CC BY
174
РОССИЙСКИЙ ВЕКТОР ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ТУРКМЕНИСТАНА
Ян ШИР
научный сотрудник Института международных исследований Университета Карлова (г. Прага, Чехия)
В постсоветской Центральной Азии внешняя политика Туркменистана выделяется почти полным отсутствием вовлечения страны в механизмы региональной интеграции и кооперации. И хотя республика входит в число учредителей Содружества Независимых Г осударств, однако свое участие в нем она успела свести к чисто номинальному, рассматривая СНГ как консультативный форум, в рамках которого можно принимать необязательные решения общего характера. На уровне деклараций приоритетное значение придается (по идеологическим причинам) ООН. Тем не менее в силу специфики правящего режима страны степень вовлеченности мирового сообщества в туркменские дела остается до сих пор весьма ограниченной, что в очередной раз нашло свое подтверждение и в связи с известными событиями 11 сентября 2001 года. Тогда Туркменистан, в отличие от своих центральноазиатских соседей, пренебрег предоставленной ему повышенным международным интересом к региону возможностью расширить связи с государствами Запада. В целом Туркменистан представляет собой скорее замкнутую, лишенную особых геополитических амбиций страну, предпочитающую путь добровольной самоизоляции; для ее обозначения во внутриполитическом дискурсе укоренилось понятие «позитивный нейтралитет».
Юридическую основу провозглашенного Ашхабадом курса составляет консти-
туционный закон «О постоянном нейтралитете Туркменистана» от 27 декабря 1995 года, определяющий, в соответствии с Конституцией республики, права и обязанности страны как государства, обладающего нейтральным статусом. В военно-политической сфере предполагается, в частности, соблюдать следующие условия: проводить миролюбивую внешнюю политику на принципах равноправия, взаимоуважения и невмешательства во внутренние дела других стран; не принимать участия в военных блоках и союзах, в межгосударственных объединениях с жесткими регламентирующими функциями или предусматривающих коллективную ответственность участников; не начинать войн и вооруженных конфликтов, не участвовать в них (кроме реализации права на самооборону), равно как и не предпринимать каких-либо шагов, которые могут привести к войне или такому конфликту; не допускать размещения на своей территории военных баз иностранных государств или ее использования последними в военных целях; не иметь, не производить и не распространять оружие массового уничтожения. В экономической сфере: развивать международное экономическое сотрудничество на основе равноправия, взаимной выгоды и учета интересов сторон, вовлеченных в этот процесс; обеспечивать открытость своего финансово-экономического пространства; не прибегать к экономическому давлению как
Первоночалъный вариант данной статьи был написан при поддержке исследовательского гранта Министерства иностранных дел Чешской Республики N RM010704 «Political, Economic, Cultural and Lingual Ties of the Newly Independent States of Central Asia to Russia and Their Recent Development Trends towards Integration/ Disintegration».
средству достижения политических целей (внешнеэкономическая составляющая концепции «позитивного нейтралитета» Туркменистана — стратегия «открытых дверей»). Наконец, в гуманитарной сфере: признавать и уважать основные общепризнанные права человека и гражданина и демократические свободы; способствовать международному обмену духовными ценностями; сотрудничать с мировым сообществом в области гуманитарных вопросов1. Некоторые туркменские юристы склонны доказывать, что нейтральный статус республики, помимо его закрепления во внутригосударственном праве, имеет под собой прочную международно-правовую базу2. Однако, так как подобные утверждения, на наш взгляд, несколько преувеличены, эту проблему следует рассматривать прежде всего в контексте государственного строительства и формирования национальной идеологии страны.
На уровне двусторонних связей при-оритетным—в силу исторических причин — остается своего рода «выравнивание» отношений с бывшим Центром. Дипломатические отношения между Ашхабадом и Москвой официально установлены 8 ап-
1 См.: Конституционный закон «О постоянном нейтралитете Туркменистана» // Вечерний Ашхабад, 3 января 1996.
2 См.: Кепбанов Е.А. Статус Туркменистана как постоянно нейтрального государства // Московский журнал международного права, 1998, № 4 (32).
С. 35—47; Кочумов Я. Постоянный нейтралитет Туркменистана: международно-правовой аспект // Нейтральный Туркменистан, 11 июля 2000; Хаитов М. Источники международного гуманитарного права (опыт государств Центральной Азии) // Белорусский журнал международного права и международных отношений, 2001, № 1. С. 17—24; и др.
реля 1992 года, а их исходные параметры был призван определить межгосударственный Договор о дружбе и сотрудничестве от 31 июля 1992 года. Документ фиксировал необходимость тесного взаимодействия — от проведения согласованной внешней и оборонной политики при поддержке общего военно-стратегического пространства до взаимной помощи в случае агрессии против одной из сторон. Кроме того, предусматривалось развитие равноправного и взаимовыгодного экономического сотрудничества с целью формирования зоны свободной торговли, таможенного союза и общего экономического пространства, равно как и укрепления связей по спектру гуманитарных вопросов, включая гарантии основных прав человека и гражданина, в том числе и прав национальных меньшинств3. Однако на практике ни в одной из указанных сфер не удалось достичь намеченного уровня связей. 23 апреля 2002 года в результате визита президента России Владимира Путина в Туркменистан был подписан новый базовый договор, значительно более сдержанный в том, что касалось «объема» взаимных прав и обязанностей сторон4. Тем не менее, несмотря на всю неопределенность этого документа, можно констатировать, что он адекватнее отражает истинный уровень взаимоотношений, равно как и коренные изменения, имевшие место в последнее время в отношениях между Ашхабадом и Москвой.
3 См.: Договор о дружбе и сотрудничестве между Туркменистаном и Российской Федерацией // Туркменская искра, 3 августа 1992.
4 См.: Договор о дружбе и сотрудничестве между Туркменистаном и Российской Федерацией // Нейтральный Туркменистан, 24 апреля 2002.
Военно-политические связи
После 1991 года первоочередным направлением взаимодействия в военно-политической области являлась сфера военного строительства. История этого сотрудничества уходит корнями к переговорам делегации Российской Федерации, возглавляемой тог-
дашним министром обороны Павлом Грачевым (Ашхабад, 7—8 июня 1992 г.)5. Договорно-правовую базу составлял пакет соглашений, включая Договор о совместных мерах в связи с созданием Вооруженных сил Туркменистана, подписанный по случаю официального визита его президента Сапармурата Ниязова в Москву 31 июля того же года. В частности, согласно указанному договору, было принято решение о создании Вооруженных сил Туркменистана на базе соединений и частей Туркестанского военного округа бывшего Союза ССР, дислоцированных на территории республики. В переходный период оперативное руководство Вооруженными силами осуществлялось объединенным российско-туркменским командованием во главе с командующим, а также штабом, которые в этом плане подчинялись Российской Федерации6. В соответствии с другими договоренностями российская сторона принимала на себя обязательства по финансированию и материально-техническому обеспечению воинских формирований, расположенных на территории Туркменистана7. Особый режим стал распространяться и на войска ПВО и ВВС, как организационно входящие в состав Вооруженных сил Российской Федерации, дислоцируемых на территории Туркменистана в соответствии с отдельным соглашением8.
В первые годы ведущую роль Москвы в процессе военного строительства гарантировал не только режим объединенного командования, но и персональный состав руководящих структур. Договор о совместных мерах, помимо всего прочего, устанавливал, что российские граждане, проходящие воинскую службу в соединениях и частях бывшей Советской Армии на территории Туркменистана, считаются военнослужащими РФ, находящимися на службе в Вооруженных силах Туркменистана. Таким образом, отчасти решалась проблема поддержания численного состава, следовательно, и устойчивого функционирования воинских формирований в Туркменистане в условиях дефицита профессиональных кадров из коренного населения9. В то же время важнейшие аспекты самой деятельности российских военнослужащих регламентировало лишь Соглашение о военной службе граждан Российской Федерации в Вооруженных силах Туркменистана и их статусе от 1 сентября 1993 года10. Москва же, в свою очередь, выражала готовность участвовать в решении вопросов обеспечения подготовки специалистов из числа туркменских военнослужащих, проходящих службу по призыву, а также обучения офицерского состава для Вооруженных сил Туркменистана в военно-учебных заведениях Российской Федерации. Однако Москва увязывала это с урегулированием других, в том числе и финансовых, вопросов. Неготовность Ашхабада взять на себя полную ответственность за содержание Вооруженных сил Туркменистана привела к упразднению (с 1 января 1994 г.) объединенного командования и его замене более свободной формой взаимодействия, осуществляемого посредством оперативной группы российских войск при Министерстве обороны Туркменистана на основе ежегодных планов.
25 марта 1994 года Ашхабад обнародовал свою военную доктрину, определяющую основные направления военного строительства независимого государства на последую-
5 См.: Протокол рабочей встречи Правительства Туркменистана и военной делегации Российской Федерации во главе с министром обороны П.С. Грачевым // Туркменская искра, 9 июня 1992.
6 Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о совместных мерах в связи с созданием Вооруженных сил Туркменистана (см.: URL [http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_ 41296.html], 26 ноября 2003).
7 Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Туркменистана о принципах материально-технического и торгово-бытового обеспечения Вооруженных сил Туркменистана, войск ПВО и ВВС Российской Федерации на территории Туркменистана // Бюллетень международных договоров, 1994, № 8. С. 27.
8 См.: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе и условиях пребывания частей войск ПВО и ВВС Российской Федерации на территории Туркменистана // Бюллетень международных договоров, 1994, № 8. С. 20—26.
9 По некоторым оценкам, на момент создания Вооруженных сил Туркменистана этнические туркмены составляли не более 10% численности офицерского корпуса // Красная звезда, 3 сентября 1993.
10 Текст Соглашений см. Бюллетень международных договоров, 1994, № 12. С. 24—29.
щий период11, концептуально исходившую уже из принципов «позитивного нейтралитета». В качестве таковой она имела важные последствия для развития связей с Россией. Так, начиная с 1 апреля 1994 года на уровне управления было объявлено о реорганизации военных структур12. Вместе с тем по мере укрепления институциональной базы Министерство обороны Туркменистана могло приступить к тому, чтобы соединения и части войск ПВО и ВВС из состава Вооруженных сил Российской Федерации, дислоцированные на его территории, взять под юрисдикцию и контроль Туркменистана13. В течение следующих полутора лет Туркменистан, стремясь утвердиться на международной арене в качестве нейтрального государства, успел денонсировать большинство договоренностей, легализовавших пребывание российских войск, в том числе разведки, равно как и использование Россией соответствующей инфраструктуры на территории этой центральноазиатской республики. Кроме того, 31 декабря 1999 года истек срок действия упомянутого выше соглашения о военной службе граждан Российской Федерации в Вооруженных силах Туркменистана и их статусе; таким образом, военное присутствие России в Туркменистане было сведено к нулю.
Аналогично, как и в случае формирования национальной армии, проходило и строительство пограничных войск Туркменистана. Отправной точкой сотрудничества в сфере охраны государственных рубежей стал межгосударственный договор от 27 августа 1992 года, согласно которому — в духе предыдущих документов — было решено создать пограничные войска Туркменистана на базе соединений и частей Среднеазиатского пограничного округа бывшего СССР, расположенных на территории республики. Координацию деятельности войск, как и в предыдущем случае, поручили создаваемому в этих целях объединенному командованию Пограничных войск, состоящему из представителей компетентных ведомств сторон. По случаю визита президента России Бориса Ельцина в Ашхабад (23 декабря 1993 г.) был заключен новый межгосударственный договор, ставший основой уже для совместной охраны так называемых «внешних» границ14. В марте 1994 года вместо упраздненного тем самым объединенного командования в Туркменистане была образована оперативная группа Федеральной пограничной службы, насчитывавшая свыше 3 тыс. человек. Однако в последующие годы ввиду постепенного овладения ситуацией на границе (в том числе в плане усиления контроля Ашхабада над товаропо-токами из Афганистана) численный состав, соответственно и сфера деятельности российских пограничных войск в Туркменистане, сокращались. 20 мая 1999 года Министерство иностранных дел Туркменистана направило российской стороне ноту о своем намерении прекратить применение вышеуказанного договора, и к концу того же года последние отряды Федеральной пограничной службы были выведены с территории страны15.
Таким образом, с момента распада СССР и до сегодняшнего дня было заключено свыше 20 договоров и соглашений, охватывающих широкий спектр вопросов двустороннего сотрудничества в сфере обороны и национальной безопасности. Однако в долгосрочной перспективе практические результаты представляются весьма сомнительными. С середины 1990-х годов интенсивность и качество взаимных контактов непрерывно снижаются; в настоящее время их уровень сравнительно низок. Лимитирующим фактором
11 См.: Основные положения Военной доктрины Туркменистана // Туркменская искра, 26 марта 1994.
12 См.: Указ президента страны «О создании Совета обороны и национальной безопасности Туркменистана» // Туркменская искра, 26 марта 1994.
13 Несмотря на это, Москва и после взятия указанных войск под исключительную юрисдикцию и контроль Туркменистана, в соответствии с межправительственными соглашениями о военно-технической кооперации от 18 мая 1995 года, некоторое время принимала участие в поддержке функционирования и боеспособности комплексов противовоздушной обороны на территории республики.
14 Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о совместной охране государственной границы Туркменистана и статусе военнослужащих Пограничных войск Российской Федерации на территории Туркменистана (по имеющимся данным, текст соглашения не был официально опубликован).
15 См.: Независимая газета, 24 декабря 1999.
остается в первую очередь изоляционистская позиция Туркменистана на международной арене. Исключение составляет, возможно, лишь заинтересованность Ашхабада в активизации взаимоотношений с Москвой по линии спецслужб. Так, 10 апреля 2003 года по случаю визита Туркменбаши в Москву было подписано Межгосударственное соглашение о сотрудничестве в области безопасности, предусматривающее координацию деятельности соответствующих спецслужб в борьбе с терроризмом, включая взаимную выдачу лиц, совершивших или подготавливающих такие действия на территории сторон16. Тем не менее ввиду того, что некоторое сближение Туркменистана и России, наблюдающееся в последнее время, должно стать частью комплекса договоренностей в экономической и гуманитарной областях, пути реализации которых, кстати, до сих пор отчетливо не прослеживаются, перспективы дальнейшего взаимодействия в военно-политической сфере прогнозировать трудно.
Торгово-экономическое сотрудничество
Как составная часть народно-хозяйственного комплекса СССР экономика Туркменистана отличалась ярко выраженной сырьевой направленностью. В общесоюзном масштабе республика традиционно занимала одно из лидирующих мест по объему производства хлопка-сырца. По мере постепенного открытия богатых углеводородных залежей (в частности, природного газа в бассейне Амударьи, а в меньшей мере — нефти на шельфе Каспийского моря) в послевоенный период были заложены основы индустриального развития, в том числе отраслей топливно-энергетического комплекса17. Важнейшей отраслью экономики на сегодняшний день является газовая промышленность (добыча и экспорт газа), дающая почти половину ВНП страны и обеспечивающая до 90% ее валютных поступлений, тем самым предопределяя динамику экономического развития в целом18. Разведанные запасы извлекаемых полезных ископаемых оцениваются, по разным данным, от 1,7 (МВФ) до 2,9 (БП) и даже до 44 (С.А. Ниязов) биллиона куб. м природного газа19. Но в любом случае они весьма значительны, что выдвигает Туркменистан в число крупнейших потенциальных экспортеров голубого топлива. Очевидно, что для экономической независимости республики первостепенное значение имеет обеспечение стабильного и беспрепятственного доступа ее ресурсов, в том числе энергетических, на мировые рынки.
Исторически туркменский газ, в свое время интегрированный в единую газопроводную систему СССР, использовали в первую очередь для покрытия значительной части сальдо топливно-энергетического баланса Украины. Вся продукция республики, за исключением относительно небольших объемов, предназначенных для внутреннего потребления, поступала в общесоюзную сеть через систему магистральных трубопроводов Средняя Азия — Центр. Эта газоносная артерия, соединяющая газодобывающие районы на юго-востоке Туркменистана через территории сопредельных Узбекистана и Казахстана с центральными областями России (где далее подключается к сети трубопроводов, ведущих в Украину с возможным выходом в Европу), представляет собой единственный перспектив-
16 См.: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в области безопасности (см.: URL [http://www.kremlin.ru/text/docs/2003/04/42885.shtml], 11 апреля 2003).
17 Об экономике Туркменистана, см.: Pomfret R. Turkmenistan: From Communism to Nationalism by Gradual Economic Reform // MOCT-MOST: Economic Policy in Transitional Economics, 2001, No. 11 (2). P. 165—176.
18 О ТЭК Туркменистана см.: Каменев С. Топливно-энергетический комплекс Туркменистана: современное состояние и перспективы развития // Центральная Азия и Кавказ, 2001, №6 (18) (URL [http:// www.gundogar.com/014.htm], 20 декабря 2001).
19 См.: Turkmenistan: Recent Economic Developments. IMF Staff Country Report No. 99/140. Washington,
D.C.: International Monetary Fund, December 1999; BP 2004 Statistical Review of World Energy. P. 20; Выступление президента страны Сапармурата Туркменбаши на встрече с сотрудниками Посольства Туркменистана в Москве // Нейтральный Туркменистан, 3 декабря 2001.
ный маршрут для транспортировки туркменского газа на экспорт. А с 1991 года его подачу в страны дальнего зарубежья осуществляли российские монополии в пределах квоты, ежегодно выделявшейся Ашхабаду Москвой. В соответствии с межправительственными соглашениями от 11 ноября 1992 года эта квота на 1993 год составляла (при сохранении суммарного объема добычи в республике на запланированном уровне 80,6 млрд куб. м, в том числе поставок в Украину в объеме 28,6 млрд куб. м) еще 11,3 млрд куб. м газа20. Однако в связи с краткосрочным характером заключаемых контрактов возникла необходимость периодической корректировки этих условий, в том числе применительно к транзиту, что давало Москве достаточно большой набор инструментов эффективного регулирования объемов и направления энергопотоков конкурентов по трубопроводным сетям, проходящим по российской территории.
В октябре 1993 года РФ (в лице концерна «Газпром») окончательно закрыла доступ Туркменистана к трубопроводным сетям для экспорта газа в Европу. Республика могла и в дальнейшем поставлять свое топливо на традиционные рынки сбыта по странам бывшего Советского Союза. Однако продажа энергоносителей в государства Закавказья или в Украину не могла принести желаемого эффекта. С переходом взаимной торговли на расчеты с ориентацией на уровень мировых цен в свободно конвертируемой валюте постсоветские страны оказывались, как правило, хронически неплатежеспособны. Например, лишь просроченные долговые обязательства Киева перед Ашхабадом за поставки стратегических энергоносителей, реализованные в 1993 году, превышали 700 млн долл. Поэтому, зафиксировав в зимние месяцы 1994 года дальнейшее углубление отрицательных тенденций кэш-флоу, Туркменистан счел нужным прибегнуть к приостановке поставок21. В ноябре того же года при содействии международных финансовых институтов Киеву удалось найти взаимопонимание с Ашхабадом по поводу необходимости реструктурировать накопившуюся внешнюю задолженность в государственный кредит и добиться согласия партнера на возобновление поставок, хотя о транспарентных отношениях не могло быть и речи (в качестве оператора части объемов газа, подпадающих под положения контракта, теперь должна была выступать неизвестная до сей поры «международная» энергетическая корпорация «Итера»). Тем не менее платежная дисциплина торговых партнеров Туркменистана на пространстве СНГ от этого не улучшилась.
Способность осуществлять эффективный контроль над транспортировкой туркменского газа сделала Ашхабад более восприимчивым к геополитическим интересам Кремля. Так, во время визита Туркменбаши в РФ (17—18 мая 1995 г.) было достигнуто соглашение, согласно которому Ашхабад призывал Москву к участию в освоении своих природных ресурсов посредством совместной акционерной компании. Целью указанного предприятия была разработка месторождений углеводородного сырья на территории Туркменистана и их эксплуатация для реализации на экспорт по вновь создаваемым транспортным системам22. Вслед за этим, в ноябре того же года, были конкретизированы и объемы экспортных поставок на 1996 год, которые впредь должны были осуществляться исключительно специально учреждаемым Российско-туркменским акционерным об-
20 См.: Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Туркменистана о поставках природного газа в 1993 году // Бюллетень международных договоров, 1994, № 4. С. 71; Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Туркменистана о торгово-экономическом сотрудничестве в 1993 году // Бюллетень международных договоров, 1994, № 3, С. 49; Соглашение между правительством Туркменистана и правительством Украины о поставках природного газа в 1993 году // Туркменская искра, октябрь 1992 (архив автора).
21 См.: Срочное решение правительства Туркменистана // Туркменская искра, 22 февраля 1994. В апреле 1994 Туркменистан решился предпринять аналогичные меры и по отношению к Азербайджану.
22 См.: Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Туркменистана о сотрудничестве в нефтяной и газовой областях (см.: URL [http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_ DocumID_37289.html], 26 ноября 2003).
ществом «Туркменросгаз»23. Более того, на 1997 год компании «Газпром» и «Итера», выступающие в качестве учредителей совместного предприятия с российской стороны, даже обязывались оказывать Ашхабаду содействие в проникновении туркменского газа на европейские рынки24. Однако надеждам, возлагаемым Ашхабадом на этот проект, так и не было суждено сбыться. В марте 1997 года, когда совокупная задолженность Ашхабаду потребителей туркменского газа, в частности Украины и Грузии, а также обоих российских партнеров по предприятию «перемахнула» 1,5 млрд долл., Туркменистан расторгнул договоренность о деятельности компании «Туркменросгаз», приняв решение о полном прекращении подачи газа на экспорт.
Таким образом, в 1990-х годах одновременно с усилиями по поддержанию на максимальном уровне энергетических поставок в направлении на север не прекращались поиски перспективных рынков сбыта путем диверсификации экспортных маршрутов, но... с весьма скромными результатами. В декабре 1997 года была сдана в эксплуатацию низкопроизводительная трубопроводная ветка Корпедже — Курткуи, соединяющая газовые месторождения на западе Туркменистана с прилегающими к нему провинциями северо-восточного Ирана, благодаря чему символически преодолена российская монополия на транзит туркменского газа. Однако эта линия имеет лишь локальный характер, с учетом того, что сам Иран принадлежит к числу важнейших производителей природного газа и, пытаясь реализовать его на тех же международных рынках, что и Туркменистан, обладает весьма ограниченным потенциалом для расширения. Между тем в октябре 1997 года на основе более чем сердечных отношений режима Туркменба-ши с находившимся в то время у власти в соседнем Афганистане движением «Талибан», в Ашхабаде был подписан протокол, согласно которому правительство Туркменистана предоставляло американскому нефтегазовому концерну «Юнокал» эксклюзивные права на формирование консорциума для строительства трансафганского газопровода в Пакистан25. Наконец, в ноябре 1999 года главы четырех государств одобрили (в Стамбуле) деятельность международного консорциума «ПиЭсДжи» по прокладке транскаспийского газопровода из Туркменистана по дну моря через Азербайджан и Грузию в Турцию26. Однако в силу сложной геополитической обстановки в Каспийско-Центрально-Азиатском регионе реализация намеченных мероприятий не продвинулась дальше стадии разработки проектной документации. Провал альтернативных проектов по строительству экспортных газопроводов, невзирая на интенсивное лоббирование, в частности последнего маршрута Вашингтоном, заставил Ашхабад вернуться к столу переговоров с традиционными потребителями его газа на постсоветском пространстве. Это позволило Туркменистану с 1999 года приступить к постепенному наращиванию поставок, и — после того как потерпели крах затяжные переговоры о заключении долгосрочного контракта с Москвой (из-за расхождений в вопросе о цене на продаваемое топливо) — во время визита Туркменбаши в Киев 14 мая 2001 года нашло свое вопло-
23 Соглашение между Российским акционерным обществом «Газпром» и правительством Туркменистана о взаимном сотрудничестве в 1996 году (см.: URL [http://npa-gov.garweb.ru:8080/public/
document.asp?no= 1020015], 28 мая 2004).
24 Соглашение между правительством Туркменистана, Российским акционерным обществом «Газпром» и Международной энергетической корпорацией «Итера» о взаимном сотрудничестве в 1997 году (архив автора).
25 Более подробно о вновь реанимированном в 2002 году проекте трансафганского газопровода в контексте туркмено-афганских связей см.: Эсенов М. Внешняя политика Туркменистана и ее влияние на систему региональной безопасности // Центральная Азия и Кавказ, 2001, № 1 (13) (см.: URL [http://www. gundogar.com/015.htm], 21 декабря 2001).
26 См.: The Intergovernmental Declaration on Transcaspian Gas Pipe-line Implementation Principles between the Republic of Azerbaijan, Georgia, the Republic of Turkey and Turkmenistan in Connection with the Transcaspian Gas Pipe-line Project Implementation // Пресс-Курьер Туркменбаши, 1999, Выпуск 16 (см.: URL [http://www.tmpress.gov.tm/vol16_declaration.html], 10 октября 2000).
щение в соглашениях о торгово-экономическом сотрудничестве, включая поставки газа в Украину на 2002—2006 годы27.
Прорыв в отношениях между Туркменистаном и Россией удалось достигнуть лишь во время уже упоминавшейся московской встречи «в верхах» 10 апреля 2003 года. Ее пиком стало подписание Межгосударственного соглашения о сотрудничестве в газовой отрасли, которое предусматривает массивное наращивание поставок газа из Туркменистана в Россию в объемах до 80 млрд куб. м в год на последующие 25 лет28. С точки зрения Ашхабада, соглашение важно прежде всего тем, что в сравнительно короткие сроки за счет максимального наращивания экспортных мощностей — как, впрочем, и долгосрочного упрочения односторонней зависимости — ставился вопрос об обеспечении стабильного притока твердой валюты, являющейся финансовой опорой правящего режима. Тем не менее точно так же нельзя не видеть и преимущества, которые сделка приносит Москве. В первую очередь реэкспорт дешевого центральноазиатского сырья позволит ей покрыть растущие обязательства концерна «Газпром» не только на внутреннем рынке, но и по отношению к потребителям на рентабельных рынках Западной Европы. Более того, в геополитическом плане заполнение транзитных мощностей единственной газопроводной линии из Центральной Азии в Россию за счет поставок для концерна «Г азпром» ознаменует собой резкое ослабление переговорных позиций Киева (который в связи с этим может оказаться вынужден впредь договариваться о закупках и продаже энергоносителей уже напрямую с Москвой), что, вероятно, будет иметь далеко идущие последствия для всей «энергетической арены» евразийского континента. Т аким образом, есть основания утверждать, что в игре вокруг туркменского газа на данный момент однозначно одерживает верх Москва. Однако, ввиду того что бывшая репутация практически всех заинтересованных в этой игре сторон представляется весьма сомнительной, нельзя исключить некоторых осложнений и поворотов событий.
Контакты в гуманитарной сфере
Центральным фактором двусторонних отношений в этой сфере остается (по историческим причинам) наличие в Туркменистане многочисленной русской диаспоры. Первые русские селения на территории современного Туркменистана были основаны в 1880-х годах — после окончательного слома завоевательными походами генерала Скобелева сопротивления туркменских племен у Геок-Тепе (1881 г.). Однако негостеприимный климат пустынь, а также случай и эпидемии сдерживали массовое переселение славян вплоть до принудительной коллективизации в начале 1930-х годов и эвакуации жителей с территорий европейской части советской империи, оккупированных во время Великой Отечественной войны. В 1950-х годах наметилось относительное, а с 1970-х — абсолютное сокращение численности русских за счет низкой рождаемости по сравнению с коренными народами, а также по причине начавшейся реэмиграции. Несмотря на это, вплоть до развала СССР русские сохраняли за собой статус второй по величине этнической группы в республике. В частности, по данным Всесоюзной переписи населения 1989 года, их было свыше 330 тыс. человек (примерно 9,5% всего населения республики). С 1991 года русская
27 См.: Adams J.S. Russia’s Gas Diplomacy // Problems of Post-Communism, May/June 2002. P. 14—22; Угода між Україною і Туркменистаном про поставки природного газу із Туркменистану в Україну у 1999 році (см.: URL [http://www.rada.kiev.ua/cgi-bin/putfile.cgi]); Угода між Україною і Туркменістаном про постачання природного газу із Туркменістану в Україну у 2000—2001 роках (см.: URL [http://www.rada.kiev.ua/ cgi-bin/putfile.cgi], 8 февраля 2002); Соглашение между Туркменистаном и Украиной о поставках природного газа из Туркменистана в Украину в 2002—2006 годах // Нейтральный Туркменистан, 17 мая 2001.
28 Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в газовой отрасли (см.: URL [http://www.kremlin.ru/text/docs/2003/04/42886.shtml], 11 апреля 2003).
реэмиграция приобрела массовый характер. В 2001 году Туркменбаши в своей «священной книге» определил «удельный вес» русских в Туркменистане на уровне 2%, что, несмотря на недостоверность любых официальных статистических данных «туркменского происхождения», можно считать показателем, недалеким от истины.
Ашхабад осознавал болезненность и возможные последствия, которые мог вызвать продолжающийся массовый отъезд высококвалифицированных кадров для наукоемких отраслей экономики, поэтому в первые годы пошел на некоторые уступки по отношению к Москве. В частности, во время Ашхабадского саммита (23 декабря 1993 г.) наряду с договоренностями о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев было заключено межгосударственное соглашение по решению вопроса о двойном гражданстве, согласно которому каждая из сторон обязывалась признавать за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны29. Вслед за этим, по случаю встречи «в верхах» в Кремле 18 мая 1995 года был подписан пакет межгосударственных документов в гуманитарной сфере, имевших целью создание условий для сохранения и беспрепятственного развития этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности представителей меньшинств на территории сторон. Таким образом, Москва получала не только необходимые международно-правовые гарантии, но и — в виде введения института двойного гражданства — долгожданный прецедент для решения аналогичных вопросов между странами СНГ. Однако как инструмент защиты прав соотечественников в Туркменистане, а тем более сохранения в этой республике влияния России, данные акты оказались недейственными. В рамках обзорной статьи сложно передать всю специфику государственного и национального строительства в постсоветском Туркменистане, но даже беглый подбор некоторых аспектов позволяет составить представление о характере и масштабах этнополитических процессов в стране.
По-видимому, самую печальную в посткоммунистической истории республики главу представляет собой ликвидация системы образования. Так, в 1993 году была провозглашена президентская программа «Образование», предусматривавшая, кроме всего прочего, сокращение продолжительности среднего образования с 11до 9 лет30, то есть подрастающие поколения выпускников Туркменистана были реально лишены возможности продолжить образование в зарубежных вузах. А с 1994 года были упразднены все русские средние школы, которые преобразованы в смешанные русско-туркменские31. Следующими шагами реформы стали отмена послевузовского обучения (Академия наук была разогнана несколько позже, в 1998 г.), сокращение сроков очередного высшего образования всего до двух лет (два последующих года проходили в форме «стажировки» на производстве), закрытие техникумов, колледжей и т.д. Более того, в рамках форсированного государством «духовного возрождения» туркмен «чуждые» школьные предметы, в том числе базовые, замещают «дисциплинами» типа «учение Великого Сапармурата Туркменбаши о независимости», «учение Великого Сапармурата Туркменбаши о нейтралитете», «Священная Рухнама» Великого Сапармурата Туркменбаши»32. В соответствии с межправи-
29 См.: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев // Дипломатический вестник, январь 1994, № 1—2. С. 24—27; Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства // Дипломатический вестник, январь 1994, № 1—2. С. 27—29.
30 См.: Выступление президента страны С.А. Ниязова на совещании работников образования Туркменистана // Вечерний Ашгабат, 5 мая 1993.
31 Кстати, с 1 сентября 2002 года все 49 последних смешанных общеобразовательных школ в Туркменистане трансформированы в сугубо туркменские (см.: Туркменистан. Из доклада Министерства иностранных дел Российской Федерации «Русский язык в мире», М., 2003. URL [www.ln.mid.ru], 1 ноября 2004).
32 Об этих тенденциях, см.: Каменев С. Современное социально-политическое положение Туркменистана // Центральная Азия и Кавказ, 2002, № 2 (20) (см.: URL [http://www.gundogar.org/ruspages/ 270.htm], 2 апреля 2002).
тельственным соглашением от 21 января 2002 года в Ашхабаде была учреждена совместная российско-туркменская средняя общеобразовательная школа им. А.С. Пушкина, являющаяся сегодня единственным в республике заведением, предоставляющим полноценное 11-летнее образование на русском языке по федеральным учебным программам. Однако эта школа в первую очередь предназначена для детей работников посольств зарубежных государств, поэтому не способна удовлетворить даже части ежегодного спроса.
Аналогичные тенденции наблюдаются и в других сферах общественной жизни страны. В июне 2004 года стало известно об официальном требовании нострификации дипломов и аттестатов об образовании, выданных за границей, что повлекло за собой до той поры невиданную волну увольнений русскоязычных кадров с работы в государственном секторе33. В результате таких мер по «рационализации», как замена медицинского персонала бесплатной рабочей силой (солдатами срочной службы) или закрытие областных и районных больниц, почти полностью разрушена и система здравоохранения34. Но еще до того, в апреле 2001 года, Туркменбаши, упразднив соответствующие театральные заведения, запретил постановки балета и оперы в стране, обосновав это решение тем, что у туркмен «нет балета в крови»35. Более того, Туркменистан принадлежит к числу немногих постсоветских стран, в которых несанкционированная государством религиозная деятельность преследуется в уголовном порядке36. Несмотря на то что вышеописанные меры имеют зачастую общерепрессивный характер либо нацелены на подавление интеллигенции как потенциально наиболее политически активного и тем самым опасного для режима сегмента социума37, очевидно, что последствия этих новаций, особенно с учетом специфики социальной структуры постсоветского Туркменистана, затрагивают в первую очередь русскоязычное население в целом и этнических русских в частности.
Таким образом, в рамках проводимой в последние 15 лет Ашхабадом политики «тур-кменизации» всех сфер общественной жизни (наряду с постепенным вытеснением представителей нетитульных этносов) налицо существенное сокращение сферы применения русского языка. Начиная с 1 января 2000 года все делопроизводство в стране официально было переведено исключительно на государственный (т.е. туркменский) язык38. Коренные изменения претерпевает и все информационное пространство. В качестве примера можно привести приостановление в июле 2004 года трансляции передач российской радиостанции «Маяк», что в условиях полной подцензурности СМИ, включая запрет на ввоз в страну иностранной печати, означало, по сути, окончательный «уход» из республики русскоязычной системы телерадиовещания. Как свидетельствуют эскапады типа переименования месяцев года, систематически удаляются даже малейшие следы, которые оставили, по словам Туркменбаши, «110 лет рабской зависимости» в самом туркменском языке. Разрыву гуманитарных связей с русскоязычным пространством способствует и ряд рестриктивных мер туркменского государства в сфере внешних сношений: перекрытие международного пасса-
33 См.: RFERL. Turkmen Report. 7 June 2004. Признание старых дипломов включает в себя экзамены по знаниям «священной» книги Туркменбаши «Рухнама».
34 По указанию Ниязова готовится увольнение 15 000 работников здравоохранения. Пресс-релиз ПЦ «Мемориал», 19 января 2004.
35 См.: Выступление Президента Туркменистана Сапармурата Туркменбаши во Дворце Мекан на совещании с творческими работниками (3 апреля 2001 г.) // Нейтральный Туркменистан, 11 мая 2001.
36 Об этом подробнее см.: Демидов С. Религиозные процессы в постсоветском Туркменистане // Центральная Азия и Кавказ, 2001, № 4 (16) (см.: URL [http://www.gundogar.com/018.htm], 21 декабря 2001).
37 Типичный пример дискриминационного законодательства — закон «О подборе государственных руководителей и должностных лиц на государственную службу в Туркменистане» от 9 августа 2002 года, предусматривающий проверки родословной (три поколения) претендентов на занятие должности в структурах государственной власти и управления // Нейтральный Туркменистан, 24 августа 2002.
38 См.: Постановление Халк Маслахаты «О навечном утверждении туркменского языка и туркменского национального алфавита в деятельности органов государственного управления, во всех сферах жизни независимого Туркменистана» // Нейтральный Туркменистан, 30 декабря 1999.
жирского автобусного и железнодорожного сообщения, введение визового режима для граждан стран СНГ, на что последние — как и следовало ожидать — отреагировали принятием аналогичных мер по принципу взаимности, а также укрепление границ. Таким образом, режиму Туркменбаши удалось достичь почти совершенной изоляции.
Положение русской диаспоры значительно осложнилось весной 2003 года в связи с односторонним выходом Т уркменистана из режима двойного гражданства. 10 апреля (заодно с завершением договоренностей о сотрудничестве в газовой отрасли) был подписан Протокол о прекращении действия соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства. Ссылаясь на это, Туркменбаши издал специальный указ, в соответствии с которым бипатридам было предоставлено «право выбора» гражданства одной из сторон. По истечении двухмесячного срока те из них, кто в установленном порядке не заявил о своем решении, считались гражданами либо Туркменистана, либо Российской Федерации, — в зависимости от места их постоянного жительства39. Следует отметить, что с юридической точки зрения указанные действия Туркменистана являются более чем спорными. Тем не менее самой публикации этого указа оказалось достаточно, чтобы органы государственной безопасности организовали массовую кампанию по выявлению владельцев двух паспортов, что, в свою очередь, вызвало панические настроения среди русского населения республики. Кремлевская администрация, под давлением общественности и Государственной Думы, призывающих в ответ на «произвол» туркменских властей по отношению к российским гражданам (согласно данным российской стороны, эти меры могли затрагивать до 100 тыс. чел.) приступить к совместным с членами мирового сообщества действиям с целью введения против Туркменистана международных санкций, несколько месяцев спустя смогла добиться от Ашхабада «уступки» в виде создания межведомственной комиссии по урегулированию спорных вопросов40. Однако результаты ее работы, вернее — ее единственного заседания, растворились в воздухе.
* * *
Таким образом, внешняя политика Туркменистана является уникальным случаем преодоления постимперской зависимости путем добровольной самоизоляции. По-видимому, с точки зрения Ашхабада такая крайняя форма внешнеполитической ориентации представляет собой единственную возможность обеспечить создание и сохранение благоприятных внешних условий для консолидации, вернее — консервации правящего режима в его нынешнем виде. Однако ввиду тесного взаимопереплетения олицетворяемой Турк-менбаши внешней политики с развитием внутриполитических событий в стране вряд ли можно предположить, что она может пережить своего идейного творца. Напротив, по мере погружения Туркменистана в международную изоляцию следует ожидать обострения реальных, годами не разрешаемых проблем.
39 См.: Протокол о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (см.: URL [http://www.businesspravo.ru/Docum/ DocumShow_DocumID_84507.html], 29 октябяр 2003); Указ президента республики «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией» // Нейтральный Туркменистан, 23 апреля 2003; Положение об урегулировании вопросов, связанных с прекращением действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией.
40 См.: Заявление Государственной Думы РФ О соблюдении прав граждан Российской Федерации в Туркменистане (см.: URL [http://wbase.duma.gov.ru/ntc/vdoc.asp?kl=12605], 26 ноября 2003).
