CC BY
15
УДК 342.5+328 ББК 67.3(2)+66.3(2) 123
РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ: НЕВЫУЧЕННЫЕ УРОКИ
Гпотов Сергей Александрович, профессор,
заведующий кафедрой конституционного
и муниципального права Международного
юридического института
Народный депутат РСФСР,
депутат Государственной Думы I, II, IV созывов
Аннотация. Речь идёт о практике работы парламента Российской Федерации, проблемных вопросах его деятельности в области законодательных работ, реализации иных полномочий.
Ключевые слова: Федеральное Собрание Российской Федерации, законотворческая деятельность, контрольные полномочия парламента.
RUSSIAN PARLIAMENTARISM: UNLEARNED LESSONS
Glotov S.A.
Doctor of law, Professor,
Head of the Department of constitutional and municipal law
International law Institute
People's Deputy of the RSFSR,
Deputy of the State Duma of the I, II, IV convocations
Abstract. In the paper the practice functioning of the Parliament of the Russian Federation, the problem issues of its activities in legislative work, the realization of other powers discusses.
Key words: Federal Assembly of the Russian Federation, law-making activity, the control powers of Parliament.
Работа любого парламента всегда вызывает повышенный интерес в обществе. Это и понятно, ведь речь идёт не о «говорильне», как таковой, в стенах уважаемого учреждения (парламент от французского parler - говорить), а прежде всего, о работе высшего законодательного и представительного органа власти страны, зачастую наделённого и серьёзными контрольными, а иногда и судебными полномочиями.
Акгуальность темы конституционно-правового статуса нашего российского парламента, внутренней организации его деятельности заметно возросла в ходе празднования 20-летия Конституции России. Юбилей стал не только поводом подведения некоторых итогов становления парламентариз-
ма в России, осмысления роли Федерального Собрания в политико-правовой системе государства, но и оптимизации внутренней работы парламента, в целом парламентской деятельности.
Выступая 9 декабря 2013 года на торжественном заседании палат Федерального Собрания, посвященном юбилею Конституции и парламента России, Председатель Государственной Думы С. Нарышкин отмечал: «Сравнивая работу уже шести созывов Государственной Думы, мы увидели вехи развития не только российского права, но и самого государства. Эти периоды имели разную динамику, отличались и числом принятых законов, приоритеты в работе разных созывов тоже были разными, однако есть то, что все эти прошедшие
периоды, безусловно, объединяет, - это следование конституционному курсу, курсу на демократическое развитие, несмотря на множество вызовов и текущих проблем, и при этом ясно видна опора на фундаментальные ценности нашего общества, на наши исторические традиции. В развитии парламентаризма также заметны обе эти линии. Те, кто изучал историю парламентаризма, знают, что и острая борьба, сопровождаемая яркой политической дискуссией, и апелляция к урокам прошлого, и стремление во что бы то ни стало оправдать ожидания избирателей были у нас всегда, и сто, и двадцать лет назад».
На необходимость укрепления основ парламентаризма в нашей стране обращает внимание и Президент РФ В.В. Путин, считая, что наша общая цель, наша общая задача - ценить и беречь сам институт парламентаризма, создать условия для эффективной работы важнейшего государственного органа, который избирается народом и должен представлять и отстаивать его интересы.
При этом Президент РФ предлагает больше внимания уделять развитию прямой демократии, непосредственного народовластия. В т.ч. речь идёт как о праве народной законотворческой инициативы (гражданских инициативах, получивших поддержку с помощью системы Интернет), так и, например, о наделении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы правом законодательной инициативы в законодательных собраниях субъектов Федерации; обязательное обсуждение с участием НКО и других институтов гражданского общества, ключевых государственных решений и стратегических планов (так называемое «нулевое» чтение с участием гражданского общества).
С такой постановкой проблемы, конечно, можно согласиться, тем более, что на протяжении ряда лет Государственная Дума практикует «нулевые чтения» законопроектов (они обсуждаются во фракциях, и фракции заранее договариваются между собой об их «плавном» прохождении в парламенте), но только в последние два года к этой работе стали привлекать представителей политических партий, не представленных в Государственной Думе, и активистов различных общественных организаций. Эта форма законотворческой деятельности развивается в формах Открытой трибуны и Совета политических партий при Председателе Государственной Думы ФС РФ. Это также можно отнести к «выученным урокам» российского парламентаризма.
Следует также обратить внимание на то, что и раньше делались многочисленные попытки улучшения работы высшего законодательного и представительного органов власти нашей страны как в теории, так и на практике. Будут они продолжаться и дальше. Здесь необходим взвешенный ответственный подход, включая изучение накопленного мирового и отечественного опыта, проведение широких сравнительно-правовых исследований как в области конституционного статуса парламента, так и внутренней организации его деятельности. Важно при этом обратиться к уже накопленному опыту работы Государственной Думы ФС РС, своего рода «невыученным урокам» в её работе.
Они, на наш взгляд, следующие (представляем их в тезисной форме):
Первый урок. Российский парламент - по-прежнему не хочет (не может?!) реализовывать свои функции в полном объёме (такие функции, как законодательная, представительная (ст. 94 Конституции РФ), контрольная и прогностическая).
Контрольные полномочия Государственной Думы ФС РФ выражены весьма слабо, в т.ч. со времени внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ в декабре 2008 года. Госдума не провела ни одного «громкого» парламентского расследования. О прогностической функции в её деятельности, возможно, речь вообще не идёт. Имеются болезненные проблемы, связанные с последствиями, вызванными принятием тех или иных законов. Например:
• Почему 400 тыс. индивидуальных предпринимателей в РФ прекратили свою деятельность с ноября 2012 по февраль 2013 года? Куда они делись? Почему в январе 2014 года ещё 25 тыс. «индивидуалов» последовали их примеру? Когда начнётся «обратный отсчёт»?
• По разным оценкам самой власти от 37 до 43 млн. российских граждан (из 74 млн. трудоспособного населения) выпали из налогового, пенсионного учёта. Это самозанятость? Если да, то как «вывести из тени» значительную часть этих «самозанятых»?
• Что делать с 40 млн. «закредитованных» граждан? Как ограничить безудержную банковскую рекламу?
• Народ зачастую не хочет быть источником власти (низка явка избирателей, даже на выборах мэра г. Москвы пришло только 30% в сентябре 2013 г., такая же явка в Новосибирске в 2014 г.) Когда прекратятся манипуляции с избирательным законода-
137
тельством? (депутаты «шарахаются» то от мажоритарной системы к пропорциональной, то наоборот). Когда граждане вновь «хлынут» на избирательные участки, как это было в 90-е годы прошлого столетия?
• Бесконечная и малоэффективная пенсионная реформа. Очередной этап с ноября 2013 года окончательно вступает в силу с 1 января 2015 г. Каковы последствия? Смогут ли работники удовлетворять новым требованиям для «вхождения в новую пенсионную реформу»? В том числе, где, например, возьмут 15 лет минимального трудового стажа? Является ли истинной целью пенсионной реформы «латание дыр» Пенсионного фонда (сокращение дотаций со стороны государства ПФР), или государство действительно заинтересовано в росте пенсий? Тогда почему, как правило, пенсионный калькулятор не высвечивает пенсию выше 14 тыс. рублей?
• Недавно принятый закон об образовании вызывает много сомнений и вопросов. Например, почему при принятии закона были «забыты» сироты, их льготы, а стоимость проживания в общежитиях была отдана на откуп ректорам?
• Налоговое законодательство не позволяет стране обеспечить своё развитие, хотя часто менялось. Какова эффективность (в стране нулевой экономической рост) и полезность для граждан (если они бросают своё дело) такого законодательства?
• Что с правовым обеспечением и реальным наполнением импортозамещения (особенно в условиях санкций)?
• Что с законодательным оформлением Национальной платежной системы, о которой так много говорили в Парламенте много лет, но не довели дело «до ума»?
• Нереализованные полномочия (п. 3 ст. 100 Конституции РФ «Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств»). Может быть, целесообразно обсудить права человека, создание Евразийского Экономического Союза на одном из совместных заседаний палат?
• Эти тезисы можно развивать и дополнять, однако понятно, что в реализации своих функций Государственная Дума не очень преуспела, особенно в части контрольных полномочий и функции прогноза последствий принимаемых решений.
Второй урок. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации никак не выучит урок динамики и качества законодатель-
ного процесса. Динамика принятия законов в РФ весьма стремительна (!?), качество законов зачастую низкое.
• За 20 последних лет принято 5 000 законов (! ?), за 50 лет Советской власти - 100 законов (данные проф. Тихомирова Ю.А.).
• Развивается экстенсивный путь развития законодательства. В год принимается 450 законов. Законы противоречат друг другу. 5 лет назад принимали 250-280 законов в год.
• В портфеле депутата было 1 200 законопроектов, сейчас 850, но и эта цифра весьма значительна.
• В Налоговый кодекс внесено более 50 поправок.
• Через 100 дней работы в новый Закон об образовании (вступил в силу 1 сентября 2013 г.) предлагаются 24 поправки.
• Необходимо отказаться от бессистемного (хаотичного) развития федерального законодательства. Нужно иметь научный прогноз реализации принимаемых законов.
• Не отстаёт от федерального и региональное законодательство. За 20 лет субъектами Российской Федерации (их законодательными органами) принято 168 тыс. законов. Какова их эффективность и полезность?
Можно и нужно подумать над целым рядом других проблемных вопросов в этой сфере деятельности и, конечно, вести дело от количества к качеству принимаемых законов, их полезности государству и обществу, конкретному человеку. Необходима конституционная диагностика общественных явлений и процессов с последующими выводами и решениями
Третий урок. Государственная Дума и субъекты законодательной инициативы. Одни имеют это право, но не используют его (например, Конституционный Суд за 22 года не внёс ни одного законопроекта), другие хотят, но не являются легитимными законотворцами (например, Генеральная прокуратура, Уполномоченный по правам человека, ЦИК, народ и др.). В результате нарастают и такие проблемы, как:
• Перевёрнутая пирамида законотворчества. В её основе не Правительство РФ (как в большинстве стран мира), а депутат, который поставляет (вносит) более 50% законопроектов.
• Обесценивание труда. Труд, зачастую, перестал быть источником личного и общественного богатства.
• Бедность населения. Как работает закон о прожиточном минимуме?
• Попытки населения решать проблемы путём народных сходов, бунтов, самосуда (последние громкие события: г. Пугачёв (Саратовская область), Новохопёрский район (Воронежская область), Бирюлёво (Москва)). Как известно, данные методы разрешения противоречий характерны для феодальной общественной формации, а не развитого капитализма. Путем внесения поправок в Конституцию можно уточнить круг субъектов законодательной инициативы, обязательно в него включить народ (норму, позволяющую 100 тыс. граждан быть таковым субъектом).
Четвёртый урок. Низкий авторитет парламента (согласно данным опросов, ему доверяют лишь 12% населения), его приниженное положение в системе разделения властей, не паритетные отношения с исполнительной властью. Последствия указаны выше. При этом отсутствуют внятные перспективы развития страны и каждого её гражданина (в соответствии с прогнозом МЭРТ, ожидаемый рост ВВП России - 2,5% в год), низка роль политических партий в жизни общества, хотя их уже более 70.
Пятый урок. Урок дисциплины и ответственности парламентария. Проблемными остаются:
• Систематически низкая явка депутатов Государственной Думы на заседания (о чём свидетельствует пустой зал заседаний во время ТВ-трансляций). Возможно, депутатов надо штрафовать, как это было в имперских думах?
• Статус депутата нуждается в уточнении. В том числе в части ответственности за своё личное поведение и эффективность работы.
• Необходимо ввести присягу депутата
• Важно прекратить «шарахаться» в избирательном законодательстве, вернуться к смешанной системе «комплектования» Думы, Совет Федерации должен формироваться путем выборов.
Выводы. Что делать?
• Принять законы: о парламенте, о структуре правительства, об администрации Президента (проекты давно готовы и неоднократно обсуждались).
• Создать Институт законодательства при Федеральном Собрании Российской Федерации.
• Принять решение о создании государственно-партийного контроля в РФ, об общественных отделах в местных органах (муниципалитетах).
• Укрепить конституционно-правовые основы деятельности парламента.
• Парламент должен осуществить серьёзную работу над ошибками.
• Развивать деятельность Совета политических партий при Государственной Думе ФС РФ и Общественной трибуны как на федеральном уровне, так и в регионах (примером может служить деятельность общественно-консультативного совета при Московской городской думе).
• Приступить к созданию парламента Союзного государства - Евразийский экономический союз (Россия - Белоруссия - Казахстан, с возможным расширением состава) путём делегирования депутатов или проведения прямых выборов (и хотя бы путём этой работы исправить некоторые ошибки современной Государственной Думы).
Можно, конечно, и нужно принимать и другие меры.
Примечания:
1. Как известно, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ, «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации». В данной статье не упоминается об «иных ролях» нашего 3. парламента, в т.ч. и роли контролёра в жизни государства и общества. Эта роль теперь, к сожалению, сво- 4. дится к ритуальному исполнению Государственной думой ФС РФ ст. 103 Конституции - заслушиванию ежегодных отчётов Правительства РФ о результатах 5. его деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Государственной Думой.
2. Иная роль в этой связи, например, уготована парла- 6. менту Франции, его Национальному Собранию и Сенату, которые не только принимают законы, контролируют деятельность Правительства, отправляют
судебные полномочия, но и «дают оценку всем направлениям деятельности органам публичной власти в интересах населения», представляют интересы французов не только у себя дома (во Франции), но и интересы французов, проживающих за её пределами. Из выступления С. Нарышкина 9 декабря 2013 года на совместном заседании палат Федерального Собрания РФ. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 12.12.12 // Российская газета, 2012, 13 декабря.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 12.12.13 II Российская газета, 2013, 13 декабря.
См., например, Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под. ред. А.С. Пиголкина. - М.: Формула права, 2000. -608 с. (в книге, подготовленной Институтом законо-
139
дательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проанализирован и обобщен опыт деятельности законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов, сформулированы рекомендации по ее совершенствованию. Отдельные разделы работы посвящены факторам, обуславливающим качество законопроектов, организации их подготовки, обсуждения и принятия, прогнозированию эффективности норм права, языку законодательства и другим вопросам законодательной техники); Парламентаризм: проблемы теории, истории, практики. Сб. научных статей к 60-летию проф. Исакова В.Б.; Концепция развития российского законодательства. - М.: Эксмо, 2010. - 736 с.; Современное конституционное право: сб. науч. трудов / РАН ИНИОН. Центр социал.-науч. информ. исслед. Отв. ред. Е.В. Алферова. - М.: ИНИОН, 2010. - 210 с.; Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Е. Медушевского. - М.: Институт права и публичной политики, 2013. - 359 с.; Современный парламентаризм и будущее демократии. Материалы первого международного парламентского форума - М.: Изд-е Государственной Думы, 2013. - 320 с.
7. П. 1. ст. 111 Конституции РФ: «Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы».
п. 4. ст. 111 Конституции РФ: «После трёхкратного отклонения представленных кандидатур председателя Правительства РФ Государственной Думой Пре-
зидент РФ назначает председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
п. 3. ст. 117 Конституции РФ: «В случае, если Государственная Дума в течение трёх месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу».
п. 4. ст. 117 Конституции РФ: «Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».
п. 3 ст. 104 Конституции РФ: «... законы, предусматривающие расходы за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ».
8. По мнению автора, речь может идти: о принятии депутатами «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа Государственной Думы Российской Империи); выбытии депутата из состава Думы, «если он не посещал ни одного заседания Думы в продолжении целого года, без отпуска» (п. 18 Наказа); вычете из довольствия депутата соответствующей суммы «за каждый пропущенный день заседания».
140
