере того, как резко увеличатся зарплаты судей и количество рассматриваемых в судах споров между бизнесменами: станет более общепринятым выяснять отношения в суде, чем убивать конкурентов. Суды станут менее коррумпированными: мелкая коррупция уже практически исчезла после того, как туда пришел защищать свои интересы крупный бизнес. Планка, за которой начинается коррупция в судах, будет и дальше повышаться.
Заметно улучшить систему правосудия способна реформа прокуратуры, которая является весьма специфическим рудиментом царской и советской систем — одновременно "независимым" органом на страже соблюдения закона и обвинителем от имени власти. В результате для прокуратуры закон и власть — тождественные понятия, что противоречит общепринятому пониманию правосудия. Уже звучащие предложения о передаче части ее функций министерству юстиции говорят о том, что реформа прокуратуры в ближайшие 10 лет возможна.
Реформа государственной службы идет полным ходом, но вряд ли полностью завершится к 2014 г. В большей степени, чем любое новое законодательство, изменит природу бюрократии само время: через 10 лет в государственном аппарате
не останется ни одного чиновника брежневской эры (сейчас их более 50%) или даже советской поры (сейчас их — две трети) — все они просто отправятся на пенсию. На смену им придут карьерно ориентированная молодежь (государственная служба все больше будет считаться модным и патриотическим занятием) и люди, "десантируемые" предпринимательскими структурами для продвижения своих интересов; переток из государственного аппарата в бизнес и обратно, столь принятый на Западе, наладится и в России.
Более компетентный государственный аппарат поможет решить и еще одну кричащую проблему современной российской государственности — создание адекватного механизма выработки и принятия решений в области как внутренней, так и внешней политики. Направление, по которому пойдет совершенствование этого механизма, уже очевидно: более широкое подключение исследовательских центров к экспертной проработке принимаемых решений, усиление координации действий государственных структур (министерства, палаты Федерального Собрания и т.д.) и частных акторов (корпорации, институты гражданского общества), повышение уровня координации. Если сегодня органом координации экономической политики выступает министерство экономического развития, а внешней — министерство иностранных дел, то сама логика управления поднимет уровень координации — в структуры президентской администрации, откуда она только и возможна.
Угроза дезинтеграции перед Россией, пожалуй, больше не встанет. Моноэтнические государства, а Россия стала таковым, вообще исключительно редко распадаются. Однако сохранятся угрозы территориальных "отколов", прежде всего в исламских регионах Северного Кавказа. В Чечне наиболее велики шансы на дальнейшую "чеченизацию" конфликта, который перейдет в вялотекущую стадию, когда на первом плане будет не сепаратизм, а разборки местных группировок и тейпов в духе кровной мести. Вариант отделения Чечни существует, но он очень дорогой — потребуется глухая закупорка границы, включая и горный участок: на него элементарно не хватит средств.
Россия останется федерацией. И не только потому, что это закреплено Конституцией, но и из-за растущего понимания в Кремле нерациональности управления столь большой и неоднородной страной из одного центра, равно как и нежелательности для президента нести ответственность за трудности и
безобразия в каждом регионе. По той же причине сохранится выборность губернаторов.
Введенные В.В. Путиным семь федеральных округов доживут до конца его президентства, но их дальнейшая судьба неясна: их скорее разменяют в конце срока президентства Путина на что-то серьезное, что могут дать губернаторы, например, правильное решение вопроса о преемнике. Институцио-нализация федеральных округов (которые к тому же совпадают с границами округов военных) несет в себе известный потенциал разрушения страны, поэтому начнется весьма полезный процесс укрупнения субъектов Федерации, которых слишком много, а в отдельных из них управление вконец запутано из-за строения по принципу матрешки.
В ходе начинающейся муниципальной реформы будет сформирована система местного управления, о которой Конституция забыла: точнее, заменила "местным самоуправлением", отделенным от государственного управления. Конституционная ошибка будет исправлена, местная власть обретет самостоятельную финансовую базу и возможность решать проблемы на низовом уровне.
Существуют предпосылки того, что в России возникнут полноценные партии и партийная система. Главное препятствие сейчас — беспартийность власти. Президент, министры, депутаты Совета Федерации, губернаторы в результате борьбы с проклятым "наследием КПСС" не принадлежат к партиям, которым остается бороться лишь за половину мест в Государственной думе, а сейчас — еще и в законодательных собраниях регионов. Законодательный запрет для высших чиновников на участие в деятельности партий будет снят. Но настоящие партии возникнут тогда, когда они получат исключительное право на выдвижение кандидатов на посты президента и губернаторов. Этого вряд ли можно ожидать от второго срока президентства В.В. Путина.
Что касается партий, представленных в Государственной думе, то их количество, как уже было сказано, будет в пределах 4. Безусловно, там найдется место для "партии власти", сейчас выступающей в ипостаси "Единой России", консервативной партии по общепринятой в мире классификации. Поскольку трудно себе представить сценарий, при котором ныне находящаяся в Кремле группировка потеряет власть и после ухода В.В. Путина в 2008 г., то можно предположить, что нынешняя "партия власти" (возможно, в видоизмененном виде) сохранит свои околокремлевские позиции и при следующем президенте. В принципе доминирование одной партии не
является каким-то исключением для посттоталитарных стран (вспомним десятилетия пребывания одной партии у власти в Германии, Италии и Японии после Второй мировой войны): это обеспечивало консолидацию элиты и преемственность демократической трансформации.
Дихотомия 90-х гг. "коммунисты—либералы" уйдет в прошлое. Ниша для либерализма в России не больше, чем в Западной Европе, где сильные либеральные партии крайне редки. Компартия станет историей (рейтинг Г. Зюганова уже 1,9%, а КПРФ — 8%), КПРФ уступит место крупной левой партии социал-демократической ориентации, которой еще предстоит возникнуть. Либерально-демократическая партия Владимира Жириновского будет представлена в Государственной думе следующего созыва, но ее будущее в дальнейшем не просматривается (впрочем, страна приобретет лучшего, пусть и пожилого, шоумена).
В условиях естественного для любой начинающей демократии процесса сокращения числа партий вероятность появления на политической арене новых сильных игроков мала. Экологическая катастрофа масштаба Чернобыля способна дать шанс "зеленым". Есть социальная база для партии некоммунистического национализма (на ней базируется "Родина"), которая может расшириться, скажем, под влиянием активизации чеченского терроризма или очередной крупной военной операции США в чувствительном для России регионе. Впрочем, создание влиятельных, а тем более массовых оппозиционных движений и партий несистемного толка маловероятно.
Шансы внесистемных сил выглядят проблематичными и из-за все большей предсказуемости парламентских выборов, которые в растущей степени станут заботой крупных корпоративных структур и их региональных отделений, рассматривающих избирательные кампании как бизнес-проекты или инвестиции. Мы будем наблюдать дальнейший симбиоз интересов корпораций и правительственного истеблишмента, подкрепленный присутствием представителей бизнеса не вершинах власти и созданием неформальных, но очень влиятельных финансово-политических кланов, включающих владельцев и топ-менеджеров крупных корпораций, высших чиновников, партийных и парламентских функционеров, медиаэлиту. Роль кланов в российской политике может в ближайшие годы только возрасти, придавая российской политической системе восточный оттенок и своеобразную стабильность. Кланы сами разберутся с любыми источниками дестабилизации, поскольку они в ней не заинтересованы.
Вместе с тем укрепится свобода слова, хотя бы за счет того, что количество игроков на медиаполе, негосударственных газет, журналов, радио- и телеканалов будет расти. Кремль сохранит контроль лишь над несколькими ключевыми медиаре-сурсами — ведущими телевизионными и радиоканалами.
К какой модели развития в итоге приблизится Россия? Она не станет американской или европейской, она останется русской — страной с демократическими и рыночными институтами, в которой, однако, разделение властей будет носить в значительной степени декоративный характер, неформальное право продолжит брать верх над формальным, уровень чиновничьего предпринимательства и государственного регулирования останется достаточно высоким. Интегрируясь в мировую систему, Россия будет постоянно испытывать соблазн идти своим путем. Этот соблазн будет подкрепляться, с одной стороны, обидами политической элиты на недостаточный учет российских интересов основными мировыми игроками; а с другой — целенаправленными усилиями могущественных внутренних кланов, не заинтересованных в открытости страны и ее экономики и поэтому разыгрывающих карту "самобытности".
Однако данный соблазн вряд ли окажется непреодолимым. В условиях глобализации самоизоляция возможна только ценой окончательного отставания и выпадения из мировой системы. А значит — и из истории.
3 ВМУ, управление (государство и общество), № 2
