CC BY-NC-ND
62
Проблемы федерализма
В.Ф. Калина
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ИСТОРИЧЕСКИЙ ФЕНОМЕН (историко-правовой аспект)
Данная статья является второй в цикле статей, посвященных проблеме становления и развития российской модели федерализма в контексте развития мирового федерализма. Автор ставит своей целью, как и в предыдущей статье, показать своеобразие и уникальность российского опыта. Вместе с тем ставится вопрос о необходимости переосмысления ряда положений с учетом меняющейся политической обстановки.
Ключевые слова: федерализм, российская модель федерализма, государственная целостность, территориальная целостность, суверенитет.
Чем дальше уходят в историю бурные события начала 90-х годов прошлого столетия, тем отчетливее понимается правильность выбора России, вставшей на путь последовательного утверждения федеративных отношений. Россия вступила на путь федерализации в обстановке глубокого кризиса своей государственности. РСФСР с самого начала своего образования была унитарным государством и не имела необходимых для регулирования федеративных отношений властных структур. Она представляла собой так называемую псевдофедерацию, которая, по словам И.А. Ильина, не возникает в органическом порядке снизу, а искусственно и подражательно насаждается сверху1. И только своевременное подписание Федеративного договора, который конституировал бывшие административные единицы России в качестве субъектов Федерации, позволило сделать реальный шаг к сохранению России как целостной системы, в которой каждый регион занял соответствующее место2.
© Калина В.Ф., 2014
Однако до внутреннего политического баланса, до прохождения так называемой точки невозврата предстояло пройти нелегкий путь. Татарстан, а это одна из самых крупных по потенциалу республик в составе России, не подписал Федеративный договор, не провел референдум по принятию Конституции РФ. 6 ноября 1992 г. была принята Конституция Республики Татарстан, в которой республика провозглашалась суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий. Еще раньше (1 ноября 1991 г.) о своем суверенитете и отрыве от России объявила Чечня. Тыва записала в своей Конституции положение о праве выхода из состава России, Республика Алтай и Республика Саха (Якутия) - о праве собственности на все природные ресурсы на своей территории. Некоторые предлагали привести федеральную Конституцию в соответствие с основными законами субъектов Федерации3.
Конституция РФ 1993 г. окончательно оформила образование федеративного государства и подвела под него правовую базу, а ре-ферендарный порядок ее принятия показал, что народ многонациональной России высказался за сохранение единого Российского государства в его исторических границах. Кроме того, Конституция РФ отразила принципиально новый подход к пониманию федерализма по сравнению с предыдущими советскими конституциями, она впервые закрепила разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.
Переход к новой системе федеративных отношений оказался сложным по многим причинам. Во-первых, отсутствие правового механизма регулирования внутригосударственных отношений. На практике оказалось весьма сложным определить границы компетенции государственных органов власти как федеральных, так и региональных. Во-вторых, отсутствие подготовленных кадров и опыта работы в новых условиях. В-третьих, наличие противоречий в самой Конституции, вызванных политическими компромиссами переходного периода, среди которых наиболее сложными стали асимметрия субъектов Федерации и нелогичность построения так называемых сложных субъектов Федерации, когда один равноправный субъект Федерации (край или область) включает в себя другой равноправный субъект (автономный округ)4.
На основе ранее унитарной РСФСР, хотя и именовавшейся федерацией, возникла новая, со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация, которая унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: националь-
ные республики в составе России, края, области, автономные округа, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, исходя главным образом из деления, унаследованного от прошлой административно-командной системы. Тем не менее с точки зрения обеспечения государственной целостности сохранение подобного деления не было лишено целесообразности. Следует, очевидно, согласиться с точкой зрения Л.В. Смирнягина, что «как бы ни были велики некоторые субъекты нашей федерации, ни один из них не обладает полноценным спектром хозяйственных секторов и элементов социальной структуры. За советскую эпоху все они оказались в сложной паутине кооперационных и других производственных связей, все зависят друг от друга и никто не способен всерьез ставить вопрос об автаркии - просто экономика местная не выдержит. Тем самым целостность страны усилена, помимо социально-культурных и политических скреп, еще и скрепами экономическими»5.
Уникальность российской модели федерализма заключается еще и в том, что на территории нашей страны проживает более сотни этносов. Они существенно различаются, по-разному их судьба оказалась связанной с Россией, но все они позиционировали себя как ее граждане (подданные). Важно иметь в виду, что история дает нам много примеров, когда союз государств, создавших федерацию, распадался, прежде всего, в силу непреодолимых межэтнических противоречий.
Отмечая, что не все государства, вставшие на путь федерализма, реализовали потенциальные возможности этой формы государственного устройства, Н.М. Добрынин подчеркивает важность учета этнической составляющей в обеспечении устойчивого функционирования федеративной системы. При этом он считает, что «при надлежащих исторических предпосылках образования федерации и последующем динамическом ее развитии принцип структурирования государства по территориальному признаку и всемерное исключение этнического признака создают должную политическую инфраструктуру для социально-экономического развития страны. Там, где этого не произошло, рано или поздно возобладают деструктивные тенденции, которые в конечном итоге приведут к распаду и гибели федеративной системы»6. С данным утверждением можно было бы в полной мере согласиться только в том случае, если бы данное «всемерное исключение» могло быть реально достижимым. Во всяком случае, в России необходимо было
с самого начала мириться с тем, что в федеративном устройстве этническая составляющая будет играть существенную роль и без ее учета обеспечить нормальное функционирование государственного организма было бы невозможно. С исторической реальностью приходится мириться и находить оптимальные варианты решения возникающих с нею проблем.
Вступив на путь федеративного развития позже других государств, Россия использовала основополагающие принципы федеративных отношений. Вместе с тем на российской почве при реализации этих принципов уже обнаружилось определенное своеобразие, вызванное ее геополитическими, историческими, этнополитическими, социокультурными и иными особенностями. Сегодня, по прошествии более двух десятков лет, можно с уверенностью сказать, что России ценой огромных усилий, проб и ошибок удалось справиться с теми проблемами, которые привели, например, сегодняшнюю Украину на грань национальной катастрофы. Сказалась и воспитанная веками толерантность россиян и, прежде всего, русского этноса.
Задачей номер один было и остается укрепление единства народа (общенациональное единство), территориальная и государственная целостность России. В настоящее время, когда против России развязана неприкрытая холодная война (как показали недавние события в центре Европы и на Ближнем Востоке, она, безусловно, превратилась бы в «горячую», не будь у России сил сдерживания), самое время обратить внимание на такую важную проблему, как укрепление единства российского народа, и обратиться к страницам истории.
Наши политические оппоненты широко используют любую возможность для разжигания межнациональной вражды и ненависти в целях ослабления позиций России как внутри страны, так и в отношениях с соседями. Односторонняя подача материала создавала и создает до сих пор искаженный образ России как «тюрьмы народов» (термин, пущенный в ход маркизом де Кюс-тином и подхваченный В.И. Лениным). А между тем Россия никогда «тюрьмой народов» не была. Это очень аргументированно опроверг И.А. Ильин: «Сколько малых племен Россия получила в истории, столько она и соблюла. Она выделяла, правда, верхние слои присоединенных племен, но лишь для того, чтобы включить их в свой имперский верхний слой. Ни принудительным крещением, ни искоренением, ни всеуравнивающим обрусением она никогда не занималась. Насильственная денационализация и коммунистическая уравниловка появились только при больше-
виках»7. И вот еще одно свидетельство И.А. Ильина: «Вспомним хотя бы историю немецких колонистов в России. Подверглись ли они за 150 лет денационализации? Они переселились на Волгу и в южную Россию во второй половине XVIII века и позже (1765-1809) - в числе 40-50 тысяч. К началу XX века это был богатейший слой российского крестьянства, числом около 1,2 млн человек. Все соблюли свой язык, свои исповедания, свои обычаи. И когда, доведенные экспроприацией большевиков до отчаяния, они хлынули назад в Германию, то немцы с изумлением услышали в их устах исконные - голштинские, вюртембергские и иные диалекты. Все сообщения о принудительной русификации были этим опровергнуты и посрамлены»8. Взаимных претензий при желании можно найти сколько угодно, переносить ответственность за преступления тоталитарного режима на людей нынешнего поколения, как это делают украинские националисты, - путь абсолютно порочный и бесперспективный. Критически относясь к тоталитарному режиму, не следует забывать, что советские люди воспитывались в духе интернационализма.
Тем, кто сегодня ополчился против России, называя аннексией восстановление исторической справедливости в Крыму, можно было бы напомнить, что штат Техас был аннексирован Соединенными Штатами Америки в буквальном смысле этого слова, таким же образом ими были отторгнуты от Испании Антильские острова, один из которых, Пуэрто-Рико, стал так называемой неинкорпорированной организованной территорией, зависимой от США.
К числу первостепенных задач, решать которые предстояло вновь созданной Российской Федерации, относились также: укрепление государственной и территориальной целостности, обеспечение государственного суверенитета Российской Федерации над всей ее территорией, создание единой системы государственной власти и налаживание взаимодействия между всеми ее звеньями, отработка механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Серьезной проблемой с самого начала стала нестыковка правовых систем Российской Федерации и ее субъектов. Многие отступления от федерального законодательства носили принципиальный характер. Прежде всего, это касалось суверенитета и соответствия регионального законодательства федеральному законодательству. Противостояние ветвей власти в 1993 г., закончившееся трагическими осенними событиями, со всей очевидностью поставило вопрос о создании механизма сдержек и противовесов.
Заложенный в Конституции РФ, этот механизм обеспечил конституционный порядок в стране, несмотря на серьезные разногласия во властных структурах во второй половине 90-х годов.
Конституционное закрепление принципов федерализма создает правовую основу движения России по пути уже проверенного на практике строительства гражданского общества и правового государства, в котором все элементы федеративной системы представлены как единый организм. Однако это необходимое, но недостаточное условие. Как уже не раз отмечалось, существующие на сегодняшний день модели федеративных государств сильно различаются. И не столько по формальному признаку наличия самих федеративных структур, сколько по признаку их качественного содержания и наполнения. В этом смысле Россия значительно отличается от других федеративных государств. Надо заметить, что если бы киевские власти воспользовались опытом Российской Федерации и вступили в конструктивный диалог со своими гражданами на юге и востоке страны, они могли бы избежать того, что сотворили, ослепленные ненавистью к России, выполняя заказ заокеанских хозяев9.
Качественное различие федераций заключается в положении личности, в отношении к человеку, к его роли как субъекта федеративных правоотношений. Для России этот момент чрезвычайно актуален в силу ее беспрецедентной асимметричности. Причем асимметрия заключается не только в различии конституционного статуса (республики, области и др.). Асимметрия проявляется и в экономической, и во многих иных сферах. Чем на самом деле является асимметричность Федерации: отступлением от единства правовой системы, вольной трактовкой понятия государственного суверенитета, поспешностью и отсутствием продуманной и научно взвешенной концепции федеративного устройства и т. д.? Есть все основания полагать, что спонтанно сложившаяся асимметрия объективно ведет к нарушению под видом реализации федеративных начал фундаментальных прав человека, поскольку верховенство федерального права основано на договоре граждан федеративного государства, а не на договоре федерального центра с субъектами Федерации. Всякое отступление от этого принципа, под каким бы предлогом оно ни подавалось, есть отступление от принципа равноправия граждан федеративного государства.
Анализ современного состояния России с точки зрения реализации провозглашенных в Конституции РФ принципов федерализма дает основание заключить, что она еще не прошла всех стадий строительства федеративных отношений, не реализовала
их преимуществ, и для того чтобы этот процесс пошел по пути, способному привести Россию к экономическому процветанию и гарантиям демократических свобод, требуется как дальнейшая теоретическая разработка принципиальных положений российского федерализма, так и создание необходимой правовой основы их реализации на практике.
Как уже отмечалось, Российская Федерация создавалась сверху путем трансформации унитарного государства, поэтому доминирующей тенденцией в процессе ее образования выступала децентрализация. Определенными кругами региональных элит данный процесс был воспринят как повод для ослабления государственного единства России, удобный момент для извлечения односторонних преимуществ, заявления территориальных претензий и т. д. Ошибочность такого подхода очевидна. Смысл и назначение децентрализации заключались совсем в ином. Прежде всего в структурном усовершенствовании Российской Федерации как системы, радикальном изменении связей и отношений между ее элементами. При этом реализация возможности системы должна осуществляться не только за счет повышения активности и результативности деятельности ее элементов (регионов), но прежде всего за счет максимализации возможностей ее структурной организации. Необходимость федеративной формы государственного устройства России сегодня мало у кого вызывает сомнение, однако ее структура с самого начала заявила о себе комплексом сложных проблем и противоречий.
Реализация любого прогрессивного явления нередко сопровождается негативными тенденциями, поэтому задачей политического руководства становится осуществление его с минимальными издержками. Это имел в виду академик Е.М. Примаков, выступая в бытность свою главой российского правительства на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений 26 января 1999 г. Он отметил тогда ряд опасных тенденций, создающих серьезные препятствия для российского федерализма. Среди них придание в ряде регионов в явочном порядке административным границам фактического статуса государственных, попытки одностороннего изменения административных границ, создание искусственных преград на границах субъектов Федерации для свободного передвижения внутри страны продовольствия, товаров и услуг, запрет на вывоз за пределы субъекта Федерации важнейших продуктов и т. д.10
Таким образом, процессы децентрализации на российской почве оказались отягощенными опасностью экономической дезинтеграции, вызванной последствиями распада СССР, сложностями
трансформации планово-распределительной системы, глубоким системным кризисом, затрудняющим образование единого рыночного пространства, значительными различиями экономического потенциала и фактического статуса субъектов Федерации. Все это при многочисленных ошибках и слабости федерального центра, который был вынужден проводить политику политического маневрирования, при отсутствии действенной правовой системы вело к подрыву единого экономического пространства России, ослабляло эффективность стратегического курса на осуществление реформ. Воспользовавшись этим, ряд субъектов Федерации взяли курс на проведение политики «бюджетного сепаратизма», что объективно лишало федеральный центр возможности концентрации материальных средств с целью реализации общегосударственных целей. Ситуация коренным образом начала меняться с приходом к власти В.В. Путина. Свое первое президентское Послание он посвятил «диктатуре Закона». Важно было создать политико-правовой механизм реализации принципов федерализма: обеспечение суверенитета, обеспечение государственной и территориальной целостности, единого экономического пространства Российской Федерации; обеспечение равноправия и самоопределения всех народов, населяющих Россию, при наделении их единым российским гражданством; обеспечение правового паритета субъектов Федерации как в отношениях с органами власти федерального центра, так и между собой; реальное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; обеспечение единства и устойчивости всей системы государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне; создание широкой правовой базы регулирования федеративных отношений на общефедеральном и региональном уровнях.
Существенным вкладом России в развитие теории и практики федерализма явилось то, что она не только сумела сохранить государственную и территориальную целостность, разрешив при этом целый ряд весьма серьезных ситуаций. Проблемы, с которыми столкнулась Россия, не имели однозначного решения в мировой практике. Особенно это касалось суверенитета.
Суверенитет - это один из неотъемлемых атрибутов государства, и до возникновения федераций он рассматривался исключительно как международно-правовая категория. С появлением федеративных государств проблема суверенитета значительно усложнилась за счет внутриполитического аспекта. В «старых» федерациях этот вопрос был решен окончательно в пользу сувере-
нитета федерации в острой борьбе сторонников единого и сильного государства с сепаратистами11. При этом сепаратистские тенденции не везде удалось преодолеть и тем сохранить целостность федеративного государства12.
Сегодня эта проблема в связи с событиями на Украине приобрела особую актуальность, поскольку переросла из чисто внутригосударственной в международно-правовую, став причиной, а при более внимательном рассмотрении - поводом обострения международной напряженности. Комплекс возникших проблем требует в ряде случаев по-новому взглянуть на уже, казалось бы, ставшие хрестоматийными положения, что, безусловно, нуждается в специальном рассмотрении.
Примечания
7
Ильин И.А. Что такое федерация? // Ильин И.А. Собр. соч.: В 10 т. Т. 2. Кн. 1. М.: Русская книга, 1993. С. 209.
За последние три десятилетия произошли события, которые потребовали значительной корректировки наших представлений о федерализме. Распад СССР, Чехословакии и события на Балканах и в Крыму, нарастание федералистских тенденций в Европе от Испании до Украины создали сложный клубок проблем, разрешение которых вышло за пределы национальных интересов и приобрело характер глобальной геополитической нестабильности. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения, что многие из этих проблем спровоцированы США и их союзниками по НАТО для решения задач атлантической глобалистики. Нелишне вспомнить, что трагедия Древнерусского государства и всего славянского мира, связанная с ордынским нашествием, началась с распада Киевской Руси, с ослабления единства между ее народами. Тогда возобладал принцип «каждый да держит отчину свою». Не удержали. Сегодня угроза с противоположной стороны. И вновь удар в спину наносят украинские националисты. См.: Время. 2000. 16 февр.
Данная проблема успешно разрешена в Конституции Швейцарии. В настоящее время ввиду слияния сложнопостроенных субъектов Федерации данная проблема практически решена. Прежнее устройство сохраняет только Тюменская область.
Смирнягин Л. Зуд мудрости. Как нам поделить Россию? // Новое время. 2003. № 28. С. 15.
Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 36-37. Ильин И.А. Указ. соч. С. 330.
8 Там же.
5
6
10 11
Опасения ряда политических деятелей, что федерализация может положить начало расколу и угрожать целостности государства, безосновательны. Федерация - это единое государство, субъект международного права в отличие от ее составных частей. Все ныне существующие федерации сохраняют высокий уровень стабильности, а что касается сепаратизма, то он в равной мере присущ и унитарным государствам, к примеру Великобритании, Испании, Италии и др.
См.: Президент. Парламент. Правительство. 1999. № 2. С. 9. Тем не менее в Канаде за провинцией Квебек сохраняется право на сецессию, что дает основание полагать за этой провинцией право на суверенитет. При этом дважды Квебек был на грани выхода из состава федерации, причем в 1995 г. в ходе последнего референдума для реализации этого решения не хватило немногим более 40 тыс. голосов.
Примером могут служить процессы, проходившие в ряде стран как в прошлом, так и в нынешнем веке, которые привели к распаду отдельных федераций. Например, в 1803 г. распалась Великая Колумбия, в 1840 г. - Соединенные провинции Центральной Америки, в 1898 г. - Великая республика Центральной Америки.
9
12
